第1章 概念界定及相关理论

1.1 概念界定

研究预算绩效评价指标问题，首先必须对相关的概念内涵进行界定，这是研究的出发点和基础。绩效是预算绩效评价的基本概念，预算绩效则是以绩效为导向的预算，预算绩效评价则是预算绩效的基础。我们要界定这些基本概念，并明确我们使用这些概念的内涵。

1.1.1 绩效

绩效这一术语最早产生于工商管理界，主要应用于项目管理、人力资源管理和企业管理方面。最早使用绩效（Performance）一词的是美国学者。自20世纪70年代以来，管理学快速发展，绩效更是成为现今管理学界和实务领域的热门词汇，也是现代企业管理中考核的重要内容。若仅从中文字面分析，绩效是将“绩”和“效”组合起来使用：“绩”可指工作成绩、业绩、实绩，它主要看是否实现了预定目标、预设任务是否完成、产出是什么等，侧重于反映量的内容；而“效”则指效果、效益、效率，包括产生了何种影响或效益、完成任务的资源投入产出效率如何及资金节约如何等，侧重于反映质的成果。从中可以看到绩效既是产出和影响（结果）的统一，也是质与量的统一，具有比效益、效率等概念更丰富的内涵。在管理活动中，绩效一般可指组织活动或组织成员个人的行为、产出及结果等内容。

在经济管理领域，不同的学者在对绩效的实质进行剖析时提出了不同的看法：一部分学者认为绩效是一种结果，如英国学者伯拉丁（Bemardin）等将绩效定义为工作的结果，指在特定的时间内对特定工作行为的产出加以记录，这些工作的结果与组织的目标、服务人群的满意度和投入量密切相关；普雷姆詹德（Premchad）则这样定义绩效：“绩效包含了效率、产品与工作的服务质量及数量、机构所做的贡献与工作的质量，包含了节约、效益和效率。”

正如绩效概念的产生一样，绩效的应用也具有广泛性，或者说，绩效概念在不同时期、不同领域、不同组织、不同使用目的下，有着不同的定义，但都逐渐被赋予了更丰富的内涵，包括了效率、效益、效果等多元素概念。我们在应用绩效管理时，要从不同层面动态地去识别绩效的含义，兼容并包地应用绩效的各方面内容，才能避免固守陈规的错误理念，最大限度地发挥绩效管理的作用。

我们认为，绩效是指将资源运用于生产经营过程所取得的成绩和结果。绩效是绩效预算的核心。

1.1.2 绩效预算

绩效预算是一种资源配置体系，它围绕运作和项目来编制预算，并以特定的预算数额把运作和项目的绩效水准联系在一起，其关注的焦点在于政府支出产生的结果而非支出本身，强调了以政府机构绩效以及对绩效的衡量为核心的总体特征。绩效预算是一种投入与产出并重的预算模式，是一种管理导向型的预算系统。与传统预算模式相比，绩效预算通过将产出指标的信息引入到预算决策中，实现预算投入与预算产出的挂钩，提高预算决策与预算资金的使用效率。它以产出指标来衡量政府部门活动的绩效，强调部门或项目的直接产出，开创了一种基于产出和成本效率的激励结构，同时它具有指标简单、可操作性强、能量化的优点。

总体来说，绩效预算重点在于“有效地使用资源去实现被批准的公共项目”，它将预算的重点从单纯的支出控制转向支出所取得的成果，集中在预算投入和产出关系的测量上。皮兹瓦达和罗丝杰科认为绩效预算的关键在于确定项目成本与项目的实施效果之间的关系，也就是说，绩效预算着眼于提高资源分配的经济效率。卡特认为“绩效预算是指用使命、目标和方向来解释资金如何使用”，是以项目目标和衡量结果为基础达到某些特定目的而分配资源的一种方法，理解这一概念的核心是“结果”。西格尔（Segal）和萨莫斯（Summers）认为，绩效预算包括三个要素：结果或产出；战略（实现最终生产的不同方法）；生产或行动（实现生产的实际行动）。他们指出在此框架内特定行动和生产之间存在某种特定的联系，按此理解，可以做出达到理想产出的成本最低的决策。

在绩效预算的分类上，OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，经济合作与发展组织，简称经合组织）的分类方法普遍被学术界接受。OECD根据绩效信息在预算过程中的作用，将绩效预算分为三种类型：（1）提交型的绩效预算（presentational performance budgeting），即在预算编制环节，政府并没有一个正式的机制来系统性地整合和使用绩效信息，绩效信息和资金分配之间缺乏直接联系（例如丹麦和瑞典等）;（2）启发型的绩效预算（performance-informed budgeting），即绩效信息在决策过程中非常重要，它与其他信息一起被系统地用来促使预算决策更加明智，但它在决策中的影响并不是绝对的，在这种模式中，绩效信息的目的主要有两种，即计划目的和问责目的（例如新西兰、澳大利亚、英国等）;（3）直接或公式型的绩效预算（direct/formula performance budgeting），即资源配置直接且明确地与绩效单位（通常是产出）联系起来，这种模式在现实中的运用是有限的，主要在北欧国家的一些领域中使用（例如部分北欧国家的教育、卫生领域）。具体的预算绩效分类如表1-1所示。

综上所述，绩效预算是政府绩效管理中的一个主要组成部分，也是政府绩效管理的重要保障，是西方国家为适应新公共管理改革而取得的一种基于结果导向的预算管理模式。

除绩效预算外，我们经常能在报刊上看到“预算绩效”。我们认为二者虽有细微差别，但核心都是围绕着绩效制定预算。因此，我们在同一内涵上使用这两个概念，不做严格区分。

1.1.3 绩效评价指标

绩效指标一般是指用来衡量项目或者工作完成效果的相关指标。绩效指标是绩效评价工作中最关键的一个组成部分。从绩效的定义出发，绩效考评需要对项目的“经济性”“效率性”和“有效性”进行判断。而这些判断都是建立在对“成本”“产出”和“结果”进行测量的基础上，通过分析它们之间的相互关系而做出的。衡量绩效的各类指标各有利弊。从绩效的定义出发，绩效指标可分为以下几类：

1．成本/投入指标

此类指标用于衡量某项目或服务消耗的资源，如人力、资金、物资、设备等，比如“全时工作雇员数量”“总运营成本”“设备投资支出”等。对成本/投入进行测量是传统预算所关注的重点，它与绩效测量一起构成绩效预算的两个支柱。成本测量提供衡量和分析的基本信息，以及对基准化、私有化、承包等市场导向的管理改革的有意义的观察。准确的成本测量要求建立一套能够完整记录、分析成本的公共部门会计体系。

2．产出/工作量指标

此类指标用于衡量完成的工作量和提供的产品及服务的数量，比如“警察局归档的文件数量”“人行道翻修公里数”“垃圾无害化吨数”等。对产出/工作量进行测量是早期绩效预算最常用的一个测量工具，在近期的绩效考评中应用也较广泛，因为它们是最容易得到的数据，并且在一个评价环境中总是不太敏感或具有威胁性。但是，产出/工作量指标对于权力机构和公民而言，并没有引起太大的兴趣。

3．结果/效果指标

此类指标用于衡量服务的结果，即政府满足其期望达到的公共目标的程度，比如“汽车排放尾气减少的百分比”“火灾死亡人数降低数”“参加成人扫盲课程后可以读写的人数”等。对结果/效果进行测量是近期的以公民或者顾客为中心的绩效预算所强调的重点。虽然政策制定者和公民对结果指标有较强的兴趣，但它也是用得最少的指标。这一方面是由于收集评价所需要的信息成本过大，另一方面是由于很难明确判断某个项目和所需要的结果之间的关系。

4．过程指标

此类指标用于衡量支出部门在提供公共服务的过程中，对质量的控制和对预算制度的执行情况，比如“是否按计划进行”“根据管理指导方针设立的错误允许程度”等。由于好的“过程”是良好管理的基础，因此在很多强调“程序公正”的公共部门活动领域，如司法和政治，过程指标也能很好地反映部门绩效的完成情况。

5．顾客/公民满意度

此类指标用来衡量顾客/公民对公共项目或政府部门活动的满意程度，比如“交通管理部门的公民满意率”“卫生服务的顾客投诉率”等。对顾客/公民满意度进行测量也是近期以顾客为中心的绩效预算所强调的重点。从国外预算支出绩效考评实践来看，这种测量在许多城市被广泛地采用。然而，公民满意度调查是由公民、受益者、外部咨询机构等外部做出的评估，与大多数外部测量一样存在着问题：一方面，公民在评价有效性的时候使用的是什么样的标准，这一点是不清楚的；另一方面，公民和评估机构在做出他们的评估的时候，能掌握多少准确的信息，这也是有问题的。

绩效的产生和发展始于企业，后发展运用于政府。企业的绩效评价更多关注的是成本与产出，而对政府而言成本与产出未必是最重要的，公民和社会的福祉才是评价的重点。

绩效评价指标按不同标准有不同的分类。比如可以包括经济指标、社会指标、量的指标、质的指标、项目指标、部门指标⋯⋯因而，绩效评价指标是一个纵横交错、种类繁多的系统。而绩效、绩效预算、绩效评价指标三者之间密切相关：绩效评价指标是衡量绩效的直接工具，也是绩效预算的根据和基础。