总报告

2015～2016年周边环境与周边外交：分析与展望

周方银

摘要：2015年以来，中国周边外交积极进取，取得了多方面成果，“一带一路”和互联互通建设在周边地区实现良好开局，与周边国家在经济合作特别是自由贸易协定（以下简称自贸协定）的签订和实施方面取得重要进展，与周边国家的关系总体发展平稳。同时，中国周边环境正在经历复杂演变，其中有些变化可能会产生具有结构性的结果，区域经济合作正在酝酿结构转型，南海问题进一步复杂化，某些周边国家的政治社会转型也对双边关系以及“一带一路”、互联互通产生影响，为此需要积极地加以应对。

关键词：周边环境 周边外交“一带一路” 互联互通

 

2015年以来，中国周边外交延续了2014年以来奋发有为、积极进取的态势，在周边环境经历复杂演变过程的情况下，在经济、外交、安全、区域合作等领域努力开拓，取得了丰硕成果。同时，周边环境中面临一些重要挑战，包括南海局势复杂化，美国“亚太再平衡”战略持续深入推进、美国进一步强化其在周边的同盟体系与安全合作，随着“一带一路”、互联互通的广泛和深入推进，一些地缘政治风险也在显现，一些周边国家正在经历复杂的政治社会转型，等等。2016～2017年，中国在推进周边外交的过程中，面临的某些方面的阻力会有所上升。为此，周边外交在保持战略定力和战略耐心的同时，需进一步探索新的思路，创新政策手段，为中国的和平发展营造一个良好的周边环境。

一 周边外交取得重要成果

自2013年以来，中国新外交布局逐渐清晰，周边外交在中国总体外交布局中的重要地位进一步凸显。2014年中国周边外交强势出击，取得较为丰硕的成果。2015年以来，周边外交在已有成果的基础上，继续保持主动态势，并取得了多方面成果，主要体现在以下几个方面。

（一）“一带一路”、互联互通在周边地区快速推进，取得良好开局

实现“一带一路”良好开局，是2015年中国外交的一项重要任务和使命。周边地区在“一带一路”建设中无疑具有突出的重要性，经过一年来的努力，“一带一路”建设在周边取得了与其在中国外交布局中的重要性相称的成果。

2015年4月，习近平主席应邀对巴基斯坦进行正式访问，双方同意以中巴经济走廊为引领，以瓜达尔港、能源、交通基础设施建设和产业合作为重点，形成“1+4”经济合作布局。双边表示尽快完成《中巴经济走廊远景规划》。目前，中巴经济走廊建设在瓜达尔港建设、能源合作、交通基础设施建设和产业合作方面都取得了重要进展，相关合作进入全面实施阶段，社会效益和经济效益正在逐步显现。中巴经济走廊的顺利推进，对于巩固中巴传统友谊，充实中巴命运共同体的内涵，做好新形势下周边外交工作和顺利推进“一带一路”建设具有重要的示范和引领作用。

中俄发表《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》。俄方表示支持丝绸之路经济带建设，愿与中方密切合作，推动落实该倡议。中俄认为，上海合作组织（简称上合组织）是实现丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟建设对接的最有效平台，愿同其他国家一道，最大限度利用上海合作组织的现有发展潜力。此外，中蒙俄三国签署了《关于编制建设中蒙俄经济走廊规划纲要的谅解备忘录》。中国与吉尔吉斯斯坦签署了《中华人民共和国政府与吉尔吉斯共和国政府关于两国毗邻地区合作规划纲要（2015—2020年）》，与塔吉克斯坦签署了《关于编制中塔合作规划纲要的谅解备忘录》，与哈萨克斯坦签署了《关于加强产能与投资合作的框架协议》，与韩国签署了《关于在丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设以及欧亚倡议方面开展合作的谅解备忘录》，等等。随着“一带一路”建设与更多国家实现战略和政策对接，“一带一路”建设在周边地区的开展变得更加深入和具体。这也为“一带一路”的长期建设过程奠定了良好的政治基础。

与此同时，中国在周边地区的互联互通建设也取得重要进展。

2015年10月16日，中国铁路总公司牵头组成的中国企业联合体与印度尼西亚维卡公司牵头的印尼国企联合体正式签署组建中印尼合资公司的协议。该合资公司负责印度尼西亚雅加达至万隆高速铁路项目的建设和运营。2016年3月，雅万铁路的先导段实现开工。2015年12月2日，连接老挝首都万象与中国云南昆明的中老铁路老挝段（磨丁至万象）举行开工奠基仪式。12月19日，中泰两国在泰国举行铁路合作项目启动仪式。印度尼西亚、泰国、老挝铁路建设项目分别取得不同程度的进展。到2016年年初，中国—巴基斯坦以及中国—吉尔吉斯斯坦—乌兹别克斯坦（简称中吉乌）铁路全线的调研已经完成，中吉乌铁路计划2016年开始动工修建。此外，中塔公路二期以及中亚天然气管道C线和D线都在取得进展。中俄之间的互联互通稳步发展，包括合作建设同江—下列宁斯阔耶跨境铁路桥，开展滨海通道1号和滨海通道2号过境运输，实施莫斯科—喀山高速铁路项目，加强港口物流合作。2015年1月28日，中缅原油管道工程试投产在若开邦皎漂镇马德岛举行，中缅原油管道开始向国内输送原油。2015年年底启动的澜沧江—湄公河合作也将互联互通作为五个优先方向之一。总体上，中国与周边国家的互联互通在广泛的地理范围内得到较为迅速和有力的推进。

（二）与周边国家的经济合作取得重要进展

2015年，中国在推进经济合作中取得不少重要成果，其中最突出的是亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）的成立。

2013年10月，习近平主席和李克强总理先后在出访东南亚时提出筹建亚投行的重大倡议。2014年10月，首批域内21个意向创始成员国在北京签署《筹建亚投行备忘录》。2015年4月15日，亚投行意向创始成员国确定为57国，涵盖亚洲、大洋洲、欧洲、非洲和拉丁美洲。6月29日，《亚洲基础设施投资银行协定》签署仪式在北京举行。12月25日，此协定达到生效条件，亚投行正式成立。亚投行的成立是国际经济治理体系改革进程中具有里程碑意义的重大事件。同时，它也是中国承担更多国际责任、补充现有国际经济体系的建设性举动，是对现有多边发展体系的有益补充。

在双边、多边自贸协定方面，中国外交也取得重要进展。2015年6月1日，中国与韩国签署《中韩自由贸易协定》。该协定范围涵盖货物贸易、服务贸易、投资和规则共17个领域，包含了电子商务、政府采购、环境等“21世纪经贸议题”。双方承诺，在协定签署后将以负面清单模式继续开展服务贸易谈判，并基于准入前国民待遇和负面清单模式开展投资谈判。2015年6月17日，中国与澳大利亚签署《中澳自由贸易协定》。该协定在内容上涵盖货物、服务、投资等十几个领域，是中国与其他国家签署的贸易投资自由化整体水平最高的自贸协定之一。根据协定，澳大利亚最终实现零关税的税目占比和贸易额占比将达到100%；中国实现零关税的税目占比和贸易额占比将分别达到96.8%和97%。在服务领域，澳大利亚承诺对中国以负面清单方式开放服务部门，成为世界上首个对中国做出这一服务贸易承诺的国家，中方则以正面清单方式向澳方开放服务部门。澳方将对中国企业赴澳投资降低审查门槛，做出便利化安排。

此外，中国—东盟自由贸易区完成升级谈判。2015年11月22日，中国与东盟正式签署中国—东盟自由贸易区升级谈判成果文件《中华人民共和国与东南亚国家联盟关于修订〈中国—东盟全面经济合作框架协议〉及项下部分协议的议定书》。该议定书是中国在现有自由贸易区基础上完成的第一个升级协议，涵盖货物贸易、服务贸易、投资、经济技术合作等领域。该议定书的达成和签署，为双方经济发展提供了新的助力，对促进区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Parthership, RCEP）协定谈判和亚太自由贸易区（Free Trade Area of Asia-Pacific, FTAAP）建设进程发挥了积极推动作用。

（三）与周边国家关系平稳发展，传统安全问题总体处于可控状态

2015年，习近平主席出访了周边的俄罗斯、巴基斯坦、印度尼西亚、哈萨克斯坦、越南、新加坡六国。李克强总理出访了周边的马来西亚、韩国两个国家。柬埔寨、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、老挝、蒙古国、缅甸、巴基斯坦、韩国、俄罗斯、塔吉克斯坦、东帝汶、乌兹别克斯坦、越南等国的国家领导人，朝鲜、泰国的重要领导人，以及印度、马来西亚、新加坡等国的高级别代表参加了9月3日在北京举行的纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年阅兵式。此外，哈萨克斯坦总理、澳大利亚总督、斯里兰卡总统、印度尼西亚总统、印度总理、新加坡总统、新西兰总督、蒙古国总统、土库曼斯坦总统分别对中国进行了访问。中国与周边国家的高层往来在2015年达到更高的频度。

在周边地区，中俄合作继续保持在高水平上运行。2013～2015年，习近平主席五次访问俄罗斯，其中，2015年的5月和7月两次访问俄罗斯。俄罗斯总统普京和总理梅德韦杰夫分别于9月和12月访问中国。两国在双边关系、国际战略、维护国际秩序、推动共同发展等领域的合作取得许多新的成果。两国将继续在集体协商、尊重文明和文化多样性原则上推动国际关系和国际秩序朝着公正合理的方向发展，维护国际和平与安全，并共同倡导国际社会构建以合作共赢为核心的新型国际关系。

在南海局势有所复杂化、越南共产党召开十二大的背景下，中越两国高层保持了密切往来。2015年4月，越共中央总书记阮富仲访问中国，同年11月，习近平主席出访越南。2016年1月29日，越共十二大结束第二天，中共中央对外联络部部长宋涛作为习近平总书记的特使访问越南，2月29日，越共中央对外部部长黄平君作为阮富仲总书记的特使访问中国。2015年11月，习近平主席对新加坡进行访问，中新两国一致同意建立与时俱进的全方位合作伙伴关系，由此，中国与所有东盟成员国都建立起伙伴关系。中国和新加坡同意启动中新自贸协定升级谈判，并力争于2016年内结束谈判。在尼泊尔经历国内转型与发展的过程中，中尼关系得到新的发展。2016年3月20～27日，尼泊尔总理卡·普·夏尔马·奥利对中国进行访问。尼方表示不允许任何势力利用尼领土从事任何反华分裂活动。双方同意对接各自发展战略，制定双边合作规划，在“一带一路”倡议框架下推进重大项目实施。2015年5月，印度总理莫迪对中国进行正式访问，双方决心进一步加强两国更加紧密的发展伙伴关系。

同一时期，中国周边地区的热点问题，特别是南海问题出现新的发展。当前的南海问题，主要围绕中国在南海相关岛礁的扩建、美国在南海的巡航活动以及菲律宾向海牙国际仲裁庭提起的国际仲裁等几个方面进行。通过岛礁扩建，中国客观上强化了自身在南海的物质存在，提升了未来围绕南海争议方面的物质能力和主动性。此外，随着朝鲜实施第四次核试验及发射光明星卫星，以及随之而来联合国安理会通过的对朝严厉制裁，朝鲜半岛局势的紧张程度有所上升。这些变化，使中国周边安全环境在一定程度上变得复杂化，但这些问题总体保持在可控状态。在周边安全环境复杂化的情况下，中国政府在维护自身权益、保持周边环境的总体稳定方面做出了重要努力，但相关问题的解决还需要一个长期的过程。

二 周边环境变化及相关政策建议

在中国周边外交取得重要成果的同时，中国周边环境也在经历复杂演变，其中有些变化可能产生具有结构性的结果，为此需要积极加以应对，在周边环境演变的过程中，努力把握自身行动的主动性。

（一）区域经济结构酝酿深刻转型

在美国的大力推动下，经过多年努力，2015年10月，跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Parthership Agreement, TPP）取得实质性突破，美国、日本和其他10个泛太平洋国家就TPP达成一致。与以往的大多数自贸协定不同，TPP协定内容包含了许多非经济元素，如国企私有化、保护劳工权益、保护知识产权、环境保护、信息自由等方面的内容。这在很大程度上改变了过去自贸协定专注于贸易领域的性质，将对国际社会未来贸易投资模式的演变产生深远影响，当前中国经济已经进入“新常态”，在这一关键节点，TPP取得的重要实质性进展，将直接影响中国对外开放面临的国际经济环境，并将对中国国内经济改革产生影响。

TPP的进展在一定程度上打破了区域经济合作安排中的平衡。在区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）进展不尽如人意。TPP先行一步的情况下，TPP和RCEP这两大区域经济合作安排可能产生“强者愈强”的效应。如果未来韩国、印度尼西亚、泰国、菲律宾等国申请加入TPP，特别是如果未来不少东亚国家降低对RCEP的兴趣，将可能导致RCEP谈判陷入僵局，而使TPP在区域经济合作中发挥主导和引领性的作用。这将对中国以及不少非TPP成员国未来面临的区域经济合作环境产生不利影响。

为此，需努力推进RCEP谈判进程，使其更好地适应本地区国家发展的需要，避免未来区域经济合作安排中出现TPP一家独大的局面。2016年3月24日，李克强总理在博鳌亚洲论坛开幕式上的演讲中提出，力争在2016年完成RCEP的谈判。这在一定程度上体现出中国在这一问题上的紧迫感。中国可以采取的另一个应对措施，是对现有自贸协定进行整合和升级，使其性质和内容达到更高标准。中国—东盟自由贸易区升级版谈成后，未来还有许多自贸协定需要升级换代，如中国与新加坡、巴基斯坦自贸协定的升级正在探讨中，而中国与澳大利亚、韩国之间的自贸协定也需要在服务贸易方面填补空白。此外，在确保东亚区域经济一体化合作稳步推进的情况下，可以加强同美国、欧盟、日本等世界主要经济体的双边经济合作，促进相互之间贸易投资便利化，以多种不同的方式改善自身在贸易投资合作方面的国际环境。

（二）传统安全压力继续存在，某些局部领域的问题有所复杂化

2015年以来，周边地区的传统安全压力继续保持在一个虽不至于严重激化但仍属相对较高水平的态势，这种情况未来几年内都难以得到根本性的缓解。周边的传统安全问题发生在中国崛起、美国实行“亚太再平衡”战略、亚太地区力量格局经历深刻转型的背景下，涉及复杂的历史因素和现实因素。它们既难以从源头上得到根本解决，更由于崛起国和霸权国之间存在的战略竞争而有所加剧。

随着美国海军开展在南海巡航活动，美国加大了在南海问题上对中国的压力。当前南海问题已经从中国和部分东南亚声索国的争议，更多地转变为中美两国的交锋。南海问题已不再只是中国与部分声索国之间关于岛礁等方面的权益争端，而在很大程度上成为中美之间关于未来地区图景方面的一个较量，特别是它成为美国巩固其对亚太事务主导权的一个重要工具。这样的转换非中国所愿，但它客观上挤压了中国在南海问题上的政策空间，并对中国与东南亚国家关系的发展和改善形成一定制约。

美国在南海问题上的强势介入，使得未来一个时期南海问题的僵持局面更加难以改变，但这不会改变或动摇中国在南海问题上坚定维护自身权益的决心。中国一方面会对美国的战略挤压采取反制措施，另一方面会努力探索更有效的管控之道，减少南海问题对中国东盟关系提升、21世纪海上丝绸之路建设、中国与周边国家务实合作的推进可能产生的干扰。

（三）部分周边国家正在经历政治社会转型过程，增大了双边关系发展、“一带一路”、互联互通建设中的不确定性

中国是世界上邻国最多的国家，而且这些国家的国情十分复杂，其中一些国家已经或者可能要经历政治社会转型过程，此外还有周边国家中较为频繁发生的政府换届，增大了双边关系发展、“一带一路”推进和互联互通建设过程中的不确定性，形成中国与部分周边国家合作过程中的风险因素。

2015年11月8日，缅甸举行全国大选，昂山素季领导的缅甸全国民主联盟在联邦议会中获得过半议席，在省级议会、少数民族地区和广大的农村地区也取得压倒性胜利。缅甸的政治转型过程走过了一个重要阶段。但是，缅甸依然存在如何处理文官政府与军方的关系，如何有效实现民族和解、处理好与民族地方武装的关系，如何迅速发展经济，如何尽快满足民众在教育、医疗保健、社会服务、住房和基础设施等方面的期望等问题和挑战。菲律宾于2016年举行总统大选，越南于2016年年初召开十二大，泰国的国内政治未来也存在一定变数。此外，中亚部分国家的政局稳定存在隐忧，未来不排除出现政局动荡的可能。

政治转型和政权更迭过程往往会牵动国内政治的多方面因素，可能使一些本来不是问题的国际合作项目成为讨论的焦点和政治牺牲品，或者使一些项目的落实过程受到影响。为此，需加强对相关国家项目的风险评估，充分认识一些国家内部政治的复杂性，加强风险管控，在合作过程中注重沟通的有效性和细节的落实，使合作项目的内容更加经得起推敲，同时努力提升中国在周边地区的国际形象，通过强化政策沟通和民心相通，提升双边合作的稳定性和跨时期有效性。