4.2 当代中国农村社会工作实践的反思：问题和挑战

综上所述，全国各地已经在农村社会工作的实践方面有了比较多样和富有创造性的探索，并形成了一些具有本土化特点的实践模式。但总体而言，当代中国农村社会工作的发展还处于试点探索和起步阶段。农村社会工作的实践还存在不少问题和面临诸多挑战，尤其是其中的一些共性问题、难点问题，制约了农村社会工作的可持续发展。这些问题和挑战包括：农村社会工作服务的职能定位问题；服务资源的可及性、便利性问题；农村文化传统及服务的关联度与农民对服务的认可和接受问题；农村社会工作人才队伍开发问题；本土农村社会工作机构发展问题；农村社会工作的资源约束、服务成本与投入问题。

4.2.1 农村社会工作服务的职能定位不清

农村社会工作者服务的职能定位指农村社会工作作为一种专业服务，其角色功能、职责与事权。前面的分析已提到，在千头万绪的农村工作和农村建设领域，农村社会工作应该扮演什么角色和发挥什么作用，是一个令人困惑的问题。虽然，从最近的趋势看，农村社会工作的服务对象和服务内容越来越趋向民政领域的需求，但即使是民政领域，也是一个非常宽泛的领域，包括基层社区工作，老年、儿童、青少年福利工作和关爱服务，残疾人、城乡低保对象救助，农村留守人员服务，优抚安置对象服务等。同时，受计划经济时代形成的总体性经济社会体制影响，这些领域存在大量的行政性、非专业社会工作者，不仅包括民政系统的行政人员、社会福利机构的工作人员，还包括党的基层组织，青年团、妇联等人民团体，村居社区工作人员以及驻村干部、大学生村官等。那么，在这样一个庞杂的农村工作体系中，在这样一个多主体的乡村社区权力格局中，农村社会工作者的服务职能应该如何定位，如何根据社会工作的专业特点，区分农村社工与其他乡村社区主体的关系，明确政社分工，界定农村社会工作者的角色功能、职责与事权，从目前的实践来看，是一个尚未解决的难题。

这些问题在现实中具体表现为，农村社会工作服务的边界不清，或者说没有边界，农村社工扮演的角色太宽泛，太全能主义，看似无所不能，什么都做，但好像又什么都没做。比如社工擅长搞搞活动，做做游戏，但涉及农民关切的具体问题，又好像什么都没解决，而沦为“为活动而活动”。诚然，农村社会工作有其特殊性，农村社区远离城市，接触的公共服务资源少，服务需求多，但同时社会工作人员少，甚至要单兵作战，所以，即使国外的农村社会工作者，也往往要成为一个多面手，一个通才（generalist），需要具备较为宽泛的知识和技能，但至少社会工作者清楚自己的职责和工作内容。但在我国，不仅基层民众及官员对农村社会工作者的职能缺乏认识，多数试点地区的农村社会工作者也对自己的职能定位不清不楚（个别有明确行动研究目标的农村社会工作项目实践除外，比如张和清教授团队在云南平寨的项目）。职能定位问题不清，将影响农村社工专业价值的体现，也难以建立基层民众及官员对社会工作的认同，职业化的发展也因此缺乏基础；容易造成专业社会工作者被行政化。

4.2.2 服务资源的可及性、便利性欠缺

服务资源的可及性（accessibility）是指服务资源能够便利地通达服务对象的程度，也是服务通达的便利性。农村社会工作服务资源的可及性问题是一个世界性的问题，美国、欧洲、澳大利亚都存在类似的问题，在人口少且分散的澳大利亚农村，问题更严重。而与美国、欧洲、澳大利亚相比，中国的情况可能更为突出。

中国农村人口多，层级多，从县到乡、镇，再到行政村，最后是自然村，农村人口分布呈金字塔式结构，居住形态分散，大部分的农村人口分布在各个远离中心集镇的自然村落社区。随着近年来村村通公路的推进，农村的交通状况有较大改善，但村落的公共服务设施依然缺乏，一些原有的设施如学校，普遍遭到撤并，因为农村人口整体呈下降趋势，很多农村人口流动到了城市工作和居住，多数公共服务设施集中在集镇或城镇。中国农村的这种人口和公共服务分布特点，使农村社会工作服务的可及性问题尤为突出。一是因为中国的农村社会工作发展滞后，农村社会工作者和服务资源比较稀缺；二是农村社会工作服务站点的合理设置存在难题，有限的服务资源与潜在服务对象居住的分散性的矛盾，使服务的覆盖面受影响，辐射范围较窄，影响服务的总体效能。

根据澳大利亚学者的研究，较高可及性的服务是这样一种类型，只要服务需求出现，不管多少，需要服务者都能够在他们方便的时间、地点与服务提供者取得联系。潜在的服务对象知道服务者的存在，可提供什么样的服务，如何获得这些服务。显然，服务可及性的前提是服务的在地化（on site）。而目前各地的农村社会工作实践中，数量不多的服务资源多集中在中心城镇甚至县城或城区，农村人口聚居的大部分行政村和自然村落社区成为服务的“真空地带”，而个别重点打造的试点村、“亮点村”除外。以万载为例，该县有16个乡镇，181个行政村，3360个村民小组。万载的社会工作虽然搞得轰轰烈烈，但真正享受到社会工作服务资源的示范点村落只有16个。广东“双百计划”虽在镇、街一级设立社会工作服务站，但每站只设2～8名社工，比如，韶关市秀水镇，地处偏远山区，全镇总面积56平方公里，下辖10个村委会，77个村小组，农业人口16675人，但该镇目前仅有2名“双百计划”社工，如何为分散在各个偏远山区的服务对象提供服务是个难题。

4.2.3 文化的敏感度及服务关联度不足，影响农民对服务的接受和认可

社会工作必须保持文化的敏感性，善于体察地方性知识，或者如古学斌所言，要认识到专业的限制和文化识盲的重要性，否则，我们所开展的社会工作不但不会被纯朴的农民所接受，反而可能遭到拒绝和排斥。相比现代城市文明，农民的文化结构和价值观比较传统，不仅仅是中国，其他国家的农民同样存在这个特点。国外的研究表明，农民的价值观比市民更传统，更倾向于家庭中心，更自立、更依赖邻里互助，因此对于福利服务（如养老院）更持一种负面的态度，因此也不倾向于使用这些福利设施。这与我们在中国农村观察到的经验和中国学者的研究相吻合。在中国传统文化中，无论是老人还是其子女，都希望老人在家庭中度过终身，而如果老人入住了养老福利机构，则会被视为“子女不孝”，老人会感到“没面子” “很可怜”。长期关注农村养老问题的钟涨宝教授团队的研究成果表明，多数农民入住养老机构的意愿低，且有正式或非正式宗族组织网络的农村居民的入住意愿更低。王思斌教授的研究也表明，农村居民在遇到困境时，一般首先向传统的家族网络求助。也就是说，农民尤其是老年农民的观念偏传统和保守，偏好在具有中国传统文化情境的家庭或社区中养老，也偏向传统的求助方式，从而对现代的福利设施和福利服务产生一定的、本能的排斥性。这因此影响到农民尤其是老年农民对具有照料、临床干预性质的农村社会工作服务的接受和认可，他们对此缺乏信任，也缺乏兴趣。这是农村社会工作服务在农村需要面对的挑战之一。

另一方面，影响农民对社会工作服务接受和认可的因素还包括农村社会工作服务的关联度不高，即服务的针对性、适切性、效能感不强。这是因为，首先，目前的农村社会工作者多数来自城市，而城市的社会工作者习惯于城市化的服务模式，这种模式与农村需求的相关性不强，因为城市化的服务模式源于城市福利体系和生活方式，符合城市居民的特点，比如对于一些游戏活动、小组活动，农民参与的兴趣不高。在一些农村社区活动中，大学生社工甚至让老人参加一些吃香蕉、户外拓展游戏，老人被累得疲惫不堪。其次，年轻社工缺乏对当地的需求、价值观和生活方式的敏感度，对农村群体的社会心理特点缺乏了解，甚至由于方言不通等原因，与案主沟通都存在困难，他们也不能识别、重视和使用本土化资源。江西万载永新村的经验表明，村里老年人对秧歌队、腰鼓队活动的热爱远远高于年轻社工组织的游戏活动。最后，服务的效能感不强。多数农村社会工作实务活动由没有实践经验的年轻社工或学生来完成，实务形式或内容往往停留在游戏活动或社区文化活动等表面层次，缺乏对个案主诉和社区问题的深入跟踪服务，未触及个案和社区的核心关切，未解决实际问题，服务效能低，因而无法获得社区居民的尊重和认可。此外，一些农村社会工作项目偏好社区经济发展项目，但大多数农民可能对此不感兴趣，参与积极性不高，因为青壮年都已外出，留守农村的老人、妇女、儿童缺乏能力，也缺乏精力和兴趣。即使开展较好的云南平寨的城乡合作贸易项目、万载永新村的妇女互助储金会的百合种植项目，慢慢地也都只有少数社区成员参与。

4.2.4 专业社会工作人才队伍开发难

专业社会工作人才队伍的开发与培养是农村社会工作发展中的一个难题。在其他国家的农村社会工作发展中，社工人才的招募难和流失率高也是一个普遍性的问题。中国的农村社会工作尚处在探索和起步阶段，专业社会工作人才队伍的开发更是一个难题。以万载为例，江西高校虽然培养了不少社会工作专业毕业生，但几乎没有人会到像万载这样的县城（更不必说乡下）去工作，也很少有人通过职业水平考试，获得社会工作师证书。根据民政部门的统计，2012年，万载所有领域合计仅有专职社工编制26个。为此，万载不得不依托大量的“从工”队伍，即依托现有的基层乡镇社区和从事民政工作的人员，也即王思斌教授所称的“行政性的、非专业社会工作者”。农村社会工作人才的流失也是个严重问题。长沙民政职业技术学院史铁尔教授在访谈中曾提到，他们在四川理县、湖南湘西培养的一些农村社会工作人才流失很严重，“没有学生愿意留下来”“人才留不住”。广东实施不久的“双百计划”也已表现出类似问题，广东省民政部门提供的最新进展情况反馈，912名被录取的“双百计划”社工中，不少人被公务员或事业单位录用后，放弃双百社工岗位，造成当前已有128个双百社工岗位空缺。专业人才队伍开发难的原因主要有以下几方面。

一是高校社工专业毕业生和城市机构的社工不愿意到条件相对艰苦的农村地区工作。目前高校社会工作专业学生对专业的认同度不高，一些学生毕业后转向从事其他工作，从事社会工作的比例不高。即使愿意从事社会工作的学生，也会优先选择大城市地区，目前社会工作职业化发展较好的深圳、广州、上海都是一线城市，对大学毕业生有很大的吸引力。此外，虽然深圳、广州等地社工的流失率高，但也主要回流到了内地省会城市，一般不愿意回到条件反差太大的农村地区工作。

二是农村地区尚没有合适的社会工作岗位和有效的激励制度。以万载为例，虽然2012年万载所有领域合计有专职社工编制26个，不过据了解，这26人中，真正新增的社工岗位可能仅限于民政局的4个岗位和县福利院的2个全额岗位，其他20个岗位仅是从各试点单位中已通过职业水平考试、获得社工师资质者中转换过来的，并且基本不是独立的岗位，有换汤不换药之嫌。除了岗位缺乏，对农村社会工作人才的激励机制不足也制约专业人才的开发。目前社工岗位待遇偏低，缺乏明确的职业晋升和发展通道，也没有如“大学生村官”计划一类在事业编制、考研、考公务员等方面的激励制度，这使得农村社会工作岗位没有吸引力。

三是本地的人才培养和转化的速度缓慢。人才队伍开发的途径有两条，一是做增量，引进社会工作专业人才和增设社会工作岗位；二是存量转换和增加现有体制内人员和社区工作人员。江西万载的“1+3”模式或“社工+从工+义工”模式的一个重要目标是通过专业力量的传、帮、带，将党政机关、民政系统、基层社区存在的大量行政性、非专业社会工作者，培养成本土化的专业社会工作者。不过，这一计划的进展极为缓慢，到2013年，800多名的行政性、非专业社会工作者中，只有30名获得助理社会工作师和社会工作师资格。一方面是因为万载乡镇（街道）民政所、村（居）委、福利机构、社会救助站等实际从事社会工作的人员年龄偏大，学历程度偏低，对社会工作了解甚少，至多参加过几期社会工作的专业讲座或培训，综合素质与社会工作的实际要求有较大差距，很难通过对专业理论与实务知识要求较高的职业水平考试获得社工师资格。这些从业人员自己也缺乏信心，有畏难情绪，如江西省乐平市未成年人社会保护服务中心的员工认为，社工是专业人士，中心工作人员很难达到专业水平。基层党政机关的从工，虽然素质较高，但他们工作强度大，将主要精力用来完成政府及职能部门的工作目标任务，没有更多的时间用于做社会工作，更不用说从事专业化、职业化的社会工作。

四是本土农村社工机构发育迟缓、滞后，农村社会工作服务缺乏社会化、专业化、职业化的基础，也缺乏吸纳专业社会工作者扎根农村开展社会工作的平台。这也是下文要讨论的内容。

4.2.5 本土农村社会工作机构发展滞后

前文已提到，农村社会工作专业人才开发难的影响因素之一，是本土农村社会工作机构发育迟缓、滞后。全国各地的农村社会工作虽然有了一定程度的探索和实践，但农村社会工作机构的培育滞后，登记注册的本土农村社会工作机构极为缺乏。前面分析到的农村社会工作实践的三大典型模式中，几乎看不到本土农村社会工作机构的影子。比如，万载模式的主要推动力量是党政部门，具体实务运作是“两块牌子、一套人马”，即民政局社工股和县社工协会，虽然在2008年11月，县社工协会也注册了一个机构“百合服务社”，但由于其负责人是官方身份，该机构从未进行实际运作。而云南平寨项目、湖南湘西项目前期主要依靠实习师生进行运作。后来，这些项目包括广东从化项目分别依托张和清教授团队、史铁尔教授团队在广州和长沙注册成立的社会工作服务机构进行运作，这属于依托高校成立的大中城市社会工作机构在农村设立的项目服务点开展工作，并非本土化的农村社会工作机构运作。广东“双百计划”目前主要以政府直接购买社工服务为主，尚未落实对本土社会工作机构的扶持。例外的是，长沙民政职业技术学院2009年承接的湖南对口援建的四川理县“湘理情”发展项目，在四川理县本土注册成立了X社会工作服务中心，项目验收后，机构整体移交给当地人员管理，真正培育了一个本土化的农村社会工作机构，代表了未来的方向，后文会将之作为一个机构的案例深入剖析。

本土化的农村社会工作机构发展滞后带来很不利的影响。

首先，不利于农村社会工作专业人才的开发与培养。在政府职能转型和简政放权加快推进的大背景下，未来政府机关、事业单位将进一步“瘦身”，所能吸纳、设置的社会工作岗位非常有限。机构将是吸纳社工人才的最大平台，也是社会工作服务社会化的基础，只有本土的农村社会工作机构真正发展起来了，有了本土的专业社工组织，才能造就一批长期扎根基层、服务基层的稳定的专业社会工作人员队伍。

其次，不利于农村社会工作服务项目的可持续发展和服务经验的持续积累。农村地区向城市社会工作机构购买社会工作服务有益于带动农村社会工作的专业化建设，但是来自城市的机构及其专业社工不可能长期驻扎农村，一旦项目结束，项目机构和人员撤离后，项目服务就此中断，农村社会工作站也就此荒废，如前面提到的广州增城区中新镇的华农征程项目就是一个典型案例，这种服务的中断，也不利于服务经验的持续积累和项目服务的不断改进。

最后，农村社会工作机构的缺乏，不利于形成政社良性互动、分工合作的合理化机制，将导致农村社会工作服务出现行政化、形式化倾向。以万载为例，该县的农村社会工作发展取得了较大成就，在全国起到了示范效应，但其机构建设严重不足为后续发展带来很不利的影响。试点期间，万载县的社会工作体系或架构是以下状况：在县一级，有民政局设立的社会工作股，以及行业协会性质的社会工作协会（由民政局副局长任会长），但实际上两者是合署办公，两块牌子，一套人马，社会工作股股长担任社会工作协会秘书长；不仅如此，社会工作协会名义上还管理着一家经过注册的社工机构“百合服务社”，但该机构与民政局社会工作股以及社会工作协会秘书处几乎是同一套人马，以至于很少有人知道万载县有这么一个机构，这个机构也未实际发挥作用。县社工协会，实则兼具行政、事业、社团、机构的职能，严重的政社不分、政事不分，即存在典型的既当“裁判员”又当“运动员”的状况。虽然在短期内，该体制有利于调动资源，促进农村社会工作在全县的开展，但也带来了诸多弊病，追求量的扩张，服务质量下降，表面化、形式化、行政化倾向越来越突出，形成有增长、无发展的“内卷化”现象。

4.2.6 农村社会工作服务成本高，资源投入与供给面临较大挑战

农村社会工作的发展面临诸多的资源约束。除了上面谈到的人才问题，资金投入能力不足也是个很现实的问题。农村地区尤其是欠发达的农村地区经济发展水平不高，政府的财政能力较弱，这对农村社会工作的发展形成了制约。另外，相对城市社区社会工作而言，农村社会工作的需求更大、服务成本更高。

农村地区有更高比例的贫困人群、困境人群。据国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》，至2016年底，我国有建档立卡的农村贫困人口4335万人。而据民政部统计，截至2016年底，全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人，农村低保对象2635.3万户、4586.5万人，农村低保户数、人数均大大高于城市地区，农村另有特困人员（即原“五保户”）496.9万人。

除了这些传统的扶贫济困对象，农村还存在一个庞大的留守儿童、留守妇女、留守老人群体。关于全国农村留守儿童的数量，2016年11月民政部官方发布的数据为902万人，但这只是计算了父母双方均外出务工的儿童。如果按通常的界定，把父母有一方外出务工的儿童纳入，则留守儿童的比例大大提高，这方面较为权威的数据来自全国妇联。全国妇联根据2010年全国第六次人口普查资料推算出的全国农村留守儿童数量为6102.6万人。

因此，农村地区的社会工作有更大的需求，需要更多的社会工作者介入和帮扶，也面临更多的服务成本和资金需求，因为农村人口分散且交通成本高，需要更多的资金投入。但同时，因农村财政能力弱，农村社会工作比城市社会工作面临更严重的资源约束，这可概括为农村社会工作投入面临“双重条件”，即服务成本高，但资源较缺乏。在此双重条件下，如何保障农村社会工作的有效投入是一个难题和挑战。这需要更多创新的思维和方法。要注重开源节流，加强成本与效益的分析，一方面，要不断开拓资源，缓解农村社会工作投入的困难；另一方面，要在保证质量的前提下尽可能控制成本，要参考经济学的成本-效益分析尤其是福利经济学的边际效益的分析，结合实际需求和自身行动条件，使有限的资金服务于最需要的人群和领域，发挥投入资金的最大社会效益。后文将会对此进一步讨论。