一 引言

作为世界上人口最多的发展中国家，中国的城镇化不仅对本国也将对全球经济产生极为深远的影响，曾经被美国经济学家斯蒂格利茨称为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素之一。中国城镇化速度如何以及如何配置新增城镇人口不仅会影响中国经济发展，同时也将对居民生活和社会发展产生重要影响。城镇化从需求和供给两个方面影响经济发展，在需求方面，城市的集聚形态相比农村分散化形态增加了对基础设施、房地产投资、工业品、服务产品的需求，特别是人口向城市集聚形成“密集市场”效应，促进了服务产业发展；在供给方面，劳动分工和专业化不仅扩大市场规模，也加速人力资本积累，提高地区发展的内生比较优势，维持经济持续增长。城镇化速度越快，向城市集聚的人口越多，意味着需求和供给都将有效扩大，因此城镇化将成为驱动经济发展的重要力量。

中国城镇化有两个重要现象值得关注：一是城镇化水平快速增长。从1950年到2010年，中国城镇化率由11.18%提高到49.68%，年均增长2.52%，而同期世界城镇化率从29.1%增加到50.6%，年均增长0.93%。尤其是从1978年到2010年，中国城镇化更是以年均3.2%的增速、年均提高0.99个百分点的速度处于世界最快水平。然而，根据国际经验，城镇化率在30% ～70%的区间属于快速城镇化阶段，其中50%是一个重要的转折点，30% ～50%区间是城镇化加速推进时期，50% ～70%区间是城镇化减速推进时期（魏后凯，2011）。从发达国家经验来看，在这一快速推进时期，适度的城镇化速度和经历较长的时间是大部分发达国家的主要经验。如英国、德国、法国和美国城市化率从30%提升到70%，大约经历了80～100年的时间，城市化增速大约年均提高0.40～0.52个百分点；日本城市化起步晚，但速度快，这一时期大约经历了35年时间，年均增速达到1.17个百分点（见表2-1）。

二是城镇化道路面临大城市“膨胀病”和中小城市规模不经济的两难选择。中小城市和小城镇制造业优势较为明显，工业化促进了城市发展水平提升，但因集聚规模有限、产业结构单一、城市功能欠缺，无法形成对劳动力的巨大吸引力，于是中小城市和小城镇发展面临一个悖论：要吸纳就业，首先必须达到一定规模；而要达到一定规模，必须要有能力集聚产业和人口。大城市规模经济和范围经济明显，就业便利和较高收入吸引人口流入，城市规模持续扩大导致越来越高的“拥挤成本”，获取服务的排队成本和通勤成本极大地降低了居民的福利水平。由于中小城市（镇）和大城市发展各有利弊，因此中国城镇化道路也在两者间犹豫不决，并不断进行调整。因此，中国城镇化道路面临居民福利水平提高和城市经济增长的两难选择。

本章关注未来城镇化速度，城镇化速度如果下降，则表明尽管中国快速城镇化阶段仍将延续，但发展加速程度趋向减缓，城镇化人口和相关产业的空间配置也将发生重大变化，城镇化总体战略也应当随之发生变动。本章通过实证研究，分析城镇化速度及格局，在城镇化水平上重点分析未来中国城镇化是否仍能够按照以往的速度快速推进；在城镇化道路上重点分析人口在城市体系中的配置。全文共五个部分：第二节综述城镇化水平以及城镇化道路的相关文献；第三节利用多种计量方法利用1949～2010年城镇化数据从宏观层面估计中国2011～2050年城镇化速度；第四节分析城镇发展现状，并分三种情景分析城镇吸纳能力；第五节总结全文。

二 相关文献

中国城镇化水平是否滞后于经济发展水平一直是学界争论的焦点，由此引发的政策含义是，如果城镇化水平相对滞后，那么政府就应当出台加快推进城镇化的政策。通过跨国比较工业化和城镇化等多种方法，不少学者认为中国城镇化严重滞后，短期内中国仍将处于高速城镇化阶段（李善同，2001；夏小林和王小鲁，2000）；也有学者持相反观点，认为中国不是城镇化滞后，而是隐性超城镇化，即中国的真实城镇化率已达60%以上，同国际水平相比已经是超城镇化了（邓宇鹏，1999；姜波，2004）（见表2-2）。但直到目前，城镇化滞后的结论似乎得到更多支持，广泛见诸报纸和杂志，同时中国陆续出台多项政策鼓励推进城镇化，2008年金融危机时，城镇化带动经济增长更是成为扩大内需的重要论据。

另一个争议较大的问题，就是城镇化在城市规模分布上如何实现。论争各方以不同的论据支持着各自“以某种规模城市为重点推进中国城镇化进程”的论点。小城镇论者从现实的条件出发强调中国的基本国情，认为发展小城镇是走中国特色的城镇化道路的必然选择，它有利于吸纳农村剩余劳动力，缓解大城市资金压力和“大城市病”（温铁军，2000）。持大城市重点论者则认为，这种城镇化道路导致集聚效率损失，促使生产力布局的分散化，制约了城镇化的正常发展，带来了环境污染、土地资源浪费等问题及资源的总配置效率损失，不应对它在城镇化中的作用寄予过高的期望（王小鲁和夏小林，2010），国外研究也表明中国城市人口如果从10万增加到117万，则产出将增加40%，政策意涵相当明确（Au和Henderson, 2003）。一些学者以城镇体系理论为基础，提出了“大中小城市相结合”的论点，他们认为，任何规模的城镇都有其存在的合理性，城镇体系是由大中小城镇所共同组成的，应该坚持大中小城市和小城镇并举以及协调发展（周一星，1992；靳尔刚，1998）。

新增城镇人口向已有城市集聚趋势明显。Eaton和Eckstein（1997）考察了1876～1990年法国、1925～1985年日本的城镇化进程。从1911年起，法国几乎不再有新城市出现，城市相对规模亦无剧烈变化，同时不存在1911年时的大城市在现今消亡的现象。日本30个人口规模较大的城市均是已有城市，也不存在1925年存在而现今消亡的城市例子。因此，通过增加城市数量来提高城镇化水平的方式并没有得到支持。Kim（2008）研究了1690～1990年3个世纪的美国城市发展。他对美国城市发展的事实做了详细描述，1690年美国仅有4座城市，1790年则增至24座，城市人口比重从8.3%下降至5.1%。1880年美国城市增至939座，城镇化率增至28.2%; 1920年城市增至2722座，城镇化率为51.2%; 1960年城市为4996座，城镇化率为63.1%。从美国城镇化过程来看，似乎是增量与存量共同发展的过程。Beeson（2001）研究了1840～1990年美国人口增长情况，他指出人口倾向于集中在那些已经集中的地区，在排除1840年后出现的城市后这一趋势更为明显。

通过帕累托指数分析可大致看出城市人口的配置过程。Soo（2007）在对马来西亚的研究中，计算了1957年、1970年、1980年、1991年、2000年马来西亚的帕累托指数，分别为1.079、0.923、0.832、0.887、0.856，与此同时城市数量由44个增加到171个，也就是说马来西亚的城镇化经历了城市数量增长和城市体系中城市规模差距扩大两个过程。Giesen（2007）估计了2005年德国的帕累托指数，分别使用前5、10、30和50个较大的城市作为样本，结果分别为1.013、1.165、1.326、1.344，尽管纳入分析范围的城市越多，城市差距越大，越有可能导致帕累托指数下降，然而由于德国城市人口分布相对均衡，因而即便增加城市，帕累托指数仍较大。只有Krugman（1996）对美国都市圈数据进行的研究支持Zipf法则，他采用135个地区100年的数据，得到的指数为1.003，这表明美国城市人口分布呈现相对稳定的状态。

总体上看，目前中国城镇化是否仍处于加速阶段还存在争议。由于学界对城镇化滞后与否的判断缺乏明确的、合理的参照体系，因此国际比较的结论只能作为参照而不能作为政策依据。一些发达国家城镇化实现时，经济全球化、计算机技术、生产模块化的程度均不如现在，而且中国是一个人口众多的发展中大国，中国的国情有自己的特殊性，因而通过国际比较分析得出城镇化是否滞后的结论值得推敲。自20世纪80年代以来，学术界的争论一直不断，目前能够达成共识的是城镇化道路应当多样化。从发展趋势看，魏后凯（2011）预计今后中国城镇化率年均提高幅度将保持在0.8～1.0个百分点，很难再现“九五”时期和“十五”时期平均每年提高1.35～1.45个百分点的增幅，并认为提高大都市区的综合承载能力、增强小城市（镇）的吸纳能力将是中国未来城镇化的主要途径。近年来，随着实践经验和理论认识的不断深化，“大中小城市和小城镇协调发展”已逐渐成为主流观点，并成为国家城镇化战略的指导方针。尽管单个城市的规模经济是权衡城镇化道路的重要论据，但城市的拥挤成本也应成为城镇化道路选择的重要因素。选择符合中国实际的城镇化道路，不仅要考虑经济效益因素，更应考虑社会效益和生态环境效益因素。因此，我们应当从城市体系而不是单个城市的角度来考虑城镇化的道路选择。基于此，我们更关注未来中国城镇化速度的变动趋势以及新增城镇人口的去向。

三 中国城镇化的总体趋势预测

（一）中国城镇化速度分析

新中国成立以来至改革开放初期，中国城镇化进程相对缓慢，远远滞后于世界平均水平。在1950～1980年的30年中，世界城市人口的比重由28.4%上升到39.1%，其中发展中国家由16.2%上升到30.5%，但中国仅由11.2%上升到19.4%, 30年仅仅提高了8.2个百分点，年均提高0.27个百分点，中国城镇化水平远滞后于世界平均水平（见图2-1）。这段时期，由于担心城市人口与福利对财政的巨大压力，政府把城市基础设施与生活服务相关的建设视为“非生产性”的，没有应有的重视，因此遏制了城市发展。

1978年起，中国开始实行改革开放，城市产业结构得到重大调整，制造业规模持续快速增长，服务业以及科技、教育、文化等事业发展迅速，极大地促进了城市的发展，中国城镇化也进入了快速推进时期。不仅城市的数量增多，而且城市现代化水平和居民素质均有所提高，居民生活方式也发生了巨大变化。“九五”“十五”和“十一五”时期，中国城镇化率分别年均提高1.44个、1.35个、1.34个百分点，远远大于世界同期0.36个、0.4个、0.4个百分点的平均水平。改革开放30多年来，中国完成了其他国家需60年甚至更长时期才能实现的城镇化历程。

20世纪90年代中后期以来，中国城镇化快速推进。至2011年，中国城镇化率达到51.27%，已经接近52.1%的世界平均水平。按照联合国经社理事会的估计，2008年人类历史上城镇化率第一次超过50%。1950年，发达国家城镇化率已经达到了53%，但欠发达国家将要到2019年，城镇化率才有可能达到50%（United Nations, 2010）。然而，随着中国城镇化的快速推进，一个现实问题也随之浮现：如果说近年来城镇化快速推进是对以往的矫正，带有一定的“补课”性质，那么在接近并超过世界平均水平后，中国能否维持较高的城镇化速度值得讨论。

（二）未来中国城镇化的速度预测

关于城镇化速度的预测，近年来已经形成了诸多预测方法和模型。概括起来，主要包括四类：①曲线拟合法。饶会林（2001）利用诺瑟姆曲线实证分析了1949年以来中国的城镇化进程，认为中国城镇化进程并不符合标准的S型曲线规律；屈晓杰和王理平（2005）修正了该预测模型，他们假定标准的S型曲线中城乡之间人口增长率差距始终保持不变。②时间序列模型。如李林杰和金剑（2005）根据中国1949～2004年城镇化水平的时间序列资料，构建城镇化水平的时间序列预测模型，并进行实证检验和预测。③城镇化与经济发展相关关系类模型。城镇化与经济发展相互影响，经济发展促进人口向城市流动，提高城镇化水平。如钱纳里（1995）指出，随着经济发展水平的不断提高，社会经济结构将随之发生大的转变：首先是工业化，即经济结构从以农业为主转向以第二、第三产业为主；其次是城镇化，即农村人口不断地向城市转移。在工业化进程中，第二、第三产业的产出比重不断增加。④联合国城乡人口比预测方法。考虑到时间序列模型预测结果偏差较大，下面分别使用其余三种方法估算2020年、2030年、2040年和2050年中国的城镇化水平。

1．曲线拟合法

城镇化进程的S型曲线模型可以表示如下：Y =1/（1+Ce-rt），其中，Y为城镇化水平，C、r均为积分常数，C为城镇化起步初始值，r为百分点表示的城镇化率增长幅度，t为以年度表示的时间。对上式进行处理可得到最后的估计方程为：ln（1/y-1）=lnC-rt，利用最小二乘法可估计出相应参数（见表2-3），并推算中国未来城镇化水平。

利用1949～2010年、1978～2010年两个时段中国城镇化率数据进行参数估计，可得到表2-3中的估计结果。运用两个估计参数分别计算2011～2050年中国城镇化率，并将预测值绘制成图2-2。从图2-2可以看出，使用不同的基期其预测结果有显著差异，若以1949年为基期进行预测，则估计结果总体偏小；而以1978年为基期进行预测，则结果比较符合当前的实际情况。

若按1978年基期进行预测，则2020年、2030年、2040年和2050年中国城镇化率分别为59.12%、69.5%、78.1%、84.97%。

2．经济模型法

经济增长无疑是城镇化的重要动力，通过估计经济增长对城镇化水平的弹性，并假设其在未来保持不变即可估计出未来城镇化水平。但是，与前一种方法相比，经济模型法的误差更大。一方面，选择影响城镇化水平的经济因素受数据可得性限制，实际进入回归方程的因素偏少；另一方面，经济模型的选择也对估计结果产生影响，利用经济模型往往不能直接得到预测值，还需要知道模型中经济因素的发展趋势，才能由此估计出城镇化的水平。综合起来，其估计误差可能被放大。我们利用对数线性模型估计了GDP对城镇人口的拉动作用，在此基础上估测了中国的城镇化水平。模型为lnU=alnGDP+C，其中U为城镇人口，GDP为国内生产总值，a、C为待估参数。分别采用1952～2010年、1978～2010年两个时段现价国内生产总值和城镇人口进行分析，数据来自中经网统计数据库，但由于1978年后城镇化增速较快，使用1978～2010年数据进行预测估计结果偏差较大，因而最后使用1952～2010年数据进行估计，结果如表2-4所示。分析结果表明，GDP每增长1个百分点，大约能增加0.19个百分点的城镇人口。

在经济增长的预测中，大都认为中国未来经济增长率将呈现明显的下降趋势。如世界银行（2008）估计2011年后中国经济增长率将有所回落，2011～2020年大概为6% 左右，2021～2030年为5% 左右。Wilson和Purushothaman（2003）预测中国2050年的经济增长率也呈现明显递减趋势，估计2010～2015年、2015～2020年、2020～2025年和2025～2030年的实际增长率分别为5.9%、5.0%、4.6%和4.1%。He和Kuijs（2007）、潘文卿和李子奈（2001）等人的预测也显示同样的结论。

综合各方GDP增长率预测结果，我们认为2011～2020年GDP增长率平均大约为6%，则城镇化率年均提高1.14个百分点；2020～2030年GDP增长率平均为4.5%，则城镇化率年均提高0.855个百分点；2030～2050年中国接近发达国家平均水平，GDP增长率平均为4%，则城镇化率年均提高0.76个百分点。相应地，2020年、2030年、2040年和2050年中国的城镇化率分别为61.08%、69.63%、77.23%、84.83%。

3．城乡人口比增长率法

这里使用城乡人口比确定城镇化率，设为城乡人口比，I=U/R，其中U为城市人口，R为农村人口，则城镇化率UR=U/（U+R），将I代入后可得到UR=I/（I+1）。由于城镇化率演变遵循Logistic增长模型，城镇化率变动呈指数上升，设i为城乡人口比的增长率，并令i=n-1 ln（It+n/It），则有It+n=Itexp（i ×n），其中n=T-t。将UR=I/（I+1）代入，则可知，it+n=Ut+n-rt+n,u、r分别为相应时期城镇和农村人口增长率。计算过程如下：①以1978～2010年城镇和农村人口平均增长率结合it+n =ut+n-rt+n，计算实际城乡人口比的增长率；②以联合国《世界城市化展望：2003》中公式0.037623-0.02604 ·UR 计算初始状态下的城乡人口比的增长率i2，UR为2010年城镇化率（United Nations, 2004）; ③给i1 赋0.8的权重，给i2 赋0.2的权重，计算城乡人口比的平均增长率i; ④采用上面的i公式It+n =Itexp（i ×n）计算城乡人口比。其中，It 为2010年城乡人口比，n为时间间隔；⑤用UR=I/（I+1）估算城镇化率。

估计结果表明，2015年、2020年、2030年、2040年和2050年中国城镇化率分别为55.38%、60.81%、66.00%、70.79%、75.09%，这表明中国城镇化水平1978～2010年提高了31个百分点，用了32年时间；而在此基础上再提高26个百分点，则需要40年时间。总体上看，按照这种方法预测，在近中期内，中国城镇化仍将呈现快速推进趋势，并在2011～2020年维持较高的增长速度，但随后城镇化速度开始迅速下降，城镇化率年均增幅约为0.5个百分点。

（三）中国城镇化速度预测综合评价

按照联合国经社理事会的估计，2010～2050年世界城镇化率将以年均0.46个百分点的速度增加，其中较发达地区年均提高0.28个百分点，欠发达地区年均提高0.52个百分点（United Nation, 2010）。中国是世界上城镇化速度最快的地区之一，1996～2010年中国城镇化率年均提高1.39个百分点，远高于世界同期年均提高0.45个百分点的平均水平。在今后较长一段时期内，中国的城镇化能否继续保持这样的高速度？我们使用三种不同方法预测结果有所不同。按照曲线拟合、经济模型和城乡人口比增长率三种方法预测，2011～2050年中国城镇化率年均提高幅度分别为0.88个、0.87个和0.63个百分点（见表2-5、表2-6）。

1949～2010年，中国城镇化率年均提高幅度为0.64个百分点，其中2000年以后年均增幅为1.37个百分点，未来城镇化率年均增幅将略有下降，2011～2050年年均增幅将维持在0.60～0.95个百分点，三种方法预测结果的平均值为0.79个百分点，即2011～2050年城镇化率年均增加0.79个百分点，相比中国“九五”“十五”和“十一五”时期，增幅显著下降。总的看来，中国未来城镇化率年均增幅下降概率较大。

综合多种方法的预测结果，我们认为未来中国城镇化速度将有所减缓，2011～2050年年均增幅仅为0.793个百分点。其中，2011～2020年城镇化率年均增幅为1.07个百分点，尽管仍保持较高的增长速度，但相比“十一五”时期增幅已经有所下降；2021～2030年城镇化率年均增幅为0.8个百分点；2031～2040年城镇化率年均增幅进一步下降为0.7个百分点；2041～2050年城镇化率年均增幅仅为0.63个百分点。据此估计，中国2020年、2030年、2040年和2050年城镇化水平分别为60.34%、68.38%、75.37%和81.63%。

四 中国区域城镇化趋势预测

（一）中国区域城镇化特点

1．省域城镇化水平差异缩小

1978年中国各省城镇化水平差异较大，城镇化率变异系数为0.67，城镇化水平最高的上海为56%，最低的海南仅为8.2%，上海城镇化率为海南的6.8倍（见图2-3）。随着经济的快速发展，人口流动约束减少，各省都经历了快速的城镇化过程。广东、浙江、江苏、福建、海南、山东等沿海省份，其城镇化率以年均1.3个百分点以上的速度快速增加，其中广东是1978～2010年增速最快的地区，保持了年均提高1.6个百分点的速度。到2010年，上海城镇化水平仍然最高，达到89.3%，与世界发达国家水平相当；城镇化水平最低的是西藏，其城镇化率为22.7%，但地区差异已明显缩小。上海城镇化率为西藏的3.93倍，各省城镇化率变异系数下降到0.29。

2．四大区域城镇化水平差距加大

1978年，中国四大区域中东北地区城镇化水平最高，为37.01%，东部、中部、西部三大区域城镇化水平相差不大，分别为15.73%、14.08%和13.78%（见图2-4、表2-7）。到2010年，东部地区城镇化水平最高，达到59.7%，分别高出中部和西部地区16.12个和18.23个百分点；东北地区次之，达到57.62%，分别高出中部和西部地区14.04个和16.19个百分点。相比改革开放之初，四大区域城镇化水平差距不断扩大。东部地区最早受益于改革开放，随着民营经济、外商投资持续向珠三角、长三角和京津冀集聚，其城镇化水平也快速提升。在“六五”期间，东部地区城镇化率年均增幅达到2.02个百分点，“七五”期间略有下降，年均增长0.89个百分点，“八五”“九五”“十五”和“十一五”期间，东部地区保持了年均增长1个百分点以上的速度。到2010年，东部地区城镇化率接近60%，已经超过东北地区，成为中国城镇化水平最高、推进速度最快的地区。

东北地区是中国的老工业基地，工业发展起步较早，其城镇化水平也较高。“一五”时期苏联援建东北的58项工程中的重点项目就集中在沈阳、哈尔滨、长春和吉林等主要城市。工业化的较早快速推进，使东北城镇化率早在1978年就达到了37.01%。1986年之后，由于工业经济增长不景气，东北地区城镇化速度较为缓慢，年均增幅均在0.6个百分点以下，是全国城镇化速度最慢的区域。中西部地区城镇化轨迹类似，初始水平低，但推进速度不断加快。1978年中部和西部地区城镇化水平仅为14.08%和13.78%，直到2000年城镇化率年均增幅仍未超过1个百分点。近年来，随着西部大开发和促进中部崛起战略的实施，中西部地区城镇化进程开始加速，“十五”和“十一五”期间城镇化率年均增幅均超过1个百分点，但由于起步晚，目前两大区域城镇化率仍处于较低水平。

（二）中国区域城镇化率预测

下面以1978～2010年中国城镇化率数据为基础，使用城乡人口比增长率法对2020年、2030年、2040年和2050年中国四大区域和各省城镇化率进行预测，结果见表2-8和表2-9。由于采用城乡人口比增长率法进行预测，这一方法隐含了一个强假设，即城镇化轨迹是一条logistic曲线，因此城镇化趋势会出现先快速增长而后显著下降的情形。从预测结果看，显然到2020年后，中国的快速城镇化将趋缓，尽管城镇化水平仍在不断提高，但年均增幅将出现显著下降。对四大区域城镇化速度的预测表明，东部地区仍将是城镇化水平最高的区域，2011～2020年仍处于快速城镇化时期，城镇化率年均提高0.697个百分点，同期全国年均提高1.066个百分点；2020年后增幅开始下降，2021～2030年年均提高仅0.63个百分点；东北地区城镇化保持较慢的增速，2011～2020年城镇化率年均提高仅0.6个百分点，2020年后年均增长仅为0.37～0.55个百分点。2011～2030年，中部和西部地区城镇化率快速提升，其增速高出东部和东北地区约0.3个百分点，2031～2050年约高出0.2个百分点。

随着东部较发达省份城镇化增速的下降，中西部城镇化率偏低的省份增长速度仍保持在较高水平，中国地区间城镇化率差距将趋于缩小，其变异系数随着时间推移呈下降趋势。“十二五”期间，中国省际城镇化率的变异系数由2011年的0.29降至2015年的0.26, 2040年进一步降至0.18。2010年，城镇化率最低的是西藏，最高者是上海，这一格局将一直延续到2050年，那时上海接近完全城镇化，城镇化率将达到96.39%，而西藏仅为41.14%，还未能达到2010年的全国平均水平（见表2-10）。

五 中国不同规模城市吸纳能力分析

吸纳能力表明政府制度安排与市场化相互作用下行政单元集聚人口的能力，可分为绝对吸纳能力和相对吸纳能力。绝对吸纳能力就是特定城镇能够吸纳的新增城镇人口数量，而相对吸纳能力则可以用特定城镇吸纳新增城镇人口占全部新增城镇人口的比重来进行测度。人口迁移理论认为，流动人口根据其选择城市提供的工作机会、收益以及个人支付成本确定区位决策，这时吸纳能力主要由城市规模经济和范围经济所决定。然而，中国的实践表明，政府有较强的干预城镇化进程的能力，当观察到城市规模扩张与城市承载能力不相适应时，政府会通过相应的制度安排，如减少人口迁入的成本和障碍，增加就业机会和公共服务，增强对外来人口的吸引力，从而提高城市人口的吸纳能力。因此，城镇人口吸纳能力是动态变化的，它是制度变迁中人口流动过程和空间配置的结果，既反映了人口空间配置的结果，也间接反映了制度影响人口流动的过程。

城镇化的实质就是农民向市民转变的过程。然而，在城镇化进程中，城市和镇吸纳新增城镇人口的能力具有一定差异。从1983年到2010年，中国建制镇数量由2968个增加到19410个，平均每年增加609个，其中2000～2010年平均每年增加359个。全国镇人口占总人口的比重由2000年的13.4%提高到2010年的20%，占城镇总人口的比重也由36%提高到40%；而同期全国城市人口占总人口比重则由23.5%提高到30.3%，占城镇总人口的比重由64%下降到60%（见表2-11）。从总体吸纳情况看，城市和镇差异不大。从2000年到2010年，中国城镇人口增加了2.1亿，其中城市吸纳了1.1亿，镇吸纳了1亿，相当于年均增加1100万城市人口和1000万镇人口。通常认为，镇的功能较为单一，缺乏规模经济，因此吸纳能力应远低于城市。然而，中国建制镇的数量庞大，2011年达到19683个，是建制市数量的30倍。而且，自1997年县改市冻结以来，许多镇实际上已经达到了建制市的设置标准，只是受制于制度约束，仍被称为镇。特别是县城所在的城关镇，有不少镇区常住人口都超过了10万人。

中国不同等级规模的城市吸纳能力差异显著。按照传统定义的城市规模，考虑到数据一致性，我们考察了从2008年到2011年不同等级规模城市的人口吸纳情况（见表2-12），其中大城市、中等城市和小城市新增城市人口占全部新增城市人口的比重分别为85.7%、19.3%和-4.9%，显然大城市、中等城市因存在规模经济和范围经济吸纳能力更强。在特大城市中，吸纳能力较强的是100万～500万人口等级的城市，尽管城市数量不多，但流向该等级城市的新增城市人口占全部新增城市人口的比重高达53.7%。从城市数量变动来看，虽然总体上城市数量变化不大，但城市体系内部调整较为明显，50万人以上的大城市增加了9个，20万～50万人的中等城市增加了12个，而20万人以下的小城市减少了19个，这意味着城镇化进程推动城市规模在不断攀升。

根据预测，2020年中国城镇化率将达到60.34%，届时全国将有8.37亿人生活在城镇中，比2010年新增城镇人口1.67亿。这些新增城镇人口究竟依靠哪些城市和镇来吸纳，是主要依靠大城市或者小城镇来吸纳，还是依靠大中小城市和小城镇来共同吸纳，这对中国未来城镇体系演变和城镇化格局形成将有着十分重要的影响。综合前面分析和国家城镇化制度安排，我们可以考虑三种不同情景。

一是延续现有城镇化格局不变。假定国家现有城镇化制度不变，即户籍制度及与之相关的社会保障、资源配置等各项制度延续现有格局，中国未来城镇化格局仍将延续现有模式进行；国民经济仍保持较稳定的快速增长，由于大城市具有较强的规模经济和范围经济，在现有制度不变的情况下，有可能导致空间上经济和人口进一步集聚，形成人口集聚和经济集聚的累积效应，这将形成大城市继续膨胀，小城镇吸纳能力相对稳定，而中小城市吸纳能力缓慢下降的U型曲线格局（见图2-5）。

一端是占比相对稳定的镇，按照现行发展速度，预计未来仍将集聚较大规模的城镇人口。假定未来新增城镇人口的47%仍为镇所吸纳，那么到2020年镇的人口占城镇总人口的比重将达到41.1%。尽管建制镇规模小、职能单一，但它承担了大量基本公共服务供给功能，因此今后仍将是吸纳城镇人口的重要载体，即便是发达国家也不例外。例如，2010年，美国城市化率达到80.7%，相比1990年的75.3%，提高了5.4个百分点。城市人口由1990年的1.88亿增加到2010年的2.54亿，增加了6600万人。同期，美国所列的居民点数量也由1990年的19262个增加到2010年的19540个，几乎不同规模等级城市数量都在增长，其中100万人以上的城市由8个增加到9个，50万～100万人的城市由15个增加到24个，而1万～2.5万人的居民点从1290个增加到1542个，那些1万人以下的居民点仍然众多，尽管数量有所减少，但仍有16570个，因此镇的吸纳能力可能会出现相对的动态平衡。

U型曲线的另一端，则是100万人以上的特大城市，按照现行发展速度，它们将吸纳新增城镇人口的39%或者新增城市人口的74%，新增城镇人口的14%为其他等级规模城市所吸纳。考虑到中国仍处于快速城镇化阶段以及城镇间存在的巨大差异，在不加限制的情况下，500万人以上城市尽管面临承载力的限制，但仍具有较强的吸纳能力。而且，随着100万～500万人的城市吸纳人口不断增加，它们有望进入500万人以上城市之列，到2020年，成都、重庆、广州、深圳、天津和武汉这6个城市的人口很可能会超过1000万。有研究指出，人口超过1000万人的大都市仍将继续快速增长，到2025年，它们的人口将占中国城市人口的13%（麦肯锡，2008）。总体上看，在这种情形下，快速城镇化必然带来城镇等级体系的不平衡扩张，即大城市吸纳能力更强，而中小城市吸纳能力较弱，建制镇因具有为农村居民提供公共服务的天然便利性，其吸纳新增城镇人口的比重将保持相对稳定。

第二种情形是国家城镇化制度安排倾向于鼓励中小城市发展，走相对均衡的城镇化道路。北京等大城市发展面临着诸多难题，这可能是促成城镇化战略调整的重要原因。首先是拥挤成本。有研究发布了50个城市的上班时间，北京市上班平均花费的时间最长，为52分钟，其次为广州48分钟、上海47分钟、深圳46分钟（牛文元，2010）。城市拥挤成本不仅仅反映在通勤时间上，也反映在获得教育、医疗服务等各种资源的排队中。其次是综合承载能力受限。有研究指出不同城市承载能力问题各异，特大城市短板主要在于土地、交通和人口密度；超大城市的交通、环境、资源、人口密度更多成为发展中的短板；一般大城市，经济实力方面比较薄弱，制约了社会等其他方面的提升（罗凤金等，2012）。

出于对大城市拥堵、综合承载能力等多方面的考虑，国家将改变城镇化制度安排。一是放开中小城市户籍；二是产业布局、公共服务设施等资源配置向中小城市倾斜。由于中小城市综合承载能力保障程度更高，随着调整资源配置、鼓励中小城市专业化发展，中小城市吸纳能力将得到加强，这时大城市的规模经济和范围经济将被中小城市的良好生活环境所削减，由此将改变现有的城镇化格局。尽管总体上不同规模等级城镇吸纳能力仍表现为U型，但中间部分较为平坦，而不如第一种情形那样陡峭。一端仍然为较为稳定的镇，它们仍将吸纳新增城镇人口的47%左右，但镇的发展将会出现分异，一些规模较大的镇吸纳能力会有所提升，而规模较小的镇则会下降；另一端的100万人以上城市吸纳人口则受资源承载能力以及更富有活力的中小城市发展的影响，集中城镇人口比重仍将提高，但吸纳新增城镇人口的能力则有所降低。受承载能力有限、人口流动政策收紧以及高生活成本的影响，北京、上海等人口超千万的大都市以及深圳、广州等准千万级城市吸纳新增城镇人口比重将出现较大幅度下降，100万～500万人城市吸纳新增城镇人口比重下降幅度较小，而50万～100万人的大城市以及中小城市吸纳新增城镇人口比重将得到较大幅度提升。总体上看，在这种情形下，100万人以上的特大城市将吸纳新增城镇人口的30%左右，50万～100万人、20万～50万人以及20万人以下城市将吸纳新增城镇人口的23%左右。

第三种情景不仅包括了对大城市拥挤成本的考虑，还兼顾考虑小城镇规模经济和设市工作的恢复，在综合权衡两者的基础上，国家鼓励中小城市发展。在今后一段时期内，许多已经具备城市框架的镇特别是中国百强镇甚至千强镇均有升级为城市的潜力。2009年，珠三角的虎门、长安、龙华等镇常住人口规模已超过50万，长三角的盛泽、周庄、维亭等镇常住人口也已经超过30万，中国百强镇与20万人以下的小城市常住人口规模相当，一旦升格为建制市，资源配置能力增强，短时期内人口规模将会快速增长。因此，如果国家恢复建制市设置工作，积极扶持中小城市发展，那么中小城市吸纳能力将显著增强，尤其是一大批有条件的镇升格为建制市，将带动50万人以下的中小城市吸纳新增城镇人口比重快速提升；50万～100万人的大城市吸纳新增城镇人口比重也将会增加；而超过100万人的特大城市因受到承载能力和拥挤成本的影响，其人口吸纳能力将出现下降。在这种情形下，中国城镇体系将发生较大变化：一方面，小城镇数量增长缓慢，其吸纳能力也逐步下降，或者成为相对独立的市，或者成为城市的一个街道或者区；另一方面，100万人以上的特大城市因进城门槛高、承载力受限和国家政策的变化，其吸纳新增城镇人口比重将出现较大幅度下降。特别是，国家大型产业项目、基础设施项目以及教育、文化、医疗、卫生等公共服务资源向中小城市倾斜，流动人口选择特大城市的机会成本将大幅度增加；相反，中小城市因产业支撑能力和公共服务水平的提升，其吸纳能力将会得到较大程度的提高。由此有可能形成小城镇吸纳新增城镇人口的34%、50万～100万人的大城市和中小城市吸纳36%（包括建制镇升级）、100万人以上的特大城市吸纳30%的倒U型格局（见图2-6）。建制镇吸纳人口比例的下降主要是由于恢复正常设市后，将有一大批镇成为中小城市或者成为城市的一部分。2009年，镇区人口规模5万人以上的建制镇，其镇区人口6947万人，占全部城镇人口的11.2%；镇区人口规模在3万～5万人的建制镇，其镇区人口2804万人，占全部城镇人口的4.5%。这些建制镇很有可能发展成为建制市或者城市的一部分。

总体上看，在当前中国城镇化快速推进的情况下，不同规模的城镇吸纳能力可能出现多种不同的情形，这主要取决于两方面因素：一是国家城镇化制度的相关安排，二是资源配置格局与区域增长方式变化。如果现行制度安排不变，中国城镇化两极化的不均衡发展格局将得到延续，形成图2-5和图2-6中的情形Ⅰ。建制镇吸纳新增城镇人口的47%, 100万人以上的特大城市吸纳39%，其余14%为100万人以下的城市所吸纳。当城镇化制度安排倾向于鼓励发展中小城市，同时改变资源配置方式，提高中小城市发展潜力，将形成较为均衡的城镇化格局（如图2-5和图2-6中的情形Ⅱ所示），建制镇仍然吸纳新增城镇人口的47%, 100万人以上的特大城市吸纳30%，其余23%为100万人以下的城市所吸纳。如果国家积极推进中小城市发展，并尽快恢复建制市设置工作，将那些有条件的建制镇升格为建制市，则有可能形成图2-5和图2-6中的情形Ⅲ。在这种情形下，中小城市吸纳能力将大幅度增强，特大城市的吸纳能力将趋于下降，而建制镇吸纳人口份额将向中小城市转移。其结果是，在新增城镇人口吸纳比重中，100万人以上的特大城市占30%, 100万人以下的城市占36%，镇占34%。

六 主要结论

综合前面的研究，可以得出如下结论：

首先，随着中国经济增长速度的逐步放缓，未来中国城镇化速度也将逐步放慢。预计到2050年，按不同方法预测的城镇化率年均增速维持在0.6～0.9个百分点，三种方法预测结果的平均值为0.793个百分点，即2011～2050年年均增加0.793个百分点。综合预测结果表明，2020年、2030年、2040年和2050年中国城镇化率分别为60.34%、68.38%、75.37% 和81.63%，这意味着中国城镇化水平在1978～2010年提高了31个百分点，用了32年的时间；而在此基础上再提高32个百分点，则需要40年的时间。

其次，四大区域城镇化速度预测结果表明，东部地区仍将是城镇化率最高的区域。到2050年，东部、东北、中部和西部地区城镇化率将分别达到81.66%、76.98%、73.92%和72.19%。随着东部较发达地区城镇化增速下降，城镇化率偏低的中西部省份增长速度仍保持在较高水平，地区间和省际城镇化差距趋向缩小。其中，省际城镇化率变异系数由2010年的0.29降至2020年的0.23, 2050年进一步下降到0.16。

最后，在不同制度安排下，中国不同规模城镇人口吸纳能力将呈现不同的格局。受国家城镇化制度安排的影响，未来中国不同规模城镇人口吸纳能力可能会出现不同的情形，既可能延续现有的U型不均衡格局，也可能形成倒U型的相对均衡格局。尽快恢复建制市设置工作是优化城镇化规模格局的重要举措。

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