第一章 导论

第一节 问题提出

一 研究背景

城市化是一个由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐步转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的改变以及土地和地域空间的变化。目前，我国的城市化突出表现为两个方面：一方面，城市化的快速发展导致大量农村劳动力向城市转移，城市人口快速增长；另一方面，承载不断增长的城市人口的区域空间需要不断增长，即城市区域面积要不断增长，这就需要将农业用地转化为城市建设用地。在这两个过程中，都必须以土地作为依托；土地在城市化进程中扮演着非常重要的角色，不论是人口的集聚、产业结构的规模化和调整、基础设施的建设等都需要通过土地资源的合理配置得以实现。因此，构建完善的土地制度，促进土地合理、高效利用，是关系到我国城市化健康、合理发展的关键。

但是，随着中国城市化的快速发展，很多制约城市发展的因素凸现出来。尤其是作为生产要素的土地，更是成为制约我国城市化进一步发展的瓶颈，集中表现为城市建设土地的供给不足、土地使用效率低下、土地资源配置不均等。未来，要加快中国城市化的速度，提高中国城市化的质量，保证城市化对中国经济再次腾飞、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴起到关键作用，需要对土地问题进行深入研究。如何才能在保护耕地的前提下，既能保障城市化发展所需的建设用地，又能够提高土地使用的效率，还要与我国城市化发展的方针相符合。这样的研究对于未来中国的发展具有重要意义。

我国经济快速发展，各种制度不断健全，经济一体化、市场一体化、产业一体化，同时也带来人口的一体化，在这样的背景下，作为城市化重要推动力的土地也应该实现一体化。实现土地的一体化，一方面，可以实现土地资源本身的整合和使用效率的提高；另一方面，也可以配合其他资源的一体化从而实现整体经济、社会的协调发展。

目前我国土地资源的使用过程中还存在很多问题，影响了我国土地资源的一体化进程。这些问题主要表现为以下几个方面。

第一，土地没有实现资本化。土地是一种重要的资本，通过土地的资本化，可以实现土地的充分流动和自然增值，带来社会财富最大化。改革开放以来，我国对土地产权制度和使用制度进行了改革。农村实行了家庭联产承包责任制，将集体土地的所有权和使用权分离；在城市开始对国有土地实行有偿使用，并实行土地使用的市场流转和转让。这些都是土地资本化的具体形式，是逐渐唤醒“沉睡资本”的必要步骤。正是当时的土地资本化，以及土地资本化产生的红利，才带动了我国30多年的经济快速发展。但是，我国的土地改革依然留下了很多问题：城乡二元的土地制度始终没有得到改变；国有土地的使用依然存在较强的计划色彩，比如土地的行政划拨和出让方式中的协议出让；国有土地一级市场的政府垄断；集体土地转变为国有土地的征地制度；集体建设用地不能进入市场；等等。以上诸多问题，已经成为制约我国土地资本化进一步发展的重要障碍，给土地浪费和低效使用留下了空间。

第二，土地没有实现充分流动。土地作为一种重要的资源，只有实现充分流动才能实现土地价值的最大化。虽然土地是一种不可流动资源，在我国的土地指标的方式下，通过市场机制，可以实现土地使用权、经营权、发展权等的流通，从而实现土地使用效率最大化。但是目前，我国土地制度相对落后，制约了土地资源（要素）的流动，限制了土地资源的合理配置。主要表现在两个方面。一方面，城乡二元分割的土地所有制，造成城乡之间建设用地市场的分割，从而导致农村集体建设用地不能直接进入市场，填补城市建设用地的不足，也不能让农村参与到城市化利益的分享中来。另一方面，目前我国法律和国土部门政策限制了城市建设用地指标的跨区域流转，这就人为地割裂了我国区域之间的土地市场。这种地方分割的局面造成城市化水平较高地区建设用地指标严重短缺，而城市化水平较低地区建设用地指标存在富余。建设用地指标在空间上分布不均衡，导致土地资源（资本）使用效率的低下。

第三，土地流动没有与人口流动结合起来。城市化是一个多要素共同集聚的过程，包括人口的聚集、土地的集中、产业结构的改变和地域空间的变化等。其中，人口的集聚和土地的集中又是紧密结合、同步发展的。因此，土地制度的设计一定要保证把土地的城市化与人口的城市化结合起来。当前我国城市化过程中，土地和人口的城市化都保持了较快的增长速度，但是土地的城市化和人口的城市化是脱节的，进城农民无法享受到土地城市化所带来的收益。这具体表现为我国城市化中存在“半城市化”现象：2016年中国城镇化率是57.35%，而户籍城镇化率只有41.2%，这意味着有16.15%，即2.23亿生活在城镇里的人没有城镇户口，无法享受城镇居民待遇，而且这一数字近年来还在不断增长。这就是中国城市化进程中特有的现象，这是人口城市化与土地城市化脱节造成的。这种现象与城市化形成截然相反的局面，严重影响我国城市化的质量。如何解决这一问题，使这部分人真正成为市民，同时又能合理解决这部分人的农村土地问题，对于我国城市化的进程是一个重要的挑战。

以上问题的产生，主要根源在于我国土地制度的不合理，尤其是我国建设用地采用指标计划管理的方式，对土地资源的配置产生影响。①建设用地指标的计划管理造成土地使用效率的低下。建设用地实行计划指标管理分配难免会存在不公平、不合理的现象，不能根据各地区土地使用效率的高低来进行分配，就会造成需要发展的地区得不到足够的建设用地指标，而发展较慢的地区获得指标多于实际发展的需要。②建设用地指标的计划管理造成我国城市土地扩张和城市蔓延。建设用地指标制度的出现，是为了限制城市发展的速度，保证城市合理发展。但是在实际操作过程中，却没有产生应有的效果。很多城市为了发展，拼命追求各种建设用地指标，甚至违法占用耕地。不仅降低了土地的使用效率，还给城市经济、文化、交通等带来严重不良影响。③城市建设用地指标制度的存在，造成城市发展的“唯指标论”，造成只有获得指标才可以发展的错误观念。很多城市的建设都与建设用地指标挂钩，因此纷纷“跑步进京”来获取土地指标。

总之，建设用地指标的计划管理体制，不是一种市场行为，目前土地市场不是一种全国性的土地市场，也没有实现城乡之间的充分合理配置，客观上造成了区域之间土地市场的分割和发展失衡。同时，也造成部分地区建设用地短缺，部分地区土地资源浪费，短缺与浪费现象并存。而且还给我国经济、社会带来不良影响，影响了我国城乡之间的协调发展，影响了我国区域之间的协调发展，也影响了我国城市体系的合理构建。因此，研究土地资本空间配置以及我国现行建设用地制度，对解决城市化过程中土地资源配置不均衡的问题具有重要的现实意义。

二 研究意义

针对我国土地制度和建设用地现状，本书建议应该充分实现土地的资本化、市场化、全国化和流动性。土地作为一种资本，应该实现充分流动；只有充分流动的土地资源，才能发挥其资本的最大效用；同时，土地资本的流动能够促进城市的聚集和城乡协调发展。

改革开放以来，我国实行土地的有偿使用制度，对土地使用从无偿、无期限、无流动性转向了有偿、有期限和有流动性，极大促进了土地使用方式的完善和使用效率的提高，增强了土地对我国经济社会发展的促进作用。可以说，这就是一种土地资本化和市场化的过程，当时的土地资本化，以及土地资本化产生的红利，推动了我国30多年的经济快速发展。

未来我国加速经济发展和城市化进程，需要对制约土地资本化的制度障碍进行改革，充分实现土地的资本化、市场化、全国化和流动性。

（1）土地资本化、市场化、全国化和流动性有利于促进我国土地资源优化配置和土地资本合理流动。经济的发展是土地、资本和劳动力三者相互作用并结合的过程。我国属于发展中国家，劳动力资源丰富且成本较低，劳动力的供给近似于是无限的。这样，我国的经济发展主要是依赖土地资源和资本的结合，其中一个重要的方面就是土地资源通过市场交易实现流动和增值，即土地资产实现资本化。在土地资本化的过程中，土地需要与其他生产要素相结合，而土地资源和其他生产要素（资本）等的结合，就是资源的配置过程。

（2）土地资本化、市场化、全国化和流动性能够加速我国城市化的进程。目前，我国正处于城市化的加速时期，城市发展需要大量土地资源作为保障，同时城市发展也受到土地资源的限制。实行土地资本化、市场化，可以通过市场机制充分调动全国土地资源，将土地的资本属性充分发挥出来，不仅可以实现土地资源使用效率最大化，也可以通过土地价值的发挥来推动土地资本在城市间的合理流动，推动城市化的发展。

（3）土地资本化、市场化能够促进我国农村的发展。土地资本化可以实现土地的资产化和财富化，增加农民的收入，也能够增加社会总资本，从而起到刺激经济和相关产业发展的目的。不仅有利于农村的快速发展，还能有效推动整个社会经济发展。

（4）土地资本化、市场化能够推动我国金融业的发展。土地资本化能够极大增加我国社会总资本的存量，从而推动我国金融业的较快发展。随着农村土地使用权流转政策的放开，土地市场化的落实本身就会产生巨大的金融发展空间。目前我国城市与农村的土地资本非常丰富，如果再加上土地资本的乘数效应，土地资本所带来的资金数额将会非常庞大，足以支撑我国经济高速发展很长时间。而且中国土地资本化的发展必然能够推动我国金融体制改革和加快发展。

（5）土地资本化、市场化、全国化和流动性能够解决我国城市化进程中土地与人口协调发展方面的问题。建立全国范围内建设用地指标的交易市场，有助于根据人口的分布情况来有效调节城乡之间、区域之间土地资源的流动，同时还有助于建立起一套合理的补偿机制，实现农村、农民对城市化收益的分享。

因此，在此基础上，为了解决我国城市化和工业化过程中的土地问题，实现城乡、区域协调发展，本书通过从土地经济角度、空间角度的分析来研究我国目前城市化进程中城市建设用地制度存在的问题，希望能够建立一套新的土地市场机制来充分调动土地资源在全国范围内、空间范围内的合理流动，从而实现土地的资本化、市场化、全国化和流动性，同时要建立合理的补偿机制，实现土地流动与人口流动的协调发展。