5.2 贫困概念与反贫困政策的相关理论

5.2.1 贫困的概念

贫困是一个交织在经济学、社会学、人口学等各个不同学科领域的概念，各学科的研究也有不同的视角。但关于贫困的界定，从类型上大体可分为三种，一种是经济的贫困，一种是能力的贫困，还有一种是权利的贫困。经济贫困论又被称为“物质缺乏论”，这是早期的研究者给贫困下定义的主要方式，强调的是收入不足以维持基本生活的一种状态，比如，1901年，朗特里在其所著的《贫穷：对城市生活的研究》一书中，将贫困定义为缺乏获得一定数量的、家庭和个人生存和福利所必需物品和服务的经济能力和经济资源的人和家庭的生活状况。而印度福利经济学家阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中则主要是从能力被剥夺的视角来界定贫困，他认为贫困是贫困人口创造收入的可行能力受到剥夺。世界银行1990年发布的报告也对此予以呼应，认为贫困是因为贫困的人们缺少达到最低生活水准的能力。关于权利的贫困论的观点，最早来自于英国学者汤森1979年提出的“相对剥夺”论，他强调贫困是一个被侵占、被剥夺的过程，这一观点后来发展为“权力剥夺论”和“社会排斥论”。

关于贫困的上述三种观点并不是截然划分的，它们只是韦伯意义上的理想类型，更多的人认为，贫困同时具有上述两种甚至三种特点，比如，世界银行2000年发布的《与贫困作斗争》的报告指出，贫困不仅指物质的匮乏，而且还包括低水平的教育和健康，同时还包含面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏影响力。

近几年来，国外学者提出了“新贫困”或“丰裕中的贫困”（该提法最早出自凯恩斯的著作）的概念。国内一些学者借用它来解释中国经济社会快速增长中存在的大量贫困现象，如认为形成农村贫困问题的背景因素发生了重大的变化，传统的缺衣少食、基本生活无保障的生存型经济贫困，随着农村经济发展和基本生存条件的改善而基本得到解决，代之而起的是由信息匮乏、人力资源的流失、社会资源与支持网络不足、政策偏差、文化教育和权利保护缺位等因素而导致的新型贫困。但从“新贫困”的定位来看，“新贫困”实际强调的是能力贫困和权力（包括信息、机会）贫困，它并没有超越贫困概念的上述三个大的范畴，不过，其中有一些新的诱发因素。

5.2.2 反贫困政策的理论基础

随着国内外对贫困问题研究的不断深入，反贫困逐渐成为学界所共同关注的议题，关于反贫困的理论也日渐丰富，学者们从各学科视角出发，提出了各种反贫困的理论模式，其中影响较大的有以下几种理论模式。

技术-现代化视角的平衡增长模式与非平衡增长模式。这两种理论模式皆由经济学家所提出，从大的方向上看，都属于一种“技术-现代化”模式，但两者的路径并不一样，前者强调国家的主导与干预，后者更重视市场规律的作用。平衡增长模式来自于对贫困形成的“恶性循环”假设，其核心命题是：资本缺乏和资本形成不足，在供给和需求两端相互循环连接，形成了发展中国家和贫困地区在封闭条件下长期难以突破的贫困陷阱，为此必须大规模地增加储蓄、扩大投资并促进资本形成。英国伦敦大学教授罗森斯坦·罗丹（1943）在平衡增长模式的基础上进一步提出了“大推进理论”：发展中国家和贫困地区，只有全面、大规模地在各个工业部门，包括基础设施部门投入资本，才能获得外部效应，打开贫困恶性循环的缺口，创造互为需求的市场，冲破市场狭小的束缚，促进经济发展，改变贫困落后面貌。

平衡增长模式提出后，对发展中国家的经济发展和扶贫开发战略产生了很大的影响。但平衡增长模式的局限性也非常明显：过分依赖计划和国家干预，忽视了政策失灵的可能性及其干预失败造成的严重损失，另一方面这种模式也限制了市场体系的发育和市场机制的运行，影响投资效率。而且，该模式还忽视了在发展中国家和贫困地区资本短缺的情况下如何启动大规模投资的问题，因为其前提是依赖一个强大的国家干预。鉴于平衡增长模式的局限性，美国经济学家赫希曼等人提出了非平衡增长模式，即在经济发展初期，某些部门和某些地区会得到优先发展，最终将通过技术的创新与扩散、资本的集中与输出等方式，带动落后地区、贫困地区的发展。非平衡增长模式的局限是，非均衡的发展战略虽然会形成一定的扩散效应，但同时也可能造成落后地区人才、资源、技术向优先发展地区的单向流动，即在产生扩散效应的同时，又会产生马太效应，扩大两类地区的贫富差距，甚至加速贫困地区的衰落。平衡增长模式与非平衡增长模式均存在局限这一事实，意味着在扶贫开发和反贫困工作中运用单一的经济政策手段是行不通的。

人力资本投资论。20世纪60年代，美国经济学家西奥多·舒尔茨和贝克尔创立人力资本理论，该理论对发展中国家反贫困战略的实践产生了深远的影响。舒尔茨在其著作《改造传统农业》中提出，改善穷人福利的关键因素不是空间、能源和耕地，而是提高人口质量和知识水平，通过增加教育、培训、卫生保健等方面的投入实现经济繁荣和提高穷人福利，贫困者通过提高受教育水平和生产技能来拥有属于自己的资本，这是他们得以发展和摆脱贫困的根本要素。

发展型社会政策理论。该理论与人力资本理论有相通之处，均主张以能力建设作为反贫困战略的核心。按照发展型社会政策的理念，诸如收入差距、贫困和失业等各种社会问题不是市场失灵所致，而是社会成员未能在劳动力市场发挥其正常角色的结果，因此社会政策应重点对参与这个制度的个体进行上游干预，促进个人能力的提升，这对预防贫困和提高国家竞争能力具有根本性的作用。在发展型社会，政策理论的核心是投资儿童及其家庭，保证儿童获得恰当的教育、健康的身体和良好的家庭环境，这被认为是切断贫困“代际转移”链条和提高劳动力素质的重要策略。此外，发展型社会政策受“第三条道路”所主张的“无责任，即无权利”理论影响，强调使受助者重新参与到经济活动中来，通过工作或市场来满足自己的需要。

资产建设理论。美国圣路易斯·华盛顿大学教授迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）在《资产与穷人：一项新的美国福利政策》一书中首次创造性地提出资产建设理论，认为仅给予穷人收入补助不能从根本上解决贫困，他建议在每个人刚出生时建立个人发展账户，来帮助贫困人口积累资产，从而摆脱贫困。蒂莫西·M．马奥尼在《以资产为基础的扶贫策略》一文中进一步探讨了以资产建设为本的扶贫策略，认为以资产为基础的扶贫政策符合可持续生计的原则，能帮助穷人建立可持续的生计。该理论对农村社会工作包括反贫困社会工作的影响极大，后文将进一步论述。

参与式发展理论。与其说“参与式发展”是一种理论，还不如说是一种方法，其理论基础来源于对英国学者汤森和印度学者阿玛蒂亚·森对贫困成因的解释，即贫困的形成根源于权力、机会的贫困或能力的贫困。参与式方法是一种试图将外部干预和内源发展结合的行动方式，其核心特征是强调对贫困弱势群体的赋权，增进他们在发展活动中的发言权和主动权，目的是有效发掘穷人作为发展主体的潜力。参与式方法有别于过去使用的扶贫方法。按传统做法，扶贫工作主要靠政府支持，而贫困农民被动地等待救济。从20世纪90年代中期开始，一些国际发展组织运用参与原则在中国的扶贫示范计划中取得了一定成效。参与式方法鼓励村民参加社区的全部决策过程。村民参与被视为摆脱贫困并获得长期发展的重要条件，贫困人口应该成为发展的真正主体，有权参与决定他们生活决策的制定。当代的一些乡村建设运动的开展者也是参与式发展的倡导者。

5.2.3 关于农村反贫困的政策实践及其效应评估

从20世纪50年代起到80年代中期，我国一直实行以社会救济或社会救助为主的农村扶贫方式，对农村“五保户”和“城镇困难户”进行救助。20世纪80年代中期以来，我国改变过去农村扶贫中的单纯救济式方式，实行救济式扶贫与开发式扶贫相结合的方式，尤其是自“八七扶贫攻坚计划”（1994～2000）实施以来，中国在开发式扶贫领域投入了大量资金，农村反贫困取得重大进展。

有学者基于能力贫困理论视角对改革开放以来中国农村制度化扶贫战略的政策效应进行了评估，认为中国农村制度化扶贫是一种开发式扶贫战略，其政策效应日益削弱并逐渐失效：农村绝对贫困人口更为分散；相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益；现行的扶贫策略也难以有效应对疾病、教育等致贫风险。他们主张，现阶段中国扶贫政策在注重收入救助的同时，更应该注重提高贫困风险人群应对贫困风险的能力。古学斌、张和清等则从社会工作的视角对目前的农村扶贫开发政策进行了评价。他们以中国西南的一个村落为案例考察后分析，政府强调扶贫应以发动群众积极性为目标从而促成“造血”的效果，但在现实中这却是自上而下的动员与农村发展干预，基层干部依然用一种强制性手段去实现对农民干预的目标，地方群众没有机会表达他们的需要和对扶贫项目的意见。在自上而下的动员模式中，扶贫项目不能呼应农村社区的需求，不单引起地方政府与民众的冲突，甚至令贫困民众陷入困境，甚或造成返贫的现实。

但也有学者并不认同对国家的农村反贫困战略绩效的片面否定。朱晓阳等在《对中国“发展”和“发展干预”研究的反思》一文中认为，“不能无视中国的另类现代化（在国家表征之下）能够大举减少贫困这一不争事实”，并反对目前学界一些学者在扶贫观上表现出的一种根深蒂固的国家-社会二元对立观念，将国家主导的扶贫战略与民间NGO主导的参与式扶贫决然对立起来，非此即彼，并指出，国际NGO在国内的扶贫项目（包括组织、项目和操作过程）上并不是单纯地民间运作或参与式发展，实际上最后都会或多或少地与有国家背景的组织和项目相互勾连，从而保证项目能够实施和运作，在这种运作过程中发展项目的大量资金和人力培训计划则为今天中国的一些企业和非政府组织形成提供了财力和人力启动资源。

还有学者对非政府组织的扶贫效应进行了分析，认为，NGO的扶贫机制呈现出多元联动筹资、坚持需求导向、关注能力建设、实施差别化扶贫等特点，这对于优化我国当前的制度化扶贫政策体系具有十分有益的启示，并主张推进政府与NGO之间的扶贫合作，以实现优势互补，比如将一些NGO擅长的项目交由NGO来完成，如小额信贷、农村妇女培训、环境治理、医疗扶贫、教育扶贫、就业培训、灾后社会心理重建、社区建设等，以提高扶贫效益。