第一部分

第一章
面向2030年：国际发展合作和南南发展合作革新概览

一 导言

南南发展合作在过去的五十年中经历了巨大的转变。传统西方发展分析家们曾认为南南发展合作（也被称为南南合作）是地方性的、无关紧要的，它在亚洲、非洲、拉丁美洲和加勒比等部分地区的去殖民化过程中出现，并由此发展成为新兴的南方部分地区和其他发展伙伴们的重要发展引擎。经济合作与发展组织（OECD）于2011年底在韩国釜山召开的援助有效性高层峰会上对南南合作有了新的认知，强调了南南合作的全球地位变化。随着南南合作转向应对未来数十年的发展挑战，它需要继续展现这些充满活力的特质，这一点显示于2030年可持续发展议程中。

南方革新者所采用的战略与方法，受到他们所面临的物质条件与变化的国际环境的深刻影响。多哈发展回合的失败，伴随着民粹主义和全球主要经济体诸如欧盟和美国经济错位所催生的不确定性，增加了发展中国家在未来数年推进它们的发展进程时所面临的约束。与此同时，2015年可持续发展目标（SDGs）的传播为全球发展进程的下一阶段铺好了道路。在这一阶段中，国际社会将共同承担义务，通过提供经济支持、市场准入、技术支援和发展融资，以达到目标。

在这一层面上，南方的新兴国家通过协调努力展示了协同调动国内资源与外部资源的能力——最佳代表是中国的大幅度经济增长及其人民生活水平的不断提升——以在它们的经济与社会中产生转型效应。同时，南南贸易的崛起、如火如荼的技术和经验交换、发展中的蓄电池和旨在鼓励加入经济活动的商业融资，都使南方国家在全球经济中起到的作用不断得到增强。考虑到这一时期的国际不安定局面以及由此引发的极富挑战性的环境，南南合作作为实现全球发展议程关键工具的重要性更为凸显。因此，理解南南合作如何作为发展的催化剂，以及如何持续作为理念、革新、发展融资、人类发展和制度能力建设的来源发挥作用，对于评估其对达成SDGs能够（可能）起到的作用和产生的影响至关重要。

本章将会考察以下内容：第一，南南合作的起源和演进；第二，从国际发展援助中吸取的经验教训；第三，在南南合作中发展和实施的革新举措；第四，南南合作在达成雄心勃勃的2030年可持续发展目标中所能起到关键作用。

二 南南发展合作的演进

南南关系通常指发展中国家之间的政治、经济、技术、社会和文化关系。尽管这些关系最初是由对殖民主义的反应而塑造的，并且在冷战期间由意识形态推动，随着时间的推移，这些关系的本质和增长均发生了演进。此外，南南纽带逐渐通过多边合作机制变得制度化，这一过程同时通过联合国框架和选择性多边俱乐部发生。这些进程的发生，都为南南合作打下了基础。

在动荡的冷战环境下，发展中国家不论是在经济上还是在政治上，仍在很大程度上依附于它们各自位于北半球的前殖民宗主国。尽管当时也存在发展中国家之间的互动，但此类活动大部分维持在区域水平，扩展程度较小。发展中国家之间的关系较为薄弱，并且带有北南依附模式的印记（Rosenbaum and Tyler, 1975）。联合行动在当时受到限制，并且经常以形成共同利益作为结果，而非达成有效的、旨在减少对发达国家经济依赖的经济政策。南南关系的重大缺陷和不断恶化的竞争集团张力，使得数个来自南方的发展中国家，将诸如联合国这样的全球平台，作为主张政治独立的发声场所（Rosenbaum and Tyler, 1975）。增强南方国家之间的政治、经济和社会联系的必要性从而得到了提升，因为此举符合自主和减少对北方依赖的要求。

这一时期也是“第三世界”这一说法的产生时间，这一概念适用于所有全球化过程中被边缘化的、希望和冷战中超级大国之间的较量保持距离的发展中国家（Sauvy，1952）。发展中国家之间在联合国的关系形成于1955年，当时联合国成立了亚非小组，使非洲国家和新独立的亚洲国家能够走到一起。同样的关系也建立于不结盟运动（NAM）首脑会议上，这一会议紧接着万隆会议，举办于1955年4月。新世界经济秩序的第一次激荡发生于1964年一些促进发展中国家经济兴起机构的形成和制度化，诸如联合国贸易和发展会议（UNCTAD）以及77国集团（G77）。在1973年石油危机和资源卡特尔崛起的余波之下，一个新的自信的南方集团——石油输出国组织（OPEC），呼吁直接对话以创造构建国际经济新秩序的良好环境。资源卡特尔在发展中世界快速兴起，产生了边际效益，发展中国家试图利用商品作为获得更好贸易条件的工具。

1978年在布宜诺斯艾利斯召开的发展中国家之间的第一次技术合作会议，在技术层面上，也对发展中国家之间关系的形成产生了同样的推动力。这次会议召集了大多数的发展中国家，并采纳了布宜诺斯艾利斯行动计划，在计划中认定了15个交叉区域以供发展中国家开展技术合作。值得一提的是，当时在发展中国家间被广泛使用的术语“技术合作”逐渐被“南南合作”替代。

事实上，直到1986年，作为术语的“南南合作”并未出现在一些著名的发展中国家组织的书面宣言中，不结盟运动、77国集团或是联合国贸易和发展会议，它的第一次使用是在1986年第八届不结盟运动峰会提出的《哈拉雷宣言》中。南方国家不论是在大小、经济结构、经济社会和技术水平，以及文化、政治体系多样性和意识形态上，都可以被看作一组分化出来的极富特点的国家（Tripureshwor and Kathmandu, 2011）。尽管存在经济、政治和社会方面的异质性，这些国家有着一个共同的特点，这一特点在根本上是国际的，并使这些国家愿意采取联合行动战略以守护共同利益。巧合的是，这一时期马来西亚总理还成立了一个“南方委员会”，该委员会是在不结盟运动哈拉雷峰会召开的一年后成立的（Alden et al., 2010）。这一委员会由印度的曼莫汉·辛格担任主席，坦桑尼亚总统朱利叶斯·尼雷尔担任秘书长，其目的在于对南方国家之间的政治、经济关系，以及发展中国家可能面临的国内和国际挑战进行评估，并提出应对之法。印度和委内瑞拉、韩国一起，对这一委员会的工作做出了重大贡献。

南方委员会在报告中建议国际社会放弃使用“第三世界”这个称呼，因为这个概念包含了3/4的生活在发展中国家的人民和超过2/3的地表面积，而“南方”这个概念，重组了所有存在于发达的北方边缘的那些国家（南方委员会，1980）。南方是这样一组分化和异质的国家，不论是在国家大小、经济结构以及经济、社会和技术水平，还是在文化、政治体系和意识形态上都是如此。尽管存在这些不同，这份报告的作者们将南方以一个整体呈现，这个整体有着一个能够超越差异、给予南方国家一个共同特点的基础。这一共同特点基于从欠发展状态下兴起的共同志向和改革包括由北方主导的决策机制在内的全球治理体系的共同计划。因此，这些国家根据一组结构特征和共有特点，被定义为南方，这些特点包括一些历史原因，诸如对殖民主义或帝国主义的抗争（南方委员会，1980）。

“南南合作”的概念并未经历一个严格的定义过程，但是逐渐成为发展中国家之间关系的制度性参照点，并且包含了旨在发展的技术合作。联合国南南合作办公室，隶属于联合国开发计划署（UNDP），给出了广义的南南合作（SSC）定义：南方国家之间进行政治、经济、社会、文化、环境和技术领域协作的广泛框架。在包含两个或以上发展中国家的情况下，它能在双边、区域、次区域或是跨区域的基础上发生。发展中国家共享知识、技能、专家和资源以通过协同努力达到它们的发展目标。南南合作的最近发展形式是增加南南贸易量、南南对外直接投资流，增强区域一体化、技术转移，共享解决方案和专家，以及其他形式的交换。

这一较为宽泛的“全包”定义，是根据布宜诺斯艾利斯行动计划和联合国高级南南合作会议出台的内罗毕成果文件总结而成的。

尽管这一渐进的制度化成果成倍地提升了发展中国家间的互动，这一阶段的南南关系在天性上和实质上仍主要是政治的，且南南经济交往水平与南北贸易流相比仍保持在很低的水平。在1980年，一些分析者认为南南合作更多的是一个“口号”，而不是现实，他们呼吁在不同范围内建立有效的合作机制，从区域到国际，以超越加强南南联系的理想化愿景（UI Haq, 1980）。在1990年，非洲、亚洲和南美洲逐渐建立了区域合作机制，有利于这些市场的进一步区域一体化（Tenier, 2003），并加强南方国家之间的经济关系。发展中国家之间的合作实践在另一方面也不同于发达国家之间的合作，即前者并不遵循合作序列项目的典型分离（the classic separation of cooperation vectors）。经典的经济一体化理论认为，双边合作关系应该对部门做出区分，诸如发展援助、贸易和直接对外投资。但是新兴发展中国家之间的合作实践，包括中国、印度、巴西和南非的联合，却倾向将这三个部门整合在它们与发展中国家的关系中。这些不同类型的关系都被包含在南南合作这顶大伞之下。这类方法越来越多地得到拓展，尤其是通过增加科学、技术和实物贡献，这使得南南合作成为一个定义和动态均与时俱进的范畴。

其他半正式的具有跨区域特点、包含国家偏远地区的合作机制也在兴起：这样的例子有1997年成立的环印度洋地区合作联盟和2003年成立的IBSA，包括印度、巴西和南非。尽管这些倡议在成员们提出时是作为建设南南关系的工具，但发展中国家之间的双边和区域关系的加强并未被所有发展中国家都系统地贴上“南南”的标签。智利便是如此，尽管该国是77国集团和不结盟运动的成员国，它所希望的是在不显示冷战时期争议思维的情况下，与发展中国家建立强有力的联系（Burn, 2012）。

当前发展中国家之间的关系正在经历一个新的经济变动，尤其是商业变动，源自2008年的金融危机和发达国家的经济收缩。1995年南南出口仅占到全球总出口的12%，年增长速度8%，这一指标从2010年开始经历了一次跳跃，占到全球总出口的23%，并且现在以每年30%的速度增长（UNCTAD, 2012）。尽管南南贸易流最初受到金融危机的影响，但是2009年以来，南南贸易恢复了原来的快速增长步伐，并且增长速度快于南北贸易流。南南投资额增加近三倍（从1995年的140亿美元到2003年的470亿美元），占到发展中国家FDI流量的近37%，这一数字在1995年仅为15%（Rajan, 2010），展示了南南合作的新面貌。

引领发展中国家之间这些快速增长经济流的是中国、巴西、印度这样的新兴经济体，南非也是如此，不过影响程度稍小。这些国家的快速增长刺激了贸易伙伴多样性的新形式以及它们与非传统友好国家和地区的邦交，这也成为这些非传统友好国家和地区的优先对外政策，以减少它们之间的相互依赖性以及对冲经济危机。例如在2010年，南南出口主要由亚洲国家主导，亚洲国家占到了出口总量的84%，而南美地区则仅占10%，非洲占6%（UNCTAD, 2012）。相应的，位于非洲和南美洲的发展中国家，其出口有62%和42%是面向亚洲，尤其是中国。这种增强效应的代价是区域内出口流的减少，尤其是非洲，后者的区域内贸易从1995年的63%显著降低到了2010年的29%（UNCTAD, 2012）。

南南关系的加强也促进了高增长国家诸如中国、印度和巴西的崛起，这些国家渴望在国际政治舞台上扮演更重要的角色，使自己成为来自南方的新兴力量。这一对国际地位和声望的要求，也体现在它们对其他发展中国家发展援助的加强上，此举使它们能够作为新兴援助提供国在国际舞台上崭露头角。中国对其他发展中国家的发展援助从2002年的10亿美元上升至2004年的100亿美元，这一数字到了2007年更是高达250亿美元（Fischer, 2009）。同时，这些新兴的南方援助提供国逐渐将它们的发展机构制度化，以集中、组织、协调不同的资金流和援助项目（Schulz, 2013）。

上述所有改变的结果，是南南关系逐渐实质化，超越了最初政治宣言的意图。“南南”关系不再仅仅指意识形态，也不再仅限于政治和政府领域。这一变化既考虑了全球环境变化的常态化，也考虑了私人部门的潜在作用，包括一些西方称为这一变动一部分的投资银行在内，它们也希望能成为这一变动的一部分。尽管有了这些新的环境，南南关系仍然继续受到一定限制。这些限制包括关税和非关税壁垒，后者包括对进口品的高税率、限制航空航海联系以减缓贸易流和南南投资，在非洲尤其如此。在贸易加强的同时，投资金融流仍然较弱，并且主要来自北方的发达国家，尤其是美国、法国、荷兰、西班牙和日本。南南关系在很大程度上仍然由国家主体主导，社会主体尽管在这个过程中参与度不断增加，但是在南南关系强化的进程中参与感仍然较弱（UNDESA, 2012）。此外，此类南南关系的发展以一种多利益主体的方式，正变得越来越具有包容性，这种方式吸引了一批利益主体，包括非政府组织、私人部门、公民社团、学术团体和其他当地主体。这些不同主体的融合，似乎正在成为通过南南合作实现联合国设定发展目标的关键要素。

三 国际发展援助的经验教训

北方在促进发展中扮演的突出角色根植于一种类似的、应对系统变化而进化和反应的模式，在南南合作的进化中已出现这种模式。一项针对官方发展援助（ODA）的仔细考察强调了如下条件：根植于历史原因的对ODA体系的制度化分割；当前ODA的主要特点，是附加条件以及诸如“解绑援助”的倡议；ODA的渐进改革和将政策与体现在联合国声明中的不断变化的发展议程相联系的努力，以及南方变得越来越坚定主动。

（一）ODA的制度化分割及其对发展政策的影响

ODA的管理是分割化的，由三组主体实施：国际金融机构，例如世界银行和国际货币基金组织，经济合作和发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）以及联合国机构。这些机构以外有大批非政府组织（NGO）和基金会，在规模上、对发展进程影响力上有大有小。作为结果，这些跨度广泛、以促进发展为己任的机构，产生了一个起初较为分化的发展政策议程。然而，随着冷战的结束，指导ODA的基本原则开始更接近于反映新自由主义对发展产生的密切影响。与此同时，来自发展中国家和公民社会的强烈反作用力，推动了ODA的改革，使之能引领联合国2030年可持续发展议程中所描绘的发展新时期。

这些国际金融机构是为了确保金融稳定性、“二战”后重建的资源流动性而创建的（Gilpin）。自1960年以来，国际复兴开发银行（世界银行）在完成其最初复兴西欧经济的目标后，转向新近独立的亚洲、非洲、加勒比及拉丁美洲的发展中国家。在这一背景下，世界银行逐渐变成了为主要发展项目发展融资的多边渠道，而国际货币基金组织（IMF）则是通过提供流动性和借贷，以确保宏观经济稳定。这些机构是提出分析、建议和附加条件的关键主体，它们能够引致结构挑战项目的实施，这些项目是为了应对由商品价格崩溃导致的债务危机，它们自1980年起在拉丁美洲实施，并且在负债累累的非洲经济中快速发挥作用。结构调整项目的焦点是施援目标国家移除价格支持和相关补贴，通过公务员裁员、私有化半国营机构、实施货币改革来减少公共服务预算（这一预算通常会超出50%），这也反映了当时兴起的新自由主义思潮。

同时，由美国、西欧国家和日本牵头的双边援助提供国，以拨款、优惠贷款和多种技术援助的形式，直接向发展中国家提供了大量的发展援助，这些援助的庞大规模与冷战政治和商业利益相联系。一些多边倡议，包括联合国贸发会议、联合国发展项目、世界健康组织和联合国工业发展组织，构成了发展机构的另一范畴。这些机构嵌入联合国的体系之内，提供特定部门的支持和技术援助，尽管它们在实际落地项目的参与受到资源和权限的限制。在上述制度框架之外，存在着一批数量正在增长的、总部位于西方国家的非政府组织，这些组织参与人道主义援助，如红十字会、牛津饥荒救济委员会、天主教救济会，其他一些组织则提供培训、金融、紧急救援和传教工作的选择性组合。尽管这些组织的影响在物质层面上较为有限，但随着冷战的淡去也在逐渐增长。

西方援助提供国发展计划的中心部分主要有OECD及其发展援助委员会（DAC）。事实上，DAC是一个合作论坛，而非一个实施机构。这个组织并没有实践性的作用：它既不提供资金，也不实施任何发展项目或程序。它的力量在根本上是规范意义的：它依赖专家、咨询，生产并交换信息（ODA数据、资料、研究），或是提供ODA的同行评审机制（并非像世界银行那样具有发展的目标）。

作为南南合作进化过程的回响，ODA政策正是在这样复杂的环境下随时间推进实施、变动，并且根据国内和国际环境的变化而变化。事实上，在支持国际金融机构之外，OECD国家真正做出努力协调它们的发展援助项目，始于1961年DAC的建立。对外发展援助这个短语和定义真正被创造出来，则要等到1969年的OECD会议，而清晰的定义在1972年才确定：“对外发展援助由官方机构提供，包括国家和当地政府，或是它们的执行机构；每一项事务均以提升经济发展和发展中国家福利水平为主要目标；以优惠为特点，赠与项目占到至少25%（采用10%的折价率计算）。”

在此之后，西方援助提供国也做出了超越这一设定的阶段性努力，它们向发展中世界提供了协同的援助，也制定了相互协调的政策；与此同时，它们也并未在隐藏于援助项目之后的国家利益上让步（Lancaster, 1995）。在这些努力中，最为显著的例子，是欧洲经济共同体决定在此前合作项目的基础上，将其对前殖民地的援助政策正式化，在1963年与非洲、加勒比和太平洋地区国家集团（ACP）的17个国家签订了雅温得协定，为贸易优惠、援助拨付、贷款和技术援助提供了最为综合的框架。随着欧盟扩张，其成员国和ACP国家之间的协作需要反映在新的管理制度之中，这些制度最终在1995年被纳入新成立的世界贸易组织的章程之中，因此紧随这个共同决定之后，是一连串协议的签订。

随着对“第三世界”国家提供援助的战略价值减少，OECD国家中对援助的传统支持随之减弱，冷战结束引发了其对ODA的反思。这为新援助政策指导原则的形成铺平了道路，反映了西方的大获全胜，导致了对市场友好型政策的倡导，以及OECD国家与民主制度和实践的结合。OECD-DAC开始跟随国际金融机构的脚步，并开展新一轮具有侵略性的“附加条件”——将援助与表现相联系的政策——对受援国的要求基于公开的政治标准。西方的NGO与南方的对应组织共同行动，批评附加条件的做法，以及基于利益的ODA模式，呼吁诸如解绑援助此类的方法。同时，学术研究显示，ODA在贫困国家，尤其是撒哈拉以南非洲地区提升经济表现和社会指数的效果是失败的，而其中最为失败的就是附加条件的ODA。受这些因素的影响产生了一段“援助疲劳”的时期，导致分配于国际发展的公共基金有了陡然下降的危险。

在这一批评背景之下，时任世界银行行长的詹姆斯·沃尔芬森（James Wolfensohn）和首席经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）寻求一条从根本上进行革新的道路。世界银行意识到结构调整项目太过千篇一律，过于关注发展中国家的金融、货币和财政指数，而对其社会、环境和文化层面不够敏感。沃尔芬森在他的一次演讲中声明，发展是一项复杂的进程（因此是一项任务），而斯蒂格利茨则号召世行应该保持谦卑的态度。这一平台是为了对北方发展政策方法的缺点进行大幅度反思而设置的。

（二）ODA的关键问题

鉴于结构问题和机构分裂一起清晰地勾勒了北方发展政策及其在南方实施的主要轮廓，对这些问题的进一步考察将揭露一些关键的问题，这些问题变成了援助项目的阻碍，有时不易察觉。这些问题包括政治平等、附加条件、捆绑援助、软硬基础设施。

政治平等 关系的基本框架，最明显的体现是EU-ACP纽带，带有挥之不去的家长制特点。这一问题在西方政治圈子中被忽视，它的形式并不仅限于援助如何推进，其特点体现于官方峰会，但更令人不安的表现存在于项目开发和实施阶段。具体表现为发展政策计划过程中缺乏咨询和投入，从而导致一些关键的、已多次被证明会成为项目成功阻碍的隐患被援助提供者所忽视。来自社区外部的金融、技术援助提供者，却不了解社区的当地知识，这些知识本可以让他们选择正确的实施目标，并且进而收获信心，这当中的荒谬程度可以说是显而易见的。然而，这种疏忽的做法导致了对平等的根本忽视，这种忽视已深深地渗入北方的发展方法。

附加条件 IMF和西方援助提供国对附加条件的实施，在某种程度上反映了不平等关系的长期存在，但更重要的是，它涉及对一个单一诉求蓝图的应用，后者在它们通过惩罚措施对社会产生的影响中早已被移除了。如前所述，新自由主义的方案受到了北方学者和发展参与者的批评，因为其对国家和社会造成了负面的影响，损害了国家就实现经济社会提升的必要项目的计划和实施能力。

解绑援助 减少国家利益在提供援助中起到的作用，其道德论据基于这样的假设：这种利益的交织一定会导致在实现当地发展目标中产生互相矛盾的承诺。当然，出现过很多例子，由于滥用捆绑援助而导致管理失当，使项目无法达到预期的结果。然而，将这些利他主义动机的观点带入实践的努力并未获得特别振奋人心的结果。失去经济和名誉利益得失这样的基本要素，项目管理可能会失去动力。两年期固定的财政援助周期和随之而来的人员调动进一步使提供经济援助复杂化：在这一层面上，很可能通过具体利益与各合作伙伴进行交换，更有可能确保更大的责任机制，从而确保积极和持久的结果。

软件与硬件基础设施 在新自由主义时期，官方发展援助政策的形成和实施所产生的潜在影响之一，是在“硬基础设施”之外，强调所谓的“软基础设施”。这意味着，华盛顿和布鲁塞尔的决策者更关心发展中国家宏观经济框架的调整和改造，而不是铺设道路，现代通信和运作的海港设施，后者对市场的实际运作至关重要。中国和其他新兴大国认识到这一根本务实的观点，发现在非洲政府合作伙伴中，他们自己也将发展进程的这一特点置于优先地位。

（三）通过外联，联合与合作改革官方发展援助

在概念化、传递有效的经济援助的过程中产生的问题的积累效应，在于通过外联、联合与合作寻找官方发展援助合法性的新来源。2000年，随着《进攻贫困》这一报告的出版，对抗贫困的战斗被看作世界银行的优先目标。世界银行在编写《2000/2001年世界发展报告》时发起了《穷人的声音》倡议。贫困逐渐作为一个多方面的现象被分析，它是多维的、关联的、相对的，是对美好生活的剥夺，而不仅仅是简单的收入问题；是一种脆弱的状态，暴露于危险之中的状态，一种力量的缺失（“无力性”）、机会和能力的缺乏。

这一转变带来了世界银行与联合国一项主要倡议的重新联合，在2000年9月千禧年峰会期间由189个国家签署了《联合国千年宣言》，为援助改革进程做出了第二项贡献。八项目标联合指向将发展中国家生活在贫困中的人民数量减半，使捐助者和发展中国家惠及穷国。在联合国的呼吁动员之下，为达到千年发展目标，帮助这一进程的资源得到增加。

2005年的《巴黎宣言》旨在通过定义“良好的做法”，精简援助模式的进程和实施。《巴黎宣言》是在2005年由60个发展中国家、30个双边援助提供国和30个多边合作机构在巴黎签署的。其目标被细分为56个承诺和“客观目标”，以及12项指标以监测结果与进程，并且以此在2010年评价承诺的实现情况。2008年在阿克拉（加纳）举行的国际高级别峰会期间的中期审查会议上讨论了执行情况的后续调查（进展情况衡量），这一调查在2011年釜山（韩国）第四届高级别论坛上得到了补充。随着“巴黎议程”的推出，OECD-DAC在连续多年减少活动和影响之后回到了前台。它与传统援助提供国，包括新兴援助提供国在内的南方国家一起参与了这一关于ODA的规范性竞争。这些参与国的贡献主要通过提升“南南合作”来体现，即发展中国家之间的合作，以联合国作为主要管理主体，这一合作框架比起DAC更具包容性，后者的创立更像是“富国俱乐部”。

作为对近来涌现的对其结构性的合法性缺陷批评的回应，OECD-DAC采取了一项开放的战略，在面向其他多边机构时，表现得更为外向，而不是仍维持内部化。除了努力促进南方非成员国的参与外，它还在2011年与UNDP建立了一个战略联盟，这一联盟的标志是建立了旨在促进有效发展合作的全球伙伴关系。DAC的目标是将其技术专业知识与联合国机构的代表性相结合，找到一种“在进一步向后放置的同时，在效率和代表性之间的平衡”。

然而，2014年4月在墨西哥城举行的第一次全球合作论坛上确认了一件事，DAC在“巴黎议程”背景下更好地参与和发挥影响力的努力，截止到当时是极其失败的。在其发起三年后，与UNDP的联盟没有产生预期的结果。UNDP官员表示，该机构从“技术”角度参加了全球伙伴关系，但不能在“政治上”代表联合国系统。这一“伙伴关系”仍被视为由DAC领导的进程，并且极大地受到英国国际发展部的影响。虽然中国参与者出现在项目中，但是中国在最后时刻通知其不会参与。印度也没有参与这一事件，官方的原因是该国在数日后有选举。南非并未派出一个强有力的代表团，而巴西则在全体会议上澄清其不会参与全球伙伴关系，而在其最终声明中又表示参与非正式谈判。中国和印度对南南合作的作用以及全球伙伴关系与联合国领导的2015年后议程筹备进程之间的关系表示了关切。他们尤其担心最后的声明被认为是“具有约束力的投入”，而联合国的所有成员并未在墨西哥出席。新兴援助提供国更希望ODA事务能在联合国的框架内得到讨论，包括2008年在77国集团“反抗DAC的规则”的倡议下而设立的联合国的发展合作论坛，该论坛的任务是援助的有效性，这与OECD特别委员会的任务非常接近。

与此同时，OECD-DAC在工作组和全球伙伴关系之外与新兴援助提供国也达成了一些值得一提的成果。首先，与来自南方的非会员国家，尤其是新兴国家的交互渠道已经超出了釜山论坛援助有效性的议程。工作组期间产生的联系可以在秘书处的工作中传播和利用，开放已经成为共识。

同样，自2011年以来，巴西代表团成员开始使用“所有权”这一概念——巴黎议程的支柱——希望看到在讨论中出现“良好做法”的合作。2014年，DAC启动了与巴西、印度、中国和南非的工作会议，以“开发能够包括有关金融发展的相关信息的类别和统计方法，并促进对所有发展合作提供者数据的收集”。为此，秘书处向新兴援助提供国提议，确定趋同点和共同术语。作为回报，DAC承诺“根据他们的需要调整统计系统”，并让他们参与“评估系统的管理”，其中包括赋予他们决策权。目前，为整个南方服务的秘书处的创建也正处于筹备之中。

现有多边主体内部出现的战略和做法差别很大：在进行改革主义实践时，主要通过有系统地使OECD-DAC的标准和产品合法化，它们还打算改革一些诸如开发计划署这样的联合国机构的程序，这些新兴国家认为这些机构受到南北标准和发展援助办法的影响范围过大。然而，一些新兴大国开始对UNDP提出不满与批评。尤其是来自印度的不满与批评聚焦被认为是“南北”发展方式的纵向管理模式，也就是说，给接受国际专家方法和项目类型的受援国留下的生存空间太小，而这些方法和项目则是以传统DAC援助提供国的利益为指导原则。围绕发展援助治理的南北紧张气氛，导致一些新兴市场如印度谴责“联合国，包括其官僚机构，在领导南南合作议程方面不作为”，印度方面称“联合国基本上反映的是北方援助提供国的优先事项和利益”。

当前，确定扩大DAC影响力（“外联”）的具体可能性的相关讨论正在进行中，这也是由其创始文件和预算所确定的任务的一部分。这一委员会的成员曾指出：“世界已经改变”，但他们似乎十分热衷于保护委员会独有的本质。从《巴黎宣言》来看，巴黎议程并未产生什么结果、额外的标准或是承诺。有些人认为外联战略将导致利益的扩散和议程的削弱，并因为共识太弱而破坏做出坚定承诺的可能，且怀疑全球伙伴关系的结构太轻浮，无法振兴DAC的工作。同时，他们也认识到援助仅仅是多种为发展融资来源的其中一种，其他来源还包括私人部门、税收、汇款、贸易流、投资或自然资源。有一个事实仍然没有变，ODA是OECD-DAC和其议程的核心任务所在，任何相关的革新，都必须建立在对这一事实折射的基础之上。

四 南南发展合作的革新

南南合作经验的核心是创新这一概念。从根本上说，这种对实现发展实际目标的新手段、不同方法的寻求，是从一开始在南南合作的标题下采用的方法论中得出的，这种方法受限于获得资源的机会有限——特别是，但不仅仅是金融资源——但是仍然受到应对日常社会需求和挑战的压力，要提出解决方案。在非常真实的意义上，南南合作完全符合古老的格言，“必要性是发明的母亲”，这些永远存在的必须得到考虑的问题，产生了不断创新的观点、政策和实施战略，而正是它们成为南南合作的特点。

南南合作的核心要素从一开始就以南方发展中国家的规范性冲动为基础，鼓励彼此之间的经济和技术交流，作为打破对北方前殖民宗主国历史依附模式的方法。自力更生作为一个总体目标指导了发展中国家所奉行的政策选择，尽管所采用的具体办法取决于政府对需求、能力和利益的评估。随着时间的推移，各国在通过严格实施特定形式的发展政策以实现这一目标方面遇到困难，并因此调整这些办法以适应其各自经济的具体要求和条件。南南合作的这些组成特征通过暴露于实际发展项目而改变，结合成定义发展中国家之间经济参与的一组连贯实践。作为南南合作关键组成部分的革新，其出现的关键在于通过政策实施进行适应与实验。在总结南南合作与创新之间的关系时，四个特征突出作为南南合作的完美组件，刻画了创新的来源及其在这种动态发展方法塑造中的地位。这些特征是：（1）不断发展的发展观念；（2）为共同利益服务的基础发展；（3）将政策实施作为创新的方式；（4）通过发展经验进行政策学习。

（一）不断演变的发展思想

根据对国际经济体系本质的不同分析——从世界体系理论到各种依附理论——对工业化北方结构依附的诊断意见强烈建议采取能够鼓励自力更生的发展方法。在这一方法的最初形态中，根据以上分析，一些发展中国家提倡自给自足的政策，它们回避外国投资，并打压积极的贸易关系，以此作为打破依附的唯一手段。在一些情况下，如在20世纪60年代和70年代的缅甸和几内亚，确实分化为实际上的政策应用，这些政策几乎挤出了所有增长和发展的机会。然而，对于绝大多数南方国家而言，对殖民时期继承的结构性依附的反应是寻找尽可能快地促进工业化的方法。这反映了一个广泛接受的信念，即发展过程的最终产品将以北方模具中的工业化经济的形式实现。这反过来将为更大的国家自主提供条件，这些条件包括提供必要的国内资源、通过与其他南方经济体（以及志同道合的北方经济体）合作、提供充分自力更生所需要的外部资源。

在此背景下，通过采取国家主导的发展模式，对集中规划进行预测；进口替代是加强地方与外部竞争性贸易伙伴产业竞争力的首选策略（直到20世纪80年代，自由主义理论复兴，削弱了国家在发展过程中发挥极具影响力作用的能力）。这个过程，如当时受到推崇的现代化理论的术语所刻画的那样，必然涉及分阶段和渐进的发展方式来达成目标。平行过程是根据苏联的经验得出的，即采取五年计划的方法，包括对资本进行动员、对生产要素进行编组，而在一段固定时间内达到特定的发展目标。

经过近二十年的试验和错误，自给自足的意识形态作为追求独立自主目标的一个组成部分，已经成为发展中国家之间合作的参考点。此外，一些南方国家和地区，特别是新加坡、韩国、中国台湾和中国香港这些出口导向的新兴工业化经济体，开始经历两位数的经济增长，并且生活水平相应提高，走出了另一条实现发展的道路。通过直接参与全球生产过程来参与市场经济，根据竞争优势定位其经济，通过大量利用当地要素成本，吸收技术创新、促进财政激励，这些国家从而能够沿着价值链向上移动。因此通向自我依赖的道路被重新定义为：在国家的管理下，自觉地与市场经济体进行互动，这会为社会提供通过增长引发福利提升的条件。

这一发展观点的逐渐变化基于各发展中国家互不相同的实践经验，在1978年布宜诺斯艾利斯召开的联合国大会上得到认知，并作为发展中国家技术合作（TCDC）得到正式化。其结果是产生了一个旨在促进集体自立自主的行动模板，这一模板在许多方面值得称道，如承诺允许“形式遵循功能”，注重让众多伙伴国家（南方与北方）参与其中，强调采用技术转移和能力建设战略的必要性，且强调对当地需求和条件有清楚的认识。它再一次强调了南南合作是如何在思想领域不与既有的方法相结合，而是在事实上有意不对发展问题持教条化的态度，反而更注重在结果的基础上寻找答案。

（二）为共同利益服务的基础发展

谋求自身利益作为经济合作的基础似乎是不言而喻的。事实上，研究发展援助、普通援助和其他形式经济参与的文献，将其置于经济发展秘诀等更广泛的参数之中。促进金融或贸易激励，或是对某一国家实施惩罚性制裁的政策规定，都是追求建立经济国家的自利表现。

尽管如此，在过去几十年经历了发展的援助行业，尤其表现出有意识地寻求通过集中资源的政策使其经济参与具有更大的道德目的，例如通过基于OECD-DAC或与更广泛的任务诸如MDGs或最近的可持续发展目标相联系来给援助松绑。前一项政策尽管可能是值得称道且可取的（后者对于更好地反映一国自身援助计划中全球共同关心的发展问题来说，具有建设性的意义），但它不一定反映了更符合道德的外交政策，尽管它可能与国内和目标社会有着更加强烈的共鸣，从而对合法性有更高的要求。例如，国际关系理论家克里斯·布朗（Chris Brown）提醒我们，道德主义不是道德外交政策的必要先决条件，从共同体（或“英国学派”）的角度来看，道德的表达建立在对社会关注的促进的基础上。

在这方面，减少征税、在建立经济合作中更多公开承诺追求自利的做法，为建立持久的发展伙伴关系奠定了更明确的基础。南南合作期望这一让两个国家聚首以分享经验、交换技术、构建能力的发展需求，会比基于自利而构建的联合框架更好。西方哲学传统中，从支撑古典经济学的理性主义学派，如亚当·斯密所表达的，由杰里米·边沁的功利主义强化，到更加普遍主义的方法，如艾茵·兰德的客观主义，支持自利的原则，以之作为培育可持续社会创建的积极力量。东方哲学传统也认识到这种自利方法的一些方面，儒家和新儒家学者，以及墨子的墨家学派的支持者，都提到了自利对社会能够产生的建设性贡献。亚里士多德“活得好，做得好”的告诫可能是追求一种开明的自我利益形式与对整个社会的整体积极影响之间趋同的最简洁的总结。像“溢出效应”“良性循环”“建设社会资本”这样的概念都是反映和试图刻画开明自我利益产生的更广泛的影响，这些概念超越了最初引发这些思考的狭窄关注面。采用这种自利方法的推论，是通过在政策背景下利用它，更有可能产生需求驱动形式的经济参与，反映了社会的真正需求和本地化条件，这些本就是目标所在，且证据也支持了这一点。伴随南南合作项目展开的谈判，其内容涉及各个国家的立场趋同点，这包括什么构成了各国共同的发展目标，以及每个国家在实现这一目标方面准备提供什么。这使任何提议的合作都处于这样一种背景之下，即各方都理解其各自的发展需要和能力，并有效地使这些缔约方基于协定条款采取共同的行为标准。如果真的发生了伴随问题，通常可以归因于管理精英自行定义需求的情况，这会损害一个给定联合倡议的发展愿望。

（三）作为一种创新方式的政策实施

将政策实施置于发展过程的核心是南南合作的关键创新之一，它对其方法论及相关成果有更广泛的影响。然而，要理解其重要性，需要深入了解政策实施的主要学术研究，以及它对我们理解南南合作如何能够将新想法引入这一领域所施加的约束。

公共行政方面的学术研究将政策实施作为其对公共政策关注的一种公认常规特征进行考察。与此同时，大多数已发表的研究关心诸如如何通过实施代理或是详细解释组织内的学习条件，以改进交付，确保更紧密地遵守中心的政策指示。这将会对政策过程的一个关键层面产生理论之下的效应，使其在形式化的政策决策方面处于次要地位，因此意识不到实施本身如何可以作为政策的来源。像Clarke和Smith这样的学者，关注外交政策实施的具体情况，在寻求对实施作用进行考察这方面是独树一帜的，并且这样做已经利用了组织系统方法，这自然地使对实施的关注被赋予了更大的权重。他们对外交政策的实施进行了系统的调查，声明它是由一套三重的方法构成的，即：“决策的性质，国际环境作为政策执行的舞台的特征，以及关于外国政策制定者在该环境下能够实施的控制类型的问题。”

他们的焦点和问题在于所谓的“决策的性质”，这与南南合作和政策实施最相关。Clarke和Smith声明，政策决定实际上是对一个位于实施层次结构和时间线的不同阶段和位置的给定政策结果的各种可能的程序选择组成的。Clarke和Smith告诉我们，在这些情况下，“……执行过程或多或少就是决策过程”。在这种情况下，政策实施的主要问题首先是“滑移”，即政策制定者发布特定政策的意图与官僚机构实际运作方式之间的差距。第二个问题是“常规复杂性”，它是在实施过程中做出的许多微观决定的总和，无论是程序性的还是网络安排的产物，它们都旨在将政策要求转化为行动，并使其合理化为正式政策本身。有趣的是，虽然他们承认实施代理对政策制定的影响——将其作为从政策目标和制定到政策应用和调整的不平衡轨迹的解释——他们似乎继续坚持这样的假设：坚定政策过程自上而下的层次结构，对于任何改进结果的目标来说是可取的。

通过南南合作的棱镜折射这些观察，我们可以看到发展中国家政策实施问题的突出性。必要的是，南南合作的合作方不得不在缺乏传统援助提供国体制、财政和技术深度的情况下，找出能够产生公认发展成果的方法，这使他们需要找到与其资源和能力相称的解决方案。对政策实施的关注反映了学习如何在这些限制内塑造和引入发展项目的谨慎要求。缺乏“援助官僚机构”意味着政策决定之间的距离大大缩短。它还在实施项目的实际过程中制定政策，使其能够根据情况和新的投入进行调整，将合作方需求驱动的共同利益过程与对重现积极结果的关注联系起来。这对缓和针对发展的教条立场有着额外的效应——尽管它肯定不能完全阻止它们，尤其是在上述的南南合作最早阶段——通过将它们暴露给逐渐认识环境的当地行动者，以及暴露于地方环境有时产生的虚弱影响。这样一来，诸如常规复杂性这样受关注的问题理所应当地被刻画并包含进发展过程。对执行机构本身采用了一种明显不同的方法，将其视为战略资产，不仅通过培训计划培养，而且在过程中给予它们指导。它们在当地环境中施展其约束时，在更广义的意义上重新解释了政策任务，通过试验和错误的过程，更深入地了解实现特定发展项目目标的可能性和陷阱。南南合作对政策实施如此强调的总体影响在于对干中学的做法赋予了特权，这确保了当地的条件能被真正有意义地认识，并鼓励实施机构在过程中发挥作为问题解决者的作用。这为南南合作的政策学习新方法奠定了基础，它有意地将发展的实施阶段作为一个关键和综合的组成部分，不仅是政策经验转移的一部分，而且也是学习本身的一部分。

（四）通过发展经验进行政策学习

政策学习不仅是发展过程中的一个关键因素：它是从一方到另一方转移和交流知识的最终结果体现。从这一层面来看，南南合作在这一领域的方法和结果方面都展示了一些重要的创新。如相关课题的学术文献认识到的那样，它采用政策学习的一些惯例，并且根据项目制定和实施的特殊性和条件赋予其新的意义，是南南合作的主要关注点。这产生了一种新颖的政策学习方法，避免了严格遵守模式，后者是传统政策学习工具包中一个非常著名的工具，而新的方法偏好基于过程导向解决问题，更为细致入微。

如公共管理文献中所描述的模型，蓝图和其他设备被看作一种特别有用的教学工具，其将给定开发经验的关键特征提炼出来，由接收者用于一组政策处方中以获得同样的成果。在这个过程的模型突出性概念背后是对“适当性逻辑”的信念，它在政策的概念化和其实际实施中，是那些面临复杂的政策困境和艰难选择的国家的一种相关性来源。模型，简而言之，基于已经证明的经验，可以帮助政策制定者在类似情况下概念化他们面临的问题，细分解决问题所需的步骤，并提出一系列旨在克服这些问题的政策行动。

移植这一课所教的内容是转型过程的一个重要方面，它必须聚焦国家机构内部嵌入的政策制定者和实施机构。针对合适的个人和部门，加上制定适当的政策转让方法，对于开发适合学习如何举一反三的环境来说至关重要。评论者指出，组织内的学习发生在不同的层面，特别是当权威分布在整个组织中时，但是这种学习在广义上遵循自上而下或自下而上的层次逻辑。实际的经验转移被理解为组织学习，一些学者如Argyris提供了一个机构如何通过改变工作常规，来表现其学习成果的图景。成为一个“学习型组织”，一个将学习融入其常规和实践的组织，通常被认为是机构成功的本质。互不相同的政府机构，从军事部门到援助机构，都采纳了这一方法，通过内部监管和计划评估，系统性地将其应用于它们的政策循环中。

学习在与政策过程产生联系时反映了其自身的本质，这种本质可以分为四个方面：工具性、社会政策、政治以及“模仿”。从过去政策实施的分析中得出“经验教训”是政策过程中学习的一个独特部分。在这方面，“失败”作为组织深刻学习的来源的奇特性是可观的，且与积极经验的较弱影响形成对比。认识到失败的可能性，而且这种失败已经塑造了其作为教训而被提炼的经验，对重新创造这一教学的动态形式，并使之对于目标有着真实的应用性来说是必须的。减少或消除风险因素——这种学习相当于在融资中消除“道德风险”——削弱了知识转移过程的显著性。如果对模型最好的理解是政策学习的载体，那么我们应当认识到它们服务于超越政策内容的目的。它们可以作为一种意识形态的特点，作为合法性的表达和隶属于某种特定的教条或权力等级。矛盾的是，这一模型的规范形式否定了激发积极发展结果的核心要素，而这些积极结果正是起初人们想要效法它的原因所在。对此结果的不当关注，加之对在教诲形式的政策转移中与成功的发展结果融为一体的试验和错误经历的非历史性渲染，且在这些例子中表现出对这一模型更紧密的坚持——“模仿”本身——对于植入机构来说，比找到复制其结果的方法更为重要。

对南南合作如何解决发展中学习问题的研究，其关键区别在于：它将学习作为实施过程的组成部分和基础。它不是一个线性过程，而是依赖于实施代理发出的反馈回路且由其构成，而且这样做创造了一个主动学习的环境，随着它的进步，发展项目也受到影响。通过将风险纳入过程本身，知识的逐步积累得到了进一步加强。传统模型是自上而下的实体形式，倾向于从政治角度看待风险，并衡量一个人在何种程度上忠实地实施根据发展模型而下达的政策规定。风险，如果是从其对项目可能造成潜在负面影响的意义上来看，有时是次要的，因此，那些能够预见政策失败的纠正性特点被减少，甚至缺失。相比之下，在南南合作中，对政策实施的关注和其伴随的风险已经被意识到，且实施机构有能力采取适当的纠正措施。这意味着在某种意义上，它被一种过程所“束缚”，这种过程既包含那些风险因素，但也可以通过执行机构的积极参与，尽可能减轻前者的影响。这种有界风险的概念是最近创新中的一个关键概念，被认为具有南南合作的特点，并应用于不同的开发项目。因此，可以说南南合作适应了开发模型构思的框架，并将其重新配置为一组标记通向共识目的地的路标。有界风险被整合到该模型中，使当地机构能够经历任何尝试所伴随的必要成本和挑战，此举同时为他们提供了制定方法战略来克服这些问题的机会。总而言之，所有这些做法都破坏了对传统发展模式的使用，使它们不再成为教条理念的僵化源头，被追随者忠实地模仿，而是将它们转化为活跃的车辆，用于那些必须是适合当地条件发展的经验的动态政策转让。

（五）案例：中国的农业技术示范中心和非洲

农业技术示范中心的创立，可以作为南南合作接纳创新的例子。

在农业部门中，中国政府建立了二十多个农业技术示范中心，提供融资和技术专门知识，其主要目的是提高当地市场的农业生产力，从而提高农村收入，这一目标由一定范围的农业技术合作计划提供支持。在所采用的分阶段“公私伙伴关系”方法中，开始阶段由中国指定的省级政府与当地东道国政府合作，在第一年建立该中心的基础设施，在第二年提供培训和试验农场，在第三年移交当地政府管理。根据Lu的观点，这样做的长期目标之一是为中国农业企业创造一个平台，以获得在非洲国家本地市场的曝光率，并获取全球化生产的地位和经验。

综合来看，很显然这些在非洲推动的中国倡议，是从过去四十年来中国现代经济快速发展背后的变革性政策方针和实施战略中获得的。它们基于在中非关系中普遍存在的以利益为基础的合作形式，这体现在为中国企业及其非洲分部的支持和参与而设计的坚实的商业部分中。尽管对于国家和私营部门在这一进程中作为催化剂的作用的看法不同，但它们反映了发展共同体内正在出现的，关于在中国的例子中，增长和减贫之间联系的重要性的共识。因此，这些倡议在利用中国特有的发展经验促进非洲发展的努力中处于中心地位。

五 2030年议程：可持续发展目标（SDGs）和南南合作的作用

联合国可持续发展目标标志着不断变化的全球发展制度的一个新阶段。基于联合国千年发展目标（MDGs）所建立的先例，可持续发展目标努力的方向是不仅要在发展中国家的福祉方面做出实质性改进，而且要创造使它们的经济长期增长并进入发达状态所必需的基本结构条件。2030年可持续发展议程（简称“2030年议程”）所订立的可持续发展目标是2015年发起的一整套计划目标，其关键组成部分被纳入可持续发展目标，成为一个为期十五年的路线图。从这一角度看，评估南南合作在培育环境以及直接对未来十年实现SDGs做出贡献中所能发挥的作用十分重要。如前几节所述，南南发展合作通过以利益为基础、以需求为导向的发展合作方式，以及其中对结构发展，公共企业家和发展融资的特别重视，为实现这些雄心勃勃的发展目标提供了途径。此外，通过启动“2030年议程”劝告世界加强全球伙伴关系（可持续发展目标17），可以建立持久合作的坚实基础，这将为南方发展中国家提供通过南南合作实现变革发展的新途径。

（一）从MDGs到SDGs

由于千年发展目标在前，可持续发展目标在联合国及其机构、援助提供国共同体、发展中国家和非政府组织的支持下，方能获得真正全球发展计划的正式作用和地位。2000年9月在联合国首脑会议上发起的千年发展目标，要在十五年内结束极端贫困，如此的范围和雄心是前所未有的。尽管有八个目标，其主要目的是改善社会部门的产出。十五年来，尽管中国和印度的快速发展对MDGs总体达成的积极前景产生了显著的影响，但是非洲国家各目标部门所经历的环境并未有多少改善。

千年发展目标进程即将结束，国际发展界制定了一套新目标的进程。可持续发展目标的内容不仅建立在千年发展目标迄今获得发展成就的领域上，而且旨在深化这些领域，并将总体发展范围扩大到新的领域。在2014年召开联合国委员会和通过“改变我们的世界：2030年可持续发展议程”之后，在2016年1月1日正式启动“2030年议程”之前进行了扩展性的谈判。共同商定的所有十七个总目标和一百六十九个目标（以及三百四十个指标），将围绕下一个重大阶段，履行长期以来的全球发展承诺。

这十七项可持续发展目标如下。

SDG 1 无贫困：在所有地方终结贫困的所有形式。

SDG 2 无饥饿：终结饥饿，达成食品保障、提升营养并促进可持续农业发展。

SDG 3 健康福祉：确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉。

SDG 4 优质教育：确保包容、公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会。

SDG 5 性别平等：实现性别平等，为所有妇女、女童赋权。

SDG 6 清洁饮用水和卫生设施：确保所有人享有水和环境卫生，实现水和环境卫生的可持续管理。

SDG 7 经济适用的清洁能源：确保人人获得可负担、可靠和可持续的现代能源。

SDG 8 体面工作和经济增长：促进持久、包容、可持续的经济增长，实现充分和生产性就业，确保人人有体面工作。

SDG 9 产业创新和基础设施：建设有风险抵御能力的基础设施、促进包容的可持续工业，并推动创新。

SDG 10 减少不平等：减少国家内部和国家之间的不平等。

SDG 11 可持续城镇与社区：建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市及人类住区。

SDG 12 负责任的消费和生产：确保可持续消费和生产模式。

SDG 13 应对气候变化：采取紧急行动应对气候变化及其影响。

SDG 14 保护海洋生态：保护和可持续利用海洋及海洋资源以促进可持续发展。

SDG 15 保护陆地生态：保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统、可持续森林管理、防治荒漠化、制止和扭转土地退化现象、遏制生物多样性的丧失。

SDG 16 公正、和谐和包容社会：促进有利于可持续发展的和平和包容社会、为所有人提供诉诸司法的机会，在各层级建立有效、负责和包容的机构。

SDG 17 全球伙伴关系：加强执行手段、重振可持续发展全球伙伴关系。

联合国确定的可持续发展目标中有一个特点是值得注意的，这些目标中有意包含诸如工业化、就业条件和环境关切这样的生产部门，这些部门在原来的千年发展目标中并未出现，而此举使可持续发展目标成为更全面的发展目标，因此更有资格宣称在其范围内具有普遍性。对之前的千年发展目标的这种扩展反映了许多发展中国家不断变化的经济形势，其中包括自2000年以来经济以每年5%以上的稳定增长率发展的非洲国家，以及由此产生的一组更为广泛的优先发展事项。与上一个倡议的另一个区别是采用了“新的”发展方法，即南南发展合作，后者在2011年釜山首脑会议之后被正式纳入OECD-DAC的进程。这种增加也是“非传统”合作伙伴（如中国和巴西）兴起的副产品，其发展合作战略更倾向以共同利益为基础的方法。最后，纳入主要基金会和扩大私营部门在发展进程中的作用反映了发展融资、创新和技术转让的参与程度日益增长，从而拓宽了能够参加“2030年议程”的潜在合作伙伴范围。

（二）预期南南合作对实现SDGs的贡献

鉴于这套新的全球发展目标及其附带的子目标，评估南南合作如何为实现“2030年议程”做出贡献十分重要。首先显而易见的是，鉴于目标范围的广泛性，发展中国家有很大的空间找到合作和影响的领域。话虽如此，有三个方面对南南合作参与的开放性特别突出：第一部分涉及南方国家可以为可持续发展目标进程带来具体专业知识的领域；第二项涉及提供那些对实现可持续发展目标实际项目的要求至关重要的经费融资；第三也很有意义，它涉及通过南南合作共享其他发展中国家获得的知识和发展经验，以协助目标国家改进其政策规划进程，提高体制的深度和弹性。

如上所述，预期参与南南合作的国家将以不同的、适合各自利益和能力的方式，全面地为可持续发展目标做出贡献。然而，2030年议程中指明了具体的领域，在这些领域中新兴国家既有权限，也有能力解决如下问题：薄弱的基础设施、倒退的人类发展条件和气候变化等。

基础设施是一个特别突出的领域，在这一领域中，中国展示了其能力、专业知识和金融方法。这充分填补了东南亚和南亚、非洲和拉丁美洲部分地区的基础设施需求；在这些地区，道路、铁路、信息通信技术和水电基础设施建设的拖沓，长期以来被认为是这些地区进一步发展的主要障碍。中国和巴西在安哥拉和莫桑比克的基础设施项目的例子中，贷款承付与当地资源相关联，这样的做法对市场运作做出了贡献，并对这些国家出口自然资源的能力产生了预期的积极影响。这种资源融资基础设施可以在打破基础设施对发展的严重滞塞方面发挥重要作用。最近，中国资助的基础设施项目，如由中国铁路集团在亚的斯亚贝巴建成的轻轨系统，大大改善了该城市高度拥挤的情况，补充了公路运输建设和中国公司对机场部分的现代化，这一项目由其政策银行贷款提供资金。同样，埃塞-吉布提标准轨道铁路为这个内陆国家开辟了新的市场和出口机会。这种发展尤其重要，因为同中国与非洲国家经济合作的大多数常规方式相反，埃塞俄比亚缺乏大量的自然资源，而北京往往通过资源方法（“安哥拉模式”）进行基础设施建设。值得注意的是，可持续发展目标谈到了“弹性”基础设施，即解决经常性成本问题的能力——这是被南南合作初期第一个十年中开展的许多项目所忽视的——被认为是支持实现可持续发展目标的关键所在。将这一要素纳入基础设施融资模式是解决这一关切问题的重要一步，也是利用南非和莫桑比克的南南合作经验的一种创新方法。在20世纪90年代末，马普托发展走廊将约翰内斯堡的工业和采矿中心与马普托的港口设施相连，用收费公路的收入支付建设费用以及其后持续的经常性费用。

工业化和将劳动密集型低技能产业从中国这样的成熟制造中心转移到东南亚、南亚和非洲的可能性是南南合作的另一个领域。这一观察强调了一个事实，即中国经济被广泛认为正处于“刘易斯转向”的过程中，这个概念是为了描述发展中市场经济体的情况，它们达到一个点，从此前的劳动剩余经济转向了劳动稀缺经济，真实工资开始上升。这是生产链下端工业物理移动的驱动因素，纺织品和鞋类产业是这方面的典型例子，它们通过迁移寻求外部效率增益。从历史上看东亚的政治经济学，随着发达经济体沿着价值链上升，它们就会开始“重新定位”其低成本劳动密集型产业，“雁阵”理论表明这种经验正在复制。此外，值得注意的是，在改善基础设施和降低出口导向型工业的运输成本之间存在相关性，从而使更发达的经济体有明确意愿在工业迁移的同时参与改善交通网络和发电设施。随着中国的跨境生产网络越来越多，关于中国工业正在进入这个发展阶段的证据开始积累。自2000年以来，一度扎根于中国东南部的纺织、鞋类以及电子产业，越来越多地迁移到越南、印度尼西亚、柬埔寨，后续在一些奇妙的例子中，这些产业甚至搬迁到了埃塞俄比亚和卢旺达。据Yang介绍，到2013年，柬埔寨和越南已占中国从东盟国家进口服装的21%和29%，越南占中国从该地区进口纺织品总额的43%。这些机会将这些经济体更深地融入全球生产网络，并为中国升级其生产设施铺平了道路，其中包括重要的发展项目，例如改造标志性企业富士康的设施，以机器人取代6万名工人，使之成为70%以上产品由机器人完成的制造企业。

绿色技术与关于减少气候变化、加强应对上升能源需求的能力的承诺相捆绑，构成了合作的一个深层领域（可持续发展目标7和13，并对可持续目标9和11造成影响）。这一领域的南南合作对实现2015年在巴黎制定的气候变化目标至关重要，并为脱离碳密集型能源的转变提供了可持续的框架。让人特别感兴趣的是那些不仅采用绿色技术，而且将技术革新转化为领先和竞争性技术的发展中国家。太阳能技术，特别是在萨赫勒、中东和南美洲较干燥地区的国家，提供了直接从源头利用能源的机会，从而改善远离国家电网的家庭生活。

人类发展是南南合作为实现2030年议程做出重要贡献的领域（尤其是可持续发展目标4和5，可持续发展目标8也在范畴内）。从许多方面来看，所谓的亚洲发展模式的经验实质集中在国家成功投资和调动人力资本的能力，利用这一战略来加强生产能力，并通过将合适的技术应用于发展而获得收益（这一话题的更多讨论可见下文）。教育和培训计划的目的是在被界定为经济生产部门的领域发展技能，并通过课程制定、计划交流，甚至材料拨付，支持改善中等和高等教育机构（包括职业学院），这是南南合作可以做出潜在贡献的另一个层面。此外，针对性别问题的进步教育政策，旨在释放未充分利用作为创新来源以及生产过程中的建设性因素的妇女和女童的潜力，也是南南合作可以通过资源和知识共享提供支持的另一个方面。

与上述确定的具体可持续发展目标以及其实际执行部分内容相关的，是解决项目财务需求的必要性。由世界银行和区域开发银行主导的传统战后国际发展融资架构，随着金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行，以及主要新兴国家的大量活跃的国家政策银行的建立，得到了拓展。鉴于金砖国家新开发银行持有500亿美元的资本储备，而AIIB则持有1000亿美元的资本储备，为发展进行融资的可能性得到了大幅增加。

这种发展融资空间的扩大，其重要意义在于，在传统开发银行的限制下被认为是“不可贷款”的项目和想法，现在可以开放进入考虑的范畴。对于大型基础设施项目来说，情况尤其如此，这些项目可能被认为太贵、太复杂或太有争议。如上所述，基于资源支持的基础设施发展贷款的创新思维是南南合作如何找到解决阻碍其他捐助者主导方法的问题的经典案例。

同时，考虑到金砖国家银行和亚投行创立时所面临的批评，成员一致努力确保其符合既定国际金融机构的标准和最佳做法。在“2030年议程”的背景下，这意味着国际社会制定的雄心勃勃的发展目标具有更深厚的资金基础，资本储备金额超过1500亿美元（如果包括各种其他工具，例如丝路基金，那么这个数字会更大）。南南合作得到金砖国家新开发银行和亚投行的关键融资者的支持，强调了其在实现可持续发展目标资金筹集过程中，具有指导原则和实践的中心地位。

实现可持续发展目标最重要的工具是加强全球伙伴关系以满足其他十六个可持续发展目标的必要性。可持续发展目标17呼吁各国意识到“多利益相关方伙伴关系是动员和分享知识、专业知识、技术和财政资源，以支持在所有国家，特别是发展中国家实现可持续发展目标的重要手段”。鉴于南方新兴国家的发展成就，为有关将支持成功的思想和做法传授给其他发展中国家的考虑提供了相当大的余地。

可以说，南方发展最快的国家，对其经验最大的概括，是发展国家的作用。国家领导的发展事实上在西方有着悠久的历史谱系，它为干预型政府在试图提升经济状况、改善国民生活中所运用的许多原则规范奠定了基础。Fredric List提供了国家主导发展的理论基础，在他心目中，19世纪德国等发达经济体进行工业化是必要的，否则它们无法在自由贸易环境中有效竞争。Hirschman在20世纪中期的写作中认为，由于发展中国家没有足够的储蓄用于工业化，因此他们需要一个“大推动”——一个协同的，相当可观的资本转移和实质性技术援助——为工业化和获取竞争力创造必要的收益。对于Wade来说，20世纪末新兴工业化经济体的成功是对保护和针对“热门”行业投资战略使用的集中体现，正是这些战略提高了其国际竞争力，使当地创新蓬勃发展。他指出“在重要的行业，他们（新兴工业化经济体国家的政府）规定数量和价格，以实现政府选定的目标，防止经济的这些部分被国际价格指导”（Wade, 1989: 68）。

最后，南南合作合作方应该吸取的最重要的教训之一，是不要像OECD-DAC援助提供国那样使用不正当的政策、措施和模式。事实是，这些国家本身已经经历了各种政策的经验和变化，这些经验中的某些方面与南南合作经验的联系紧密程度，比普遍理解的更为接近。事实上，“2030年议程”所规定的任务是包容性的，它鼓励国际社会所有成员之间进行合作，以实现这些雄心勃勃、充满价值的发展目标。

正如联合国秘书长潘基文在2016年7月24日向联合国经济及社会理事会提交的关于“2030年议程”进展情况的第一份报告所述，对于统计方法和数据收集方面的差距存在担忧，而这些方法和数据对于在十七项目标认定的所有部门中开展进程评估是必要的。具体来说，所有国家机构的指标不统一，或者说用于获取数据的测算方法需要得到重新考量。以第一个可持续发展目标为例，“消除各种形式的贫困”，发展界中有一些人建议，鉴于全球通货膨胀趋势，当前定义贫困的数字——1.9美元——太低，因而需要被调整。这些因素将明显影响目标的实现。这一问题得到了承认，联合国统计委员会正在这一领域开展工作，但正如联合国秘书长的报告所指出的，这仍是一项正在进行的工作。

确保试图构建国家领导政策的发展中国家拥有足以应对其不同结构的制度能力和政策自住性，其本身是一种极难达到的平衡。然而，如果发展中的学习和政策转让——正是南南合作期望做出的核心贡献——想要切实的发生，那么就需要采取协调一致的努力，确保机构充分和高效运作，工作人员胜任和不受腐蚀，领导层能够有效领导。再一次地，可持续发展目标中的第16项预测了这一先决条件。这强调了有效、负责任的治理和透明实践作为国家结构中的关键条件的重要性，如果一国要满足“2030年议程”的“可持续性”要求，就需要鼓励这些条件的形成。

六 结论

1978年，在联合国布宜诺斯艾利斯发展中国家技术合作会议上，以下声明得到发布。

从世界层面来看，在资源的控制分配以及各国的能力和需要方面正在发生重大变化。由于这些变化和其他国际发展，国际关系和合作的扩大以及各国的相互依赖正在逐步增加。然而，相互依赖需要主权、国际关系的平等参与，以及利益的公平分配。

南南发展合作的倡导者们已经在很长的一段时间中开阔了其视野。他们认识到经济、人口以及最终的政治权力平衡，是动态国际体系无可争议的一部分。在缺乏关键资源和现有技术手段有限的情况下，南方国家在设法制定与其目标和能力相称的方法。今天，由于中国、巴西和印度等主要发展中国家站在台前，南南发展合作正在成为南方发展中世界政策创新、技术援助和发展资金的主要来源。以“2030年可持续发展议程”为指导，以可持续发展目标作为指标，全球社会可以走上实现消除贫困的漫长道路。

随着我们进入一个新时代，南方国家越来越多地占据全球经济中的更大份额，并在各种形式的经济合作，甚至援助本身的提供中发挥重要作用，因此亟须新的一轮南南合作革新。我们现在认识到，具有全球发展前一阶段特点的政策和做法，是关于如何发展的连续经验和知识的一部分，它们现在都可以被纳入“2030年议程”的政策和做法中。