1.2 相关理论及方法

预算绩效评价指标体系问题的研究离不开财政理论、预算理论、会计理论等的指导。对相关理论进行梳理和剖析是指标体系构建的前提和基础，更是保证绩效评价体系科学性的有力保证。

1.2.1 公共产品理论

公共产品理论，是公共财政的理论基石，是20世纪财政学的重大成果之一，它创造性地用“产品”的方法来研究政府的公共事务，解决了政府预算管理中诸如公共事务是否应当由政府出钱、哪些应当由政府出钱、政府出钱的效果评估等难题，客观上为预算绩效评价公共支出提供了基本的理论依据和衡量标准，是政府预算的基础理论之一。

在公共产品理论中，首先，明确了公共物品是由公共部门提供用来满足社会公共需要的商品和服务的基本内涵和具有非竞争性及非排他性的特点，这就明确了政府预算的基本职能和支出范围，就是提供公共物品，弥补市场经济缺陷，满足公共需要，这是界定绩效评价对象和范围的基本尺度；其次，强调政府应当对政府产出的绩效进行衡量，并且认为政府应当按照民众的意愿进行资源配置才是最有效率的。然而，现实的困难是，公共物品及其服务，外部收益极强而又无法具体量化，因而不存在一个“公共品市场”通过价格信号来进行资源配置。所以，预算财政支出是政府针对公共品“市场失灵”的纠正性措施，其目的是通过预算工具提高整个社会的福利水平。为了有效衡量预算财政支出的效果，这就要求我们建立一套科学合理的预算绩效评价指标体系，通过具体指标衡量，来检验当前和以往政府预算的有效性以及与公众需求的相吻合的程度，然后不断地调整和完善，最终实现社会的公共资源配置的“帕累托最优”。

1.2.2 委托-代理理论

委托-代理理论是以委托-代理关系为基础，基于信息不对称形成的契约过程，研究委托者如何以最小成本设计一种制度安排，促进代理人争取实现绩效目标，保证委托人利益。

20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯在洞悉企业所有者和经营者为一体时的弊端后提出“委托-代理理论”，倡导所有权与经营权分离。20世纪70年代委托-代理理论开始从企业扩展到各种组织和事项。1973年经济学家罗斯（S.Ross）在《美国经济评论》上发表了《代理的经济理论：委托人问题》一文，推进委托-代理理论成为一般化的理论。罗斯在论文中对委托-代理关系作了如下解释：如果当事人双方，其中一方（代理人）代表另一方（委托人）的利益行使着某些决策权，则委托-代理关系便随之产生。

此后，随着越来越多的学者重视委托-代理理论，委托-代理理论被应用到社会各个领域。比如，在现代民主社会，政府与公民、政府与社会以及上下级政府之间，虽然形式上是法权关系，但本质上是一种契约的关系和委托-代理的关系。在这个委托-代理关系中，政府是大众利益的受托人，宪法和法律是建立公共委托-代理关系的契约，而预算收入（税收等）是委托费用。政府作为代理人，必须向民众（委托人）负责，忠于民众的利益——公共利益，即政府必须按照公众（纳税人）的意愿来分配和使用公共财政资源，保证财政资源使用的经济性、效率性和有效性，尽可能以较低的成本和优质的服务满足日益多样化的公共需要，并就资源使用的最终结果向公众（纳税人）负责，按期向代议机关做预算报告。因此，委托-代理理论对构建预算绩效评价体系具有重要的理论支撑作用。

按照委托-代理理论，在政府预算过程中，客观上存在公众（纳税人）与政府财政部门、财政部门与预算单位等多重的委托-代理关系。理论上，多重委托-代理关系，会增加信息不对称的程度，继而放大代理成本，降低资金使用效率。实践中，由于财政与预算单位之间存在的信息不对称，双方的博弈在时间、空间和程度上更为激烈，无谓地增加了博弈成本和公共资源的使用成本，并可能由此产生预算黑洞。因此，从预算管理和监督的角度讲，作为“委托-代理”链条中间环节的管理部门必须建立监督监管手段，而预算绩效评价就是一种基于结果的监督手段，对预算支出安排和预算执行进行监管，包括预算单位使用资金的过程，从而降低政府和预算单位的代理成本，提高预算绩效水平。

绩效预算的目标导向既体现了公众的利益，也通过“对结果负责”的制度安排，使政府和受托人在实现委托人目标的同时得到奖励，“激励相容”能促使受托人在追求自身利益最大化的同时实现委托人利益最大化；预算支出绩效评价作为绩效预算的核心，建立起对代理人的有效监督，实现委托人绩效目标。

委托-代理理论的产生和发展为预算绩效评价指标设计和使用提供了基础和条件。

1.2.3 新公共管理理论

20世纪70年代末80年代初，西方发达资本主义国家普遍实行了以提高行政效率为目的的政府改革，并在世界范围内掀起了政府行政改革的浪潮。这场改革被看作是“重塑政府”“再造公共部门”的“新公共管理运动”。

新公共管理活动的基础是新管理主义，主要是把原来在商业企业管理中的理念运用到公共部门，认为公共部门绩效不佳在很大程度上是因为管理问题。新公共管理活动的主要内容包括以下几个方面。

1．结果导向理念

结果导向理念源自企业管理的目标管理理论。目标管理是管理大师彼得·德鲁克提出并倡导的一种科学的优秀管理模式。它是根据注重结果的思想，先由组织最高管理者提出组织在一定时期的总目标，然后由组织内各部门和员工根据总目标确定各自的分目标，形成一个完整的目标体系，并把目标完成情况作为考核的依据。在政府预算管理中，由于政府目标的多元性（如经济目标、政治目标、社会目标等）和公共资源的限制，传统的预算管理体制基本以投入控制为主，注重的是过程而非结果。其绩效考核也基本是以程序为导向的合规性评价，导致公共资源的分配、使用效益低下。20世纪70年代掀起的新公共管理运动，在政府管理中逐步引入了结果导向理念。新公共管理理论认为，以产出和结果为导向，对政府部门实行绩效管理是落实政府受托责任的有力措施。因为结果导向体现了管理的终极目标在于使人们为结果而非行为过程负责的理念，指导思想是业绩为先。20世纪90年代，以美国、澳大利亚、新西兰为代表的OECD国家，在逐步放松对公共资源投入过程控制的同时，加强了对产出和结果的绩效考核。他们认为政府工作应着眼于结果，而不是过程。目前，这种结果导向型的绩效考评方式，已成为政府预算管理改革的国际潮流。因此，我们在建立预算绩效评价体系的过程中，要改变传统的投入过程控制理念，而转向对产出结果的关注；在衡量项目绩效时，既要考核是否达到预定的成果目标和既定的产出，又要考核产出效率，以提高公共资源配置的效率、效益和有效性。

2.“4E”理论

新公共管理运动的“3E”是经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）的简称。根据“3E”理论的内涵，在公共支出管理领域，新公共管理运动要求：在政策制定层面上，对支出进行战略性控制，并根据各支出项目的优先次序安排预算；在操作层面，重视项目的绩效，执行与个人责任制相结合；在信息支持方面，建立高效的支持决策信息系统，包括预算信息系统、绩效评价系统等。无疑，“3E”理论构成了预算绩效评价的核心内容。英国的效率小组早在20世纪80年代初就建议在财务管理新方案中设立“经济”“效率”“效益”的“3E”指标体系。1995年著名学者特瑞·芬维克（Terry Fenrick）提出的360度评价理念或准则，已成为西方国家财政支出绩效评价制度的基本理论平台。由于“3E”较为重视效率、效果，不太关注公平问题，而自新公共管理运动实施以来，公平问题又日益受到广泛重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。基于此，1997年，福林在“3E”基础上增加了公平（equitable）维度，提出“4E”概念。政府预算涉及公共资源的配置，公共资源配置是否公平有效、资源运用过程是否经济等问题是公众关注的焦点。因此，在建立预算绩效考评指标体系时，应该根据芬维克提出的“3E”绩效评价原则和福林的公平原则，按经济性、效率性、有效性和公平性四个维度设定绩效指标。具体地说，我们需要在经济类指标内考虑“成本”与“投入”；在效率类指标内考量“投入”与“产出”；在效果类指标内考虑“产出”与“结果”；在公平类指标内考虑“结果”与“公平”；最终通过“4E”的综合考察来考量评价对象的绩效水准。

3．为“顾客”服务理念

“顾客”是西方政府改革中产生的概念。为顾客服务也就是指为公共服务的受益人服务。简言之，就是将企业管理中顾客至上的理念和方法运用于政府管理，这样的政府把民众尊为顾客，尽量提供高质量的公共服务。

引入“为顾客服务”理念有三方面的意义。一是要求明确每项公共支出的目标，解决“为谁服务”的问题。因为为民服务概念过于宽泛，如果未明确公共支出目标，就会产生有服务需求者得不到服务，而不需要服务者接受了服务却“不领情”的情况。二是明确了政府服务的目标，使为民服务具体化。比如说，评价政府的教育职能效果不仅仅要看财政在教育方面投入了多少预算资金，建了多少学校等，而且还应该包括学生和家长对教育的满意程度。三是为设定预算绩效目标提供了依据，有利于去掉多余的、无效率的服务项目。

新公共管理理论把原来用于微观企业管理中的绩效评价方法引入到公共部门和公共领域，一方面促进了政府服务水平的提高和资金使用效率的提升，另一方面客观上也促使政府进行自身的完善和改革，更高效地使用资金和为公众服务。

1.2.4 “花钱买服务”的预算观

预算观是最基本的预算理论问题，用于解释政府为什么对A单位拨款，拨款的效果怎么样。对此，我们可能产生两种答案：一是根据A单位有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款，这是一种“花钱养机构、养人”的预算观；二是由于政府需要提供若干数量的某种公共服务，而A单位提供这一服务，因此按成本需花这些钱来购买。这是一种“花钱买服务”的预算观，只有当A单位增加公共服务时才增加预算。至于它提供服务的方式是增人、减人，还是“外包”，则属于其经营问题，与预算无关，公共支出的预算绩效管理就是建立在这一理论上的。

“花钱养机构、养人”是西方在20世纪80年代前普遍采用的预算观。它是养人预算的理论反映。在实践中，存在着政府机构膨胀、人浮于事、财政效率低下等问题。西方国家在20世纪80年代的“政府改革运动”就是从破除“养人预算”开始的。而政府行政观创新的重要标志，就是以“花钱买效果”替代“花钱养人”。由于它抓住了效率这一根本问题，从而取得了“减员增效”的结果，也为预算绩效评价工作和评价指标建设工作提供了理论基础。