导言

试点是执政党国家建设理念及其实践的重要体现，当代中国司法领域的试点是这一理念传统的延续与扩展。伴随改革开放以来各项试点活动的密集涌现，司法领域的试点也成为格外引人注目的议题。司法试点尤其彰显了扩大化地域条件下多样性与协调性、传承性与创新性、超脱性与约束性之间的内在张力。试点随着国家建设理念的延伸而成为当代司法治理的重要工具，在多种司法试点活动中，跨行政区划法院试点的启动及其实施具有典型的代表性。探讨这一议题，对于明确跨行政区划背景下司法治理的进路和方式，对于完善司法在国家治理现代化中的角色及其作用，具有积极而深远的意义。

设立跨行政区划法院是当代中国司法变革中的重要议题。十八届四中全会提出要“探索设立跨行政区划的人民法院”。之后，跨行政区划法院议题进入试水阶段，我国多个地方也开展了试点实践。包括2014年在北京、上海等地推行的铁路运输法院的转型，2016年部分省份实施的跨行政区划集中管辖行政案件的改革，以及2016年底最高人民法院巡回法庭设置的全面铺开。国内在专门法院系统、普通法院系统以及最高人民法院层面的改革行动，共同向跨行政区划法院的议题汇集，相关改革的深化凸显了本论题研究的必要性和迫切性。

作为新一轮司法改革行动的重要组成部分，设立跨行政区划法院的改革对我国法治建设将产生积极而深远的影响。选择这一议题既是顺应新时代改革战略，也是承接一直以来的问题视角，延续在司法体制深层次改革方面的探讨。早在跨行政区划法院改革举措提出之前，有关“司法地方化”的讨论已延续多年。这一讨论为改革提供了初步的问题切入点，新的改革规划也在一定程度上反馈了一直以来的改革呼吁。但是，设立跨行政区划法院的意义还要在其他维度上加以拓展。撇开地方化抑或中央化的争论，对这一问题的探索，还旨在为国家治理提供理性的、法治化的实践进路。怎样实现在推行适用于各地方的共同价值和公共制度的同时，又能有效地维护各地方的自主性、适应性和创新性，便成为长期以来困扰国家建设的根本性问题。以往历史进程中通过强力、利益等手段推行的区域间的整合，给现代国家治理提供了诸多教训。达成多元性与统一性之间平衡的状态，无疑要依赖于以法治为平台所推进的对自由与秩序的双重保障。设立跨行政区划法院对实现这一目标具有重要的意义，它作为国家整合法理基础转换的关键，为实现国家治理现代化开辟了道路。

基于以上原因，设立跨行政区划法院的设计便是从形式到实质的、系统而深刻的改革。不仅要在制度表面上实现传统的以行政区划为单元的法院设置方式向跨行政区划设置法院的新方式的转变，更要在制度内核上吸取一直以来有关司法改革的呼吁和研究成果，对法院的人、组织、管理等多个方面加以改造和革新，对法院所处的外部环境以及法官所处的内部环境进行优化，推行满足独立裁判要求的权力配置架构和运行机制，创造符合司法规律的法院组织和法院制度体系。

同时，设立跨行政区划法院也是从理念到制度再到具体举措的全面变革。它首先针对的是法院设置依附于行政区划系统的理念，着重表达了法院组织对于行政机关的超脱性和独立性。它集中展现了清末立宪革新以来在追求实现现代化司法体系上的经验积淀，反映了我国在构筑中国特色司法独立体制上的理论和实践成果。但改革的突破不止于此，当前跨行政区划法院改革试验中所启动的并行管辖的制度设计，为我国传统法院体制增加了新的制度元素，从而将我国法院组织及法院制度建设推向新阶段。我国法院也得以从原来的地域性多元、层级性多元及其竞争，迈向新的制度性多元及其竞争。

概括而言，本书要解决的问题便包括：一是从多方面对设立跨行政区划法院的必要性和重要意义予以论证；二是对多年来已经存在的带有跨行政区划性质的法院，以及近年来已经实施的有关跨行政区划法院的试验举措进行梳理，厘清当前改革的主要思路和运行特点；三是对当前法院组织及法院制度建设当中的问题予以剖析，对新推行的改革方案的改进提出意见；四是系统地提出跨行政区划法院相关的理念、制度及建设举措，对这些内容的科学性、合理性、有效性进行全面的论证。

本书还遵循问题切入、历史总结、比较分析、方案设计的总体思路，从确立全书的问题意识着手，阐释论题创作的意义，又通过国内外相关领域实践的概括、对照和剖析，为其后的改革主张及意见的提出做好准备。首先，就是关注及把握跨行政区划法院这一议题的由来，对当前改革获得启动的时代背景进行分析；而后，对域外相关问题的历史演进及制度建设现状进行理解和把握，分析不同制度的背景及运作特征，从域外的经验中获取有益于本议题的启示，使之融入对当代中国改革问题的思考和应对当中；最后则是从现实改进及制度变革方面，探索跨行政区划法院相关的具体制度设计，为未来的改革提供思路及对策建议。