一 对中国城镇化战略的评价与反思

城镇化是指人口向城镇聚集、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程。其实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。从经济结构变迁看，城镇化过程也就是农业活动逐步向非农业活动转化和产业结构升级的过程；从社会结构变迁看，城镇化是农村人口逐步转变为城镇人口以及城镇文化、生活方式和价值观念向农村扩散的过程；从空间结构变迁看，城镇化是各种生产要素和产业活动向城镇地区聚集以及聚集后的再分散过程（魏后凯，2005）。城镇化是人类社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。

新中国成立至今，中国的城镇化进程经历了三个阶段。其中，改革开放至今是中国城镇化稳步推进和快速推进时期，城镇化和城镇发展取得了令人瞩目的成就，但同时也存在诸多问题与不健康因素。因此，有必要对新中国成立以来中国城镇化的进程与阶段进行客观科学判断，总结城镇化取得的成就，并揭示城镇化进程中存在的主要问题及其原因，尤其要分析传统城镇化战略的种种弊端，对其经验教训进行认真总结。

（一）新中国成立以来中国城镇化的进程

根据城镇化推进的速度，大体可以把新中国成立60多年来城镇化的历程分为波浪起伏时期（1950～1977年）、稳步推进时期（1978～1995年）和加速推进时期（1996年至今）三大时期（见图1-1）。

1．波浪起伏时期（1950～1977年）

在改革开放之前，由于国家政策的变化，中国的城镇化进程呈波浪状推进。这一时期又可分为6个不同阶段：一是1950～1953年的恢复和稳步推进阶段，此期间全国城镇化水平由1949年的10.64%增加到13.31%，年均提高0.67个百分点；二是1954～1955年的停滞阶段，城镇化水平在13.5%左右徘徊；三是1956～1960年的城镇化大冒进阶段，在“大跃进”思想支配下，全国城镇化水平由1955年的13.48%迅速扩张到19.75%，年均提高1.25个百分点，超出了当时国民经济的承受能力；四是1961～1963年的反城镇化阶段，3年内全国城镇化水平下降了2.91个百分点，平均每年减少0.97个百分点；五是1964年的恢复性增长阶段，当年城镇化水平急剧增加了1.53个百分点；六是1965～1977年的停滞和衰退阶段，此期间受“文化大革命”的影响，全国城镇化水平一直在17.5%左右徘徊，并呈现微弱下降的趋势。

总体来看，这个时期的中国城镇化进程较为缓慢，充满了曲折和坎坷。新中国成立后，经历了三年恢复和“一五”时期短暂的平稳发展、全国轰轰烈烈的三年“大跃进”和随后的国民经济调整时期，以及“文化大革命”、大小“三线”建设的停滞发展等阶段。在一系列因素的影响下，大起大落是该时期中国城镇化进程的主要教训（周一星，1995；刘勇，2011）。应该看到，这一时期城镇化进程的反复性和曲折性与中国社会经济发展基础薄弱，不稳定的国际国内发展环境，照搬苏联模式，过于重视重化工业发展，忽视非生产性建设的工业化战略，急于求成、盲目冒进的“大跃进”政策方针以及对国际形势的严峻估计、工业发展遍地开花、忽视大城市的带动作用等因素密切相关（见表1-1）。此外，自然灾害、中苏关系恶化等因素影响亦较大。在一系列内外部因素的交织作用下，中国制定了固定户籍管理、限制人口流动、以分散为特征的“三线”建设政策，以及控制大城市规模、发展小城镇、取消城市规划等政策措施，这些为后来中国城镇化的推进奠定了基调（周一星，1995）。

2．稳步推进时期（1978～1995年）

“文化大革命”结束后，特别是1978年以后，全国工作的重点开始转移到社会主义现代化建设上来，政治经济各方面都发生了革命性的变化，城镇化也重新走上了正轨（周一星，1995）。首先明确提出了以经济建设为工作重心的重大战略转变；其次是中国工业化战略由以重化工为重点转变为以消费品轻工业为重点，城镇就业吸纳能力显著增强；再次是在固定户籍制度约束和乡镇企业兴起的背景下，“离土不离乡”“进厂不进城”成为当时工业化的主要模式，工业在农村地区分散布局，小城镇由此开始繁荣并迅速在中国城镇格局中占据重要地位（周元、孙新章，2012）。但是，由于在改革开放初期，全国各地经济建设呈现极大的热情，导致投资与经济“过热”，而随后采取的紧缩性政策给经济发展带来了较大冲击（见表1-1）。此外，小城镇的“遍地开花”和工业布局的分散化，导致土地资源浪费和生态环境恶化，大中城市规模受到控制，规模效应、集聚效应和辐射效应未能充分发挥，城镇就业人口吸纳能力有限。

总体来看，改革开放至1995年，是中国城镇化的稳步推进时期。在这一时期，随着改革开放的不断深入和工业化的快速推进，中国的城镇化水平也在稳步提升，由1977年的17.55%提高到1995年的29.04%, 18年内城镇化水平提高了11.49个百分点，平均每年提高了0.64个百分点。其中，在1978～1987年，全国城镇化推进的速度较快，年均提高0.78个百分点；而在1988～1995年，由于受1989年治理整顿政策的影响，全国城镇化速度趋于放缓，平均每年提高0.47个百分点。总之，这一时期虽然全国城镇化在稳步推进，但由于工业化推进较快，加上历史时期各种矛盾的积累，城镇化严重滞后于工业化。

3．加速推进时期（1996年至今）

自1996年以来，随着改革开放的不断深入和经济发展水平的稳步提升，中国开始步入工业化和城镇化加速阶段（见表1-1）。1996年，中国城镇化率越过30%的关口，达到30.48%, 2001年中国人均GDP又越过1000美元大关。这标志着中国开始进入工业化和城镇化双加速时期。同时，通过对前一阶段分散化的农村工业化模式和城镇化道路的反思，大城市的规模效应、集聚效应和辐射效应日益受到学术界和政府部门的重视。2000年6月中共中央、国务院颁布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出“加快城镇化进程的时机和条件已经成熟”；国家“十五”“十一五”规划相继把推进城镇化提升为国家战略，明确指出“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城市化道路，有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市的功能，发挥大城市的辐射带动作用，把城市群作为推进城市化的主体形态”。

正是在良好的宏观经济环境和国家城镇化战略的推动下，1996年以来，中国城镇化步入了加速推进时期，17年间城镇化水平平均每年提高1.38个百分点，远高于1950～1977年平均每年提高0.25个百分点和1978～1995年平均每年提高0.64个百分点的速度。其中，在“十一五”期间，全国城镇人口由2005年的56212万人增加到2010年的66978万人，5年内共新增城镇人口10766万人，平均每年增加2153万人；城镇化水平由42.99%提高到49.95%，平均每年提高1.39个百分点。相比较而言，“十一五”时期全国平均每年新增城镇人口和城镇化速度与“九五”和“十五”时期基本持平，但远高于“七五”和“八五”时期的水平（见表1-2）。2011～2012年，全国平均每年新增城镇人口2102万人，城镇化率年均提升1.31个百分点，其速度略低于“九五”“十五”和“十一五”时期。这表明，中国的城镇化在经历“九五”“十五”和“十一五”时期的高速推进后，“十二五”时期的推进速度已有减缓的趋势。预计在今后一段时期内，中国城镇化的推进速度将逐步减缓，开始进入速度与质量并重的转型时期。

（二）中国城镇化取得的巨大成就

改革开放以来，中国取得了持续高速经济增长和大规模城镇化的辉煌成就。主要表现在以下六个方面。

1．城镇人口规模迅速扩大，城镇化水平显著提高

改革开放以来，中国城镇化进程持续快速推进，社会结构发生了重大变化，全国城镇人口由1978年的17245万人增加到2012年的71182万人，年均增加1586万人；乡村人口由79014万人减少到64222万人，年均减少435万人；相应的，全国城镇化水平由17.92%提高到52.57%，年均提高1.02个百分点。尤其是1996年之后，中国城镇化进程明显加速。1996～2012年，中国城镇化水平年均提高1.38个百分点，是1978～1995年的2.2倍，是改革开放以前的5.5倍。2011年，中国城镇化率首次突破50%关口，城镇常住人口超过了乡村常住人口，这是中国社会结构的一个历史性变化，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入以城市型社会为主体的新的城市时代（潘家华、魏后凯，2012）。

与同期世界城镇化进程相比，中国城镇化取得的成就也是显著的。按照联合国经社理事会提供的数据，从1980年到2010年，世界城镇化率从39.4%提高到51.6%，年均提高幅度仅有0.41个百分点；而同期中国则从19.4%提高到49.2%，年均提高幅度高达0.99个百分点。这期间，发达地区城镇化率由70.1%提高到77.5%，平均每年仅提高0.25个百分点；欠发达地区由29.5%提高到46.0%，年均提高幅度也只有0.55个百分点（见图1-2）。目前，中国城镇化水平已经达到世界平均水平。2011年，世界城市化率为52.1%，按2001～2011年平均增速0.49个百分点推算（United Nations, 2012）, 2012年世界城市化率估计在52.6%左右，与中国城镇化水平大体持平。世界城镇化率由30%提高到50%花了50多年时间，美国花了近40年，日本花了20多年，而中国仅用了15年。

2．城市经济日益占支配地位，中心城市作用明显增强

随着人口和产业向城市的大规模集聚，城市规模与经济实力显著增强，在全国经济中日益占据支配地位。2010年，全国287个地级及以上城市的市辖区土地面积为62.9万平方公里，仅占全国国土面积的6.5%，而年末总人口达到38866万人，占全国的29.0%；实现地区生产总值245978.4亿元，占全国的61.3%，其中第二、第三产业增加值分别占全国的64.7%和68.0%；完成社会消费品零售额96834.1亿元，占全国的61.7%。与2000年相比，全国地级及以上城市的市辖区土地面积和人口占全国比重分别提高了0.5个百分点，地区生产总值和第二、第三产业增加值以及社会消费品零售额占全国比重分别提高了2.1个、1.2个、2.4个和2.3个百分点。在此期间，尽管地级及以上城市的市辖区土地面积和总人口平均规模稍有增长（分别提高了30.2%、24.1%），但其地区生产总值、固定资产投资总额、工业总产值和社会消费品零售额的平均规模分别增长了3.7倍、8.2倍、5.7倍、1.3倍（见表1-3）。

随着中心城市规模的快速扩张以及人口、要素和产业的大规模集聚，城市中心作用得到进一步强化，中心城市的地位日益凸显。北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、沈阳、武汉、西安等一批中心城市，已成为国家或区域经济发展的中心枢纽，决定了中国的经济竞争力和发展命脉。中小城市的中心地位和辐射作用也进一步增强，在带动周边地区和农村经济社会发展方面发挥了不可替代的作用。

3．城市基础设施与公共服务水平大幅提升

城镇化进程的加快有效拉动了全国经济增长，优化了城市产业结构，为国民积累了巨额社会财富，推动城市建设迈上新台阶，城市各项基础设施日趋完善，城市公共服务水平显著提升（方创琳，2009）。特别是，城市交通条件明显改善，城市人均拥有道路面积由1990年的3.1平方米提高到2011年的13.8平方米，每万人拥有公共交通车辆由2.2标台提高到11.8标台，城镇每百户拥有家用汽车由0.03辆提高到18.58辆。目前，全国已有230多个城市开辟了公交专用道（路），北京、天津、上海、广州、长春、大连、武汉、深圳、重庆、南京等城市开通运营了轨道交通，到2011年，全国城市轨道交通运营线路长度达到1672公里。城市公用设施普及占有率大幅提高（见图1-3）。其中，城市用水普及率由1981年的53.7%提高到2011年的97.0%，燃气普及率由11.6%提高到92.4%，城市污水处理率由1991年的14.9%提高到2011年的83.6%，建成区绿地率由1996年的19.05%提高到2011年的35.3%，建成区绿化覆盖率由24.4%提高到39.2%，每万人拥有公共厕所维持在3.0座左右。城市建设取得的这些巨大成就，促进城市综合竞争力不断提升，城市功能不断完善，保障了城镇居民的生活水平。

4．城镇居民生活条件极大改善

改革开放以来，伴随着城镇化的快速推进，城市经济取得巨大进步，城镇居民收入水平得到提高，生活条件极大改善。一是城镇居民收入水平显著提高。从1978年到2011年，全国城镇居民家庭人均可支配收入由343元增加到21810元，年均增长13.4%，城镇居民家庭恩格尔系数由57.5%下降到36.3%（见图1-4）。二是城镇居民生活条件极大改善。城镇居民家庭平均每百户拥有家用汽车从1997年的0.2辆提高到2011年的18.6辆，拥有移动电话从1.7部提高到205部，拥有家用电脑从2000年的2.6台增加到2011年的81.9台，城市人均住宅建筑面积由1978年的6.7平方米增加到2011年的32.7平方米，提高了3.9倍。城市科技、教育、医疗卫生、文化、体育等各项社会事业蓬勃发展，城市公共服务能力和水平明显提高，社会保障体系日趋完善，城镇居民生活质量日益改善。比如，从饮食构成来看，全国城镇居民人均消费粮食由1990年的130.7千克下降到2011年的80.7千克，禽类由3.4千克增加到10.6千克，鲜奶由4.6千克增加到13.7千克，鲜瓜果由41.1千克增加到52.0千克。

5．城市群迅速发育完善

近年来，随着经济全球化、区域一体化与交通网络化的快速推进，特别是自“十五”计划提出“要不失时机地实施城镇化战略”、“十一五”规划提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”以来，在市场力量和政府政策的合力作用下，中国涌现了一大批城市群，如珠三角城市群、长三角城市群、京津冀都市圈、山东半岛城市群、闽东南城市群、辽中南城市群、长吉城市群、中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群、成渝城市群、关中城市群等。这些城市群作为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，已经成为引领中国经济发展的重要增长极，主宰着中国经济发展和城镇化的命脉（姚士谋等，2006；肖金成、袁朱等，2009；方创琳等，2010）。可以认为，当前中国已经进入一个以城市群为核心的群体竞争新时代，城市群迅速发育完善，城市群内城市之间的分工协作和优势互补不断加强，城市群的整体竞争力大幅提升。为了继续发挥城市群的带动和辐射作用，自“十一五”以来，国务院制定实施了一系列区域性规划，各地也纷纷制定相关战略与政策，大力培育壮大城市群，积极推进城市群的一体化进程，珠三角、长三角、京津冀、长株潭、中原城市群等的一体化都取得了较大进展，广佛、郑汴、沈抚、珠澳等同城化也在积极推进。

6．城镇化的带动作用日益增强

城镇化从投资、供给、需求、产业结构升级等方面带动中国经济的快速发展。从投资来看，城镇化对投资规模具有显著的刺激作用。在城镇化进程中，城镇的发展和规模的扩大，可直接拉动固定资产投资。为了满足新增城镇人口的消费需求，需要建住房、修马路、办学校、办医院、修水电、建公共服务设施等，这将带动铁路、市政、能源、社会事业和其他相关产业的投资。研究表明，每新增1个城镇人口，大概需要10万元的投资。依据“十一五”时期的城镇化速度，城镇化水平每年提高1.39个百分点，吸纳2153万农民进城，由此带来的年投资规模将超过2.1万亿元。这种由城镇化引发的投资增长不仅可以缓解钢铁、水泥等行业产能过剩的压力，同时也能为新转入的城镇人口创造出大量就业机会（梁达，2012）。

从供给来看，城镇化将创造大量的就业机会。城镇的基础设施建设、交通运输和物流、制造业和服务业集聚等都需要大量的劳动力，特别是城镇劳动密集型加工业和第三产业，能创造大量的就业机会，不仅有利于转化农村剩余劳动力，而且也有利于吸收和消化城市下岗职工再就业，将已有的劳动力资源优势转化为经济优势，拉动中国经济持续稳定增长。现有研究显示，城镇化水平提高1个百分点，将带动就业提高约0.35个百分点。因此，大力推进城镇化将有助于吸纳农村剩余劳动力，缓解城乡就业压力，维系城乡社会稳定。

从消费来看，城镇化对扩大内需具有巨大的促进作用。现有研究表明，城镇化水平每提高1个百分点，将有2000万农民及其家属要进入城市，而城市人口的消费是农村的2.7～3倍，将拉动最终消费增长1.6～1.8个百分点。正因如此，城镇化水平越高的地区人均可支配收入、消费性支出越高，这一倾向非常显著（见图1-5）。此外，城镇化也会带动农村的发展和农民增收，农民收入的增长将会提升消费水平，把农村广阔的潜在消费需求变成现实的消费需求。因此，城镇化的推进将进一步开拓城市和农村两个市场，促进消费需求的扩大。

此外，城镇化有助于产业结构优化升级。城镇化的推进不仅能够推动以教育、医疗、社保等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。统计显示，随着城镇化水平的提高和经济实力的增强，中国城市产业结构调整优化的步伐也在加快。从2005年到2011年，全国地级及以上城市市辖区三次产业增加值构成由3.9∶50.2∶45.9调整为2.8∶49.8∶47.4。

主要城市产业转型升级加快，高新技术产业所占比重不断提升。2012年，青岛市高新技术产业产值占规模以上工业总产值的比重为39.8%, 2011年天津为31.1%，苏州市为37.3%。尤其是，高新技术产业开发区和经济技术开发区日益成为推动各地产业升级的重要引擎。2011年，东湖新技术开发区和武汉经济技术开发区实现工业总产值占全市规模以上工业总产值的40.4%。

（三）中国城镇化进程中存在的问题

尽管近年来中国城镇化建设取得了较大成就，但应该认识到，改革开放以来，中国走的基本上是一条传统的城镇化道路，目前已日益暴露出一系列亟待解决的深层次矛盾，譬如片面强调“土地城镇化”，对人口、居民素质、生活质量的城镇化不重视；忽视城镇资源配置效率，对土地、能源、水等资源的高度消耗；生产、生活、生态不协调；城乡分割；城镇缺乏特色；等等。总体而言，目前中国城镇化存在的问题主要是城镇化质量不高，是一种典型的“不完全城镇化”，呈现“四高五低”的态势，即高投入、高消耗、高排放、高扩张，低水平、低质量、低和谐度、低包容性、低可持续性。这些问题能否在新一轮发展中得以妥善解决，直接决定着中国城镇化的未来和美好前景。

1．农民市民化程度低，难度大

目前，中国的城镇化是一种典型的不完全城镇化。这种不完全性主要体现在大量进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，虽然常住在城镇地区，并被统计为城镇居民，但他们并没有真正融入城市，仍然游离在城市体制之外，处于非城非乡的尴尬境地，其生活和消费方式仍保留着农民的习惯和特征，市民化程度很低。从外来农民工市民化角度看，2011年，全国农民工总量达到2.53亿，其中外出农民工1.59亿。这些外出农民工主要在城镇地区工作和居住。从统计上看，这些常住在城镇的外来农民工虽然被统计为城镇人口，但他们在劳动就业、工资福利、子女就学、社会保障、保障性住房购买等方面仍难以享受与城镇居民同等的待遇。从本地农民市民化角度看，近年来各城市郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，其市民化程度也很低。特别是，由于行政区划调整（大量的撤乡并镇、撤县变区）、城镇辖区面积扩大导致城镇人口统计“虚高”。这些“城镇地区”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农村（陆大道，2007）。

考虑到这两方面因素，中国现有城镇人口统计中包含着大量农业户口人口，非本地户籍的常住外来人口占很大比重。2011年，全国户籍人口城镇化率仅有35%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从2000年的10.5个百分点扩大到16.3个百分点。按照第六次人口普查数据，在全国市镇总人口中，农业户口人口所占比重高达46.5%，其中市为36.1%，镇为62.3%。目前，城镇农业户口人口已经成为中国城镇化的主体。从1978年到2010年，全国新增城镇人口4.93亿人，其中农业户口人口2.62亿人，占53.1%。这期间，全国城镇化率提高31.76个百分点，其中城镇农业户口人口贡献了18.12个百分点（见表1-4）。也就是说，如果剔除农业户口人口的贡献，城镇化率实际仅提高13.64个百分点，平均每年仅提高0.43个百分点。这表明，目前中国农业转移人口市民化进程严重滞后，由此造成城市中的“新二元”结构。既削弱了城镇化对内需的拉动作用，不利于产业结构升级和劳动者素质提高，也造成农业转移人口与城镇原居民之间各种权益的不平等，严重影响了社会和谐稳定，还加剧了人户分离，给人口管理带来难度。2010年，中国城镇人户分离已达2.26亿人，占城镇总人口的33.7%。

2．资源高度消耗，利用效率低下

目前，中国的城镇化是一种重外延扩张、轻内涵发展的粗放型城镇化，城镇化的快速推进建立在资源能源高消耗的基础上，城镇化的资源环境代价高，城镇化效率低下。主要表现为：一是能源消耗急剧增长。2001～2010年，中国城镇人口年均增长3.78%，但全国煤炭、石油、天然气分别年均增长8.17%、6.69%、16.14%，是前者的2.16倍、1.77倍、4.27倍。中国城镇化水平每提高1个百分点，需要消耗煤炭87.58万吨标准煤、石油21.44万吨标准煤、天然气8.08万吨标准煤、城市建成区1285平方公里、城市建设用地1283平方公里。二是水资源严重供不应求。全国城市地区消耗水资源由1978年的78.7亿立方米急剧增长到2010年的507.9亿立方米，年均耗水增加13.4亿立方米。正因为如此，目前全国400多个城市缺水，其中超过200个城市严重缺水。大部分缺水城市过度开采地下水，造成了地面加速沉降。目前，全国发生地面沉降灾害的城市已超过50个。华北、西北、华东地区的不少城市地下水水位不断下降，甚至出现了大面积的降水漏斗和地面沉降（魏后凯等，2012）。三是资源利用效率低下。尽管中国资源利用效率取得长足进步，万元GDP能耗由1978年的15.68吨标准煤减少到2010年的0.81吨标准煤，但与其他国家相比，中国的万元GDP能耗分别是世界平均水平的2.3倍、欧盟的4.1倍、美国的3.8倍、日本的7.6倍，甚至比一些经济欠发达国家都要高（见图1-6）。就目前来看，中国长期积累的结构性矛盾的解决和粗放型经济发展方式的根本转变不可能一蹴而就，制约中国城镇化与经济发展的能源、水资源的压力还将加大。

3．污染物排放迅速增长，生态环境急剧恶化

目前，中国走的是一条“高消耗、高排放”的城镇化道路，正面临着资源和环境的双重约束。一是污染物排放量迅速增长。在2001～2010年，全国工业固体废弃物产生量、工业废气排放总量、废水排放总量每年以11.4%、14.2%、4.0%的速度在增长。未来主要污染物的排放总量仍将处于较高水平，已经接近中国生态环境的最大容量。二是生态环境面临巨大压力。近年来，随着气候变化问题持续升温，国际社会对减排的呼声越来越高，各国的减排压力日益增大。中国政府已经明确承诺到2020年碳排放强度下降40% ～45%，并将耕地保有量、资源和能源消耗、主要污染物排放等作为约束性指标，纳入国家“十二五”规划。按照规划，到2015年，要确保18.18亿亩耕地不减少，单位工业增加值用水量降低30%，单位GDP能源消耗降低16%，单位GDP二氧化碳排放降低17%，主要污染物排放总量减少8% ～10%。节能减排力度的加大，标志着过去那种依靠高消耗、高排放、高扩张支撑高增长的传统粗放发展模式的终结。三是城市生态环境问题日益严峻（魏后凯等，2012）。中国城市地区的大气污染、水体污染和垃圾污染问题非常严重。2010年，全国有超过50%的城市出现过酸雨，城市氮氧化物含量、PM2.5浓度普遍较高。按2012年2月新修订的《环境空气质量标准》，中国有2/3的城市空气质量不达标。2010年全国182个城市的4110个地下水水质监测结果显示，水质为较差级和极差级的监测点分别占40.4%和16.8%，合计占57.2%。此外，目前全国城市生活垃圾累积堆存量达70多亿吨，占地80多万亩，并且还以年均4.8%的速度持续增长。全国2/3的大中城市陷入垃圾包围之中。

4．城镇空间盲目蔓延扩张

在中国快速的工业化与城镇化进程中，城镇空间呈盲目扩展与无序蔓延的态势，甚至出现严重失控的局面（陆大道，2007）。一是土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度。2001～2010年，全国城市建成区面积和建设用地面积分别年均增长5.97%和6.04%，而城镇人口年均增长仅有3.78%。特别是在“十五”期间，中国城市建成区和建设用地规模分别年均保持7.70%和7.50%的增速，远高于城镇人口年均4.13%的增速（见表1-5）。这说明，近年来中国城市土地扩张与人口增长严重不匹配，土地的城镇化远快于其人口的城镇化。

二是城镇空间扩张呈现无序蔓延的态势。1981～1990年、1991～2000年、2001～2010年三个时期城市建成区面积分别增加5417.7平方公里、9583.6平方公里、17618.7平方公里。其中，2001～2010年年均增加1762平方公里，分别是前两个时期的3.25倍、1.84倍。就城市平均规模扩张来讲，从1996年到2010年，中国平均每个城市建成区面积由30.4平方公里扩大到61.0平方公里，平均每个城市建设用地面积由28.5平方公里扩大到60.5平方公里，分别增长了100.7%和112.3%（见图1-7）。从城镇建成区的城镇人口密度来看，由2000年的0.85万人/平方公里下降到2010年的0.73万人/平方公里；人均城镇建成区面积由2000年的117.1平方米/人提高到2010年的137.2平方米/人，已远远超过城乡规划法规定的人均80～120平方米的标准，也已达到甚至超过发达国家的水平（陆大道、姚士谋，2007）。从某种程度上讲，近年来中国城市经济的高速增长主要是依靠土地的“平面扩张”来支撑的。

三是一些大城市纷纷掀起了撤县（市）设区和建设新（园）区的浪潮，而规划的软约束和规划界的利益驱动助长了这种大城市空间规模的扩张冲动，存在一定的盲目性与无序性。不少大城市新区的规划面积动辄数百平方公里，高的则达上千平方公里，如上海浦东新区为1210.41平方公里，天津滨海新区为2270平方公里，重庆两江新区为1200平方公里。在某些城市，产业园区的规划面积则超过了100平方公里。事实上，中国城镇空间快速“平面式”蔓延扩张，造成了大量耕地被侵占，耕地数量与质量均趋于下降。2008年，全国因建设占用减少耕地287.4万亩，占年内减少耕地总面积的68.9%（魏后凯、张燕，2011）。特别的，各类建设项目占用的大多是优质耕地，尽管国家实行严格的耕地“占补平衡”政策，但耕地占优补劣的现象较为严重。随着城市建成区的快速扩张以及各类花园式工业区如火如荼的建设，平原地区或居民点周围的优质高产良田面积大幅缩减，若不加制止，将会突破18亿亩耕地红线，对中国粮食安全构成严重威胁。

5．城镇体系不尽合理

中国的城镇包括直辖市、副省级城市、较大的市、地级市、县级市和建制镇等级别。不同级别城镇的资源配置权限、管辖权限不同，且严格服从行政级别的高低。这种下级城镇严格服从上级城市“领导”的城镇管理体制，有助于上下级城镇间的协调，也有助于资源的集中配置。然而，长期以来受这种等级制行政配制资源体制的影响，资源大量向直辖市、副省级城市、省会（首府）城市等大城市集聚，导致中国城镇规模体系“两极分化”的问题突出，大城市规模膨胀，中小城市的数量与规模萎缩，小城镇偏多，城镇体系缺乏中小城市的有力支撑。一是大城市规模急剧膨胀。中国城市发展中浓厚的行政化色彩，导致资源配置不均衡，首都、直辖市、省会（首府）、计划单列市等大城市获得了比中小城市多得多的发展机会，人口、产业大规模集聚，城市规模急剧膨胀，导致资源能源高度紧张、城市空间“摊大饼式”蔓延、交通拥堵、大气污染严重、宜居水平下降、社会矛盾加剧等突出问题。二是中小城市数量和规模下降，萎缩态势严重。在大规模撤市设区和建设新区的热潮下，全国大城市数量不断增加，中小城市呈萎缩状态。从2000年到2010年，50万人以上大城市数量和人口比重都在不断增加，而中等城市人口比重以及小城市数量和人口比重都在不断下降（见表1-6）。三是小城镇偏多，但规模偏小，实力偏弱。2010年，全国小城镇数量达到1.94万个。但由于大城市对周边小城镇的极化效应以及发展机会的剥夺，加上小城镇本身缺乏产业支撑、基础设施建设滞后、公共服务水平跟不上等原因，小城镇自身的发展能力严重不足。此外，中国城市之间的低水平同质化竞争、产业层次很低、产业结构同质化问题突出。目前，中国区域层面的城市（镇）存在定位不清、功能叠加、分工不明确等问题，核心城市与周边中小城市的关系更多体现为对周边资源的剥夺与极化效应，辐射与带动作用有限。未来应充分发挥不同规模城市的优势，逐步形成分工明确、功能互补、互动协作、更具竞争力的城镇体系。

6．城乡区域发展不均衡问题突出

区域发展不均衡集中体现在三个方面：一是城镇化水平的地区差异显著。由于自然条件和发展历史的原因，中国城镇化水平自东向西总体上呈现明显的阶梯状分布，空间差异性异常突出。2011年，东部地区城镇化率为60.8%，东北地区为58.7%，而中西部地区分别只有45.5%和43.0%。从各省份的城镇化水平来看，上海、北京、天津位列前三名，前十位的省份全部位于东部地区和东北地区，城镇化水平最高的（上海）是最低的（西藏）3.93倍。前十位城镇化水平的均值为64.68%，后十位均值为33.21%，二者的差异达到惊人的31个百分点（见图1-8）。二是城市的空间分布不均衡。从城市数量来看，受自然条件与区域发展政策的影响，中国绝大多数城市主要分布在沿漠河-腾冲线的东南部地区，其中西部地区72%的国土面积仅分布165座城市，城市数占全国的25.2%，城市人口仅占全国的18.6%；东部地区10%的国土面积坐拥233座城市，城市数占35.66%，城市人口占48.8%（见表1-7）。从城市规模来看，中国非农业人口大于200万的城市共有24座，其中14座（58.3%）分布于东部地区；非农业人口小于50万的城市共有498座，其中272座（54.6%）分布于中西部地区。中国城市数量与城市规模的分布均呈现显著的空间集中性与不均衡性，将造成局部地区资源环境的巨大压力、能源与大宗商品的跨区域流动（加大社会经济的发展成本）以及区域经济发展失衡。三是地区间城镇发展水平差距较大。2010年，西部城市人均工业增加值、人均固定资产投资、人均城乡居民储蓄年末余额、人均地方财政一般预算内收入和支出、人均社会消费品零售总额，仅分别相当于东部城市的30.4%、68.3%、44.3%、28.9%、45.2%和47.4%；上海城镇居民人均可支配收入是甘肃的2.41倍。从2005年到2010年，东部与西部之间的城镇居民人均可支配收入差距由4592元增加到7467元。

城乡发展不均衡突出表现为城乡收入差距居高不下。近年来，尽管中国城乡收入差距已经呈现下降的趋势，但2011年全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比仍高达3.13∶1（见图1-9）。农民纯收入中包括了相当一部分的实物收入，剩下部分还有20%左右要购买农具、化肥、农药、种子等生产资料。如果扣除这两部分，从与可支配收入对等的角度来比较，城乡居民收入差距要远大于这一比例。国际上通常认为，基尼系数0.4是警戒线，基尼系数一旦超过0.4，表明财富已过度集中于少数人，该国社会处于可能发生动乱的“危险”状态。中国基尼系数已从改革开放初的0.28上升到2007年的0.48，近两年不断上升，实际已超过了0.5，这是十分危险的信号。显然，较高的城乡收入差距已经成为中国城镇化建设与社会经济和谐发展的强力约束。

7．城镇化进程中的非包容性问题严峻

随着城镇化的不断推进，中国城镇发展中的非包容性问题也日益突出，这具体表现在居民收入增长与经济增长不同步、社会阶层分化日益严重、城镇贫困问题日趋严峻、区域剥夺问题日趋突出等方面。

一是居民收入增长与经济增长不同步。长期以来，中国依靠投资的超高速增长，虽然带来了政府财政收入的超高速增长以及GDP的高速增长，但并没有带来居民收入和消费水平的同步增长。城乡居民收入和消费水平增长严重滞后于GDP增长，而GDP增速又远慢于投资和财政收入增速。在2001～2010年，中国依靠年均23.0%的固定资产投资增长，实现了年均20.0%的财政收入增长和10.5%的GDP增长，但只带来了年均9.7%的城镇居民家庭人均可支配收入增长、8.0%的居民消费水平增长和7.0%的农民人均纯收入增长。这期间，固定资产投资和财政收入增速几乎比GDP增速高1倍，而GDP增速又比城镇居民收入增速高0.8个百分点，比居民消费水平增速高2.5个百分点。

二是社会阶层分化日益严重。首先，城乡居民的二元分化不断加剧。2010年，中国全社会固定资产投资的86.8%投向了城镇，而城镇人口即使包括进城农民工在内也不到总人口的一半，这造成近年来农村居民收入增速低于城镇居民2.7个百分点（2001～2010年），广大农民并没有同步分享到经济高速增长的成果。更为突出的是，在广大的农村地区失地农民问题、农村主体老弱化问题、留守妇女儿童问题日益严峻，给社会不安定留下了重大隐患。其次，农民工为城市发展做出了巨大贡献，却成为城市里的“二等”公民。在2011年1.59亿外出农民工中，30.8%流入直辖市和省会城市，33.9%流入地级市。这一庞大的农民工群体为中国城市发展做出了巨大的贡献，但至今在就业、收入、教育、医疗、文化等方面仍然受到诸多歧视，难以真正融入城市社会中。受“一城两制”政策歧视，农民工成为城市里的“二等”公民和边缘人（陆学艺，2005）。再次，伴随城市内部“新二元”结构的出现，城镇居住空间分异现象逐渐加剧。一方面，少数高收入阶层集中居住在豪华高档楼盘或别墅，形成了所谓的富人居住区。另一方面，在老城区、城乡结合部、城市边缘区形成了大量条件恶劣的棚户区和城中村。城市居住空间分异的加剧，必然会造成空间隔离，诱发一系列社会矛盾，不利于和谐社会建设（魏后凯，2011a）。在2008～2012年，中国共开工改造各类棚户区1260万户；2013～2017年还将改造各类棚户区1000万户。

三是城镇贫困问题日趋严峻。目前，中国城镇贫困人口主要包括贫困的在职职工、离退休人员、下岗失业人员、“三无”人员以及其他外来的农民工（梁汉媚、方创琳，2011）。2012年，中国共有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人，实际的城市贫困人口要远大于这一规模。据估计，2009年中国城市贫困人口约5000多万（潘家华、魏后凯，2011）。可以认为，近年来中国的城市贫困人口规模在不断扩大，城市贫困状况呈不断恶化趋势。日趋严重的城镇贫困已经成为困扰中国健康城镇化与社会经济可持续发展的重要问题。

四是区域剥夺问题日趋突出。在城镇化快速推进的过程中，由于机会和利益分配不均，衍生出一系列经济“剥夺”现象。借助政策空洞和行政强制手段，一些强势群体和强势区域侵占甚至掠夺弱势群体和弱势区域的资源、机会和权益，转嫁资源消耗和环境污染的代价。如大城市对中小城市资源和机会的侵占，各类开发区、旅游度假区和大学城建设对农田的侵占和农民利益的剥夺，房地产开发和“城中村”改造对老百姓和城市居民生存空间的剥夺，发达地区对落后地区资源和发展机会的剥夺，农民工输入地区对输出地区的剥夺，等等。区域剥夺问题将导致空间开发失调、资源配置失衡、政策调控能力受限甚至失效、和谐社会建设步伐延缓，最终导致富者更富，贫者更贫（方创琳、刘海燕，2007）。

8．城镇建设缺乏特色，管理缺失

在推进城镇化的过程中，受财力有限、对地方特色和文化认识不足以及急于求成、急功近利等思想的影响，各地城镇建设“千篇一律”，缺乏特色和个性，城镇质量和品位不高。一方面，许多城市大拆大建，对当地特色文化、文物、标志性建筑和特色村镇保护不力。在城镇改造中，片面追求速度和新潮，忽视传统文化的传承创新，拆除了不少具有文化底蕴、历史内涵的“老建筑”、老街区；在新农村规划中，往往模仿城市的功能进行建设，造成具有地方特色的古祠堂、古建筑、古园林、古村落遭到不同程度的破坏，甚至消失殆尽。另一方面，建筑、小区设计崇洋媚外，对民族、本土文化不自信，造成新城建设“千城一面”、似曾相识。当前，由于存在着浮躁情绪，加上对现代化、国际化的误解，一些城市急于求成，盲目崇拜模仿外来建筑文化，片面追求“新、奇、特”的建筑表现形式，导致一些建筑存在雷同现象，“千面一孔”，缺乏特色。此外，各地在推进城镇化的过程中，片面追求经济目标，贪大求全，大搞形象工程，盲目扩大建设用地规模，规划调控乏力，城镇管理严重滞后。

（四）对中国城镇化战略的反思

综上所述，中国的城镇化虽然取得了令人瞩目的成就，但同时也存在诸多矛盾与问题。因此，对过去的城镇化战略进行深刻反思，认真总结经验教训，对于加快推进城镇化战略转型，具有十分重要的理论和现实意义。

首先，从各方面关系来看，中国的城镇化呈现“五重五轻”的特点，即重速度、轻质量；重建设、轻管理；重生产、轻生活；重经济、轻社会；重开发、轻保护。因此，在今后推进城镇化的过程中，如何妥善处理好速度与质量、建设与管理、生产与生活、经济与社会、开发与保护的关系，对于探索具有中国特色的城镇化道路至关重要。

其次，从某种程度上讲，目前中国的城镇化是一种典型的“不完全”城镇化。显然，如果不尽快较好解决进城农民的市民化问题，这种不完全的城镇化将难以为继，甚至有可能会诱发社会动乱，成为不稳定的因素。要实现由“不完全”城镇化向“完全”城镇化转型，核心是建立多元化的成本分担机制，加快推进农民市民化进程，使大量进城农民和谐地融入城市，能够平等地分享城镇化的成果和利益。

再次，从推进方式上看，中国的城镇化是一种典型的粗放外延模式，城镇化的高速推进建立在高消耗、高排放、高扩张的基础上，资源环境代价大，综合效益低。显然，这种粗放外延模式是不可持续的，越来越难以为继。从本义上讲，城镇化的过程也就是产业和要素集聚以及资源集约利用的过程。当前，中国城镇化进程中存在的高消耗、高排放、高扩张现象，主要是由于城镇化推进所采取的粗放外延模式引起的。为此，必须尽快实现城镇化模式转型，积极探索出一条资源消耗少、环境友好、集约高效的可持续城镇化路子。

总之，未来中国的城镇化必须尽快实现转型，回避传统城镇化的老路，积极探索集约型、城乡融合型、和谐型和可持续城镇化模式，走具有中国特色的新型城镇化道路，着力提高城镇化质量，减少城镇化的资源和环境代价，为建设具有中国特色的社会主义奠定坚实的基础。

二 中国特色新型城镇化的科学基础与内涵

中共十六大报告明确提出要“走中国特色的城镇化道路”，十七大报告将“中国特色城镇化道路”作为“中国特色社会主义道路”的五个基本内容之一；2007年5月温家宝总理又提出“走新型城镇化道路”, 2013年中央经济工作会议进一步提出“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。这里所讲的“中国特色城镇化道路”和“新型城镇化道路”并非是分割的，而是具有有机联系的整体，我们把它概括为：具有中国特色的新型城镇化道路。这种具有中国特色的新型城镇化道路是从中国的国情出发，符合科学发展观要求，强调以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、“四化”同步，多元、渐进、集约、和谐、可持续的城镇化道路。它不仅要具有中国特色，而且是一种符合科学发展观的新型城镇化道路，是中国特色社会主义道路的重要组成部分。

（一）中国特色新型城镇化的科学基础

关于“中国特色的城镇化道路”，早在20世纪80年代中期就已经提出。2002年11月召开的中共十六大明确提出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”2007年10月召开的中共十七大进一步将“中国特色城镇化道路”与“中国特色自主创新道路”“中国特色新型工业化道路”“中国特色农业现代化道路”和“中国特色社会主义政治发展道路”并列为“中国特色社会主义道路”的基本内容，并明确指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。由此可以看出，“中国特色城镇化道路”就是既符合城镇化的普遍规律，又符合人多地少的基本国情和文化传统，从中国发展的特殊阶段和大国特征出发的城镇化（牛凤瑞，2010）。综合来看，中国特色城镇化道路至少应具有以下五方面的内涵（周干峙，2009；牛凤瑞，2010；伍江，2010；高新才等，2010）：一是从中国人多地少、人均资源相对不足这一特定国情出发，城镇化应走土地集约利用和城镇高密度、高效益的集约化之路；二是从中国显著的自然条件差异、区域发展不平衡以及资源禀赋不均衡特点出发，不同地区的城镇化应该走差异化之路；三是从中国人口基数大，城镇化水平每提高1个百分点，需要解决1000多万人口的就业难题出发，城镇化应该快慢适度，积极稳妥推进，并着力解决农业转移人口市民化问题，走渐进式的城镇化之路；四是从中国的大国特征和初级阶段特点出发，城镇化的推进应强调多元并举，充分发挥各种主体的作用，探索不同的模式和途径，逐步形成大中小城市和小城镇协调发展的合理格局，走多元化之路；五是从社会主义的本质要求出发，要达到“消除两极分化，实现共同富裕”的目标，应该走城乡融合型的城镇化之路，使城乡居民共享城镇化的成果。

关于“新型城镇化”，也不是新概念，学术界对此早有探究。所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子（罗宏斌，2010）。过去，中国选择了城市与重工业优先发展的战略，并为此建立了农产品统购统销制度、城乡户籍制度和人民公社制度等制度体系，一方面从农业和农村抽取国家工业化积累，另一方面限制农村人口进入城镇。这一战略的实施虽然取得了一定成效，却割裂了工业化、城镇化与农业现代化的协调互动关系，形成了典型的城乡二元结构（王永苏等，2011）。因此，可以看到，新型城镇化是针对传统城镇化存在的问题与弊端提出来的。相对传统城镇化而言，新型城镇化具有新的科学内涵（仇保兴，2010；罗宏斌，2010）：一是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，二是要由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变，三是要由偏重城市发展向注重城乡一体化协调互补发展转变。

目前，学术界对“中国特色的城镇化”与“新型城镇化”的研究基本上是从不同的路径来展开的，并没有把二者有机整合起来。很明显，“中国特色的城镇化”，既可以是新型的城镇化，也可以是传统的城镇化，只要它具有中国特色；而“新型城镇化”的某些模式和做法，既可能符合中国的国情特点，也可能只适合某些发达国家和地区，只要它是“新型的”。为此，必须把二者有机结合起来，积极探索具有中国特色的新型城镇化道路。一方面，在探索中国特色的城镇化道路过程中，必须抛弃传统的城镇化思维，在科学发展观指引下，走新型城镇化之路；另一方面，在探索新型城镇化过程中，必须立足于中国国情，从实际出发，体现中国特色，而不能崇洋媚外，照搬照抄国外的模式和做法。

（二）中国特色新型城镇化的丰富内涵

从科学发展观角度看，走中国特色新型城镇化道路具有十分丰富的科学内涵。具体地讲，大体可以概括为以下六方面。

一是科学把握城镇化的规模、速度、节奏，走渐进式城镇化之路。走中国特色的新型城镇化道路，要求我们探寻一种渐进式的城镇化推进方式，协调好各方面关系。具体而言，就是根据城镇产业的吸纳能力、基础设施的支撑能力、资源环境的承载能力和政府财力等，科学确定城镇化的规模，合理把握城镇化推进的速度和节奏，在确保质量的前提下积极稳妥地推进城镇化。从国际经验看，城镇化是一个漫长的历史过程，有着自身的演变规律。推进城镇化既不能急于求成，不顾客观条件搞“大冒进”，也不能无视发展机遇，而应该尊重规律，积极创造条件，采取渐进式方式积极稳妥地推进。

二是大中小城市和小城镇协调发展，走多元化城镇化之路。走中国特色的新型城镇化道路，应立足于区域的自然地理条件、经济发展基础、人口规模和目标定位，采取多种方式和途径，推动形成合理的城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展。首先，在全国层面引导发展城市群与大都市圈，形成稳定、高效的城市群空间结构体系，参与全球竞争并带动区域经济协调发展；其次，优化发展大城市，促进产业转型和功能提升，提高大城市的综合承载能力，使其成为吸收新增城镇人口的主渠道；再次，鼓励发展中小城市，积极发展小城镇，切实加强基础设施建设，提高公共服务能力和水平，积极培育特色优势产业，不断创造就业机会，增强城镇对农业转移人口的吸纳能力。

三是城乡协调、互动、融合发展，走城乡融合型城镇化之路。走中国特色的新型城镇化道路，必须打破城乡分割，推动城乡融合互动和一体化，积极探索城乡融合型的新型城镇化模式。也就是说，在推进城镇化的过程中，必须把城市和农村的经济社会发展作为一个有机整体来谋划，破解城乡二元难题，建立并完善城乡融合、互动发展的体制机制，加快城乡产业融合发展，促进城乡互动双赢、互补融合，形成以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展格局，最终实现城乡经济、社会、文化、政治、生态的一体化发展，使城乡人民享受均等化的基本公共服务和大体一致的生活质量。

四是高效集约节约利用资源，走集约型城镇化之路。中国现行的传统城镇化模式主要依靠高污染、高能耗、高投入的粗放型外延发展来推动，导致资源低效利用、环境恶化，严重制约了城镇化与社会经济可持续、健康发展。鉴于此，今后必须走集约型城镇化之路。一方面，通过技术创新、改善经营管理等手段对城镇各种资源、要素进行优化组合和高效利用，力求以最小的资源成本取得最大效益；另一方面，要科学合理地确定各类城镇的建设密度，强调紧凑、集中、高效的城镇建设和发展模式，充分挖掘城镇土地潜力，节约土地资源，促使城镇从外延式扩展向内涵式集约发展转变，形成紧凑、高效的城镇用地格局。

五是城镇化与人口、资源、环境相协调，走可持续城镇化之路。走中国特色的新型城镇化道路，应坚持以人为本和可持续发展的理念，通过采用资源节约和环境友好技术，满足人们衣、食、住、行、教育、医疗等多方面的需求，又不超过资源环境的承载能力，推动形成与资源环境承载能力相协调的城镇化发展格局。一方面，要保持地区人口分布与经济布局相协调，促进人口与产业协同集聚；另一方面，要保持地区人口、经济与资源、环境相协调，使地区人口、经济与资源和环境承载能力相适应。

六是城镇特色和优势得到充分发挥，形成合理分工的城镇化新格局。走中国特色的新型城镇化道路，要求在发挥优势、各具特色的基础上，推动形成布局合理、分工明确、等级有序的城镇体系和空间格局。就是说，要符合资源环境承载能力和主体功能区的要求，深刻把握各地区的实际情况，按照“因地制宜、功能完善、城乡协调、以大带小、多元推动”的原则，构建一个符合中国特色新型城镇化要求，高效、合理、有序的城镇空间新格局。在国家层面，要积极培育15～20个国家级甚至世界级城市群或大都市圈，按照高效、协调、合理的要求进行空间布局，以此作为区域核心增长极，带动区域经济协调可持续发展。在区域层面，应推动形成一批区域级的城市群或城镇密集区，逐步形成大中小城市和小城镇协调发展，城镇空间结构完善、规模结构合理、职能结构分工明确的城镇体系。

总之，走中国特色的新型城镇化道路，就是在科学发展观的指导下，立足于中国人多地少、资源相对短缺的基本国情，走多元化、渐进式、集约型和城乡融合型的新型城镇化道路，逐步形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇化健康发展新格局。一句话，中国特色的新型城镇化是一种以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、“四化”同步的城镇化。

（三）中国特色新型城镇化的特征

中国特色新型城镇化道路的基本特征，大体可以归纳为11个字，即多元、渐进、集约、和谐、可持续。

1．多元

中国是一个民族多元、文化多元、发展条件和水平多元的国家，未来中国城镇化的推进应该从国情出发，因地制宜走多元化的城镇化道路。

一是水平多元，形成多种城镇化阶段共存的格局。中国地域辽阔，各地区发展的主客观条件差异极大，其城镇化所处阶段亦呈现很大的差异性。2011年，中国城镇化水平首次超过50%，总体上处于城镇化由加速向减速转变的阶段，但各省区市发展极不平衡。京津沪三个直辖市城镇化水平已超过80%，广东、辽宁、浙江、江苏4省城镇化水平已超过60%，而西藏不足30%，云南、甘肃、贵州不足40%，各地区城镇化阶段存在显著差异。其中，京津沪已处于城镇化后期，西藏仍处于城镇化初期，其他省份均处于城镇化中期（见图1-8）。

二是规模多元，形成大中小城市与小城镇协调发展的格局。中国国土面积大，人口多，各地区条件不同，既需要建设一批综合性的大城市、特大城市乃至超大城市，充分发挥中心城市的辐射和带动作用，又需要建设数量众多的专业化特色中小城市和小城镇，充分发挥其门槛低、与广大农村联系紧密的纽带作用，由此形成大中小城市和小城镇合理分工、协调发展、等级有序的城镇规模结构。

三是模式多元，不同地区采取差异化的城镇化战略。各地区由于发展阶段和条件的不同，其城镇化推进应采取不同的战略模式。在珠三角、长三角、京津冀、长江中游等地区，重点是建设大都市区和城市群，提高城市群的可持续发展能力，推进区域经济的一体化；而在西南和西北一些落后地区，重点是培育发展中心城市，推进特色镇和中心镇的建设。在云南、贵州等地区，由于山地多、平地少，必须探索一种适合山地特点的城镇化模式即“山地城镇化”，而不可能照搬珠三角、长三角等地的模式。

四是动力多元，多种力量共同推动城镇化进程。从政府与市场关系看，既需要打破城乡分割、区域壁垒，促进人口和要素自由流动，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，又需要积极发挥政府的规划引导作用；从产业支撑看，既需要实行工业化与城镇化互动，充分发挥工业对城镇化的拉动作用，又需要大力发展和提升服务业，发挥服务业对城镇化的推动作用；从经济成分来看，无论是公有制经济还是私营经济、个体经济等非公有制经济，都是推动城镇化建设的重要力量；从城乡关系看，城市对农民具有强烈的吸引力，这种吸引力产生聚集力，农民向往城市形成城镇化的动力（张佳丽，2006）。

2．渐进

城镇化是一个漫长的历史过程。中国要实现这一目标，必须走渐进式的城镇化道路。为此，各地在推进城镇化的过程中，一定要从本地的实际情况出发，积极引导农业转移人口向城镇地区合理有序地流动，科学把握城镇化推进的速度和节奏。城镇化的规模和速度要与地区经济发展水平相适应，与城镇综合承载力和人口吸纳能力相适应，防止出现超越承载能力和发展水平的城镇化“大冒进”。“大跃进”时期中国城镇化的“大冒进”就是一个深刻教训。

一是城镇化的速度和规模要适度。鉴于中国农村人口数量多、耕地保护任务重、城镇就业压力大，且资源环境承载力日益趋紧的基本国情，中国城镇化的速度和规模必须适度，既要考虑国家财力和经济发展水平，又要考虑城镇的综合承载能力和人口吸纳能力。城镇化建设要保持适度投资规模，城镇空间扩张要适度，绝不能以牺牲耕地、粮食和农业为代价来片面推进城镇化，要把城镇化推进与农业现代化和新农村建设有机结合起来。

二是城镇化水平要与经济发展水平相适应。一个国家和地区的城镇化水平是与其经济发展水平高度相关的。城镇化滞后或者超前于经济发展，都会带来一系列经济社会问题。改革开放初期，中国的城镇化曾严重滞后于工业化和经济发展，但近年来随着城镇化的快速推进，中国城镇化严重滞后于工业化和经济发展的局面已经得到较大改观。2010年，中国人均GNI仅相当于世界平均水平的46.8%（The World Bank, 2011），但城镇化水平已经达到世界平均水平。应该看到，前些年中国城镇化的快速推进是建立在进城农民没有市民化的基础之上的，而这种市民化过程需要今后若干年才能逐步完成。

三是城镇化规模要与城镇的承载能力和吸纳能力相适应。城镇综合承载能力既包括资源环境的承载能力，也包括城镇基础设施的承载能力，而城镇人口吸纳能力则主要由城镇提供的就业机会和产业支撑能力决定。城镇化的合理规模必须综合考虑城镇的承载能力和吸纳能力，并在二者之间寻求一种平衡。有吸纳能力但缺乏承载能力，或者有承载能力但缺乏吸纳能力，都不利于城镇化的健康发展。目前，中国已经成为名副其实的世界制造业生产大国，许多制造业产品的产量都居世界首位，但工业特别是制造业吸纳就业的能力明显下降。未来中国城镇就业和人口吸纳需要更多地依靠服务业驱动。因此，城镇化的推进必须适应经济发展转型和产业结构升级的需要，而不能超越经济特别是产业发展的支撑能力。近年来，中国城市就业问题突出，表明城镇化速度和规模已经超出了产业发展及其规模的支撑能力（陆大道，2007）。

3．集约

中国耕地资源有限，人均资源占有量少，经济发展和城镇化的资源约束趋紧。面对这一严峻形势，中国应积极探索高效集约节约利用资源的发展方式，走紧凑节地、高效节约的集约型城镇化道路，减少城镇化过程中的资源消耗，提高城镇资源配置效率。

一是高效集约节约利用土地。中国人多地少，土地资源尤其是耕地资源极其宝贵。近年来，尽管中国城镇单位土地面积的产出显著提高，但城镇建成区人均土地面积却快速增加，土地利用较为粗放，闲置、浪费严重。城镇政府过度依赖土地财政驱动，热衷于城镇的外延扩张，借开发区建设盲目“圈地”，开发商借机大量“囤地”，由此造成土地城镇化快于人口城镇化，耕地资源大量减少。为了确保18亿亩耕地红线和保障国家粮食安全，必须扭转城镇化过程中土地资源的浪费现象，高效集约节约利用土地，走节地型的城镇化之路。

二是集约节约利用资源。现阶段，中国城镇化的快速推进是建立在粗放型发展模式的基础上，主要依赖资源、能源和资金的高投入，科技含量不高，资源、能源利用效率低下，浪费现象十分严重。与此相对应的是，中国大部分资源十分匮乏，耕地、森林、天然草地和水资源的人均占有量都不超过世界平均水平的一半，石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源的人均可采储量远低于世界平均水平。面对资源约束，必须高度重视集约节约利用资源，加快节能、节地、节水、节材型城镇建设，走资源节约型的城镇化之路。

三是推进紧凑型的城镇化。要科学合理地确定各类城镇建设密度，研究制定各项集约指标和建设标准，优先发展公共交通，鼓励绿色低碳出行，倡导混合用地模式，优化城镇空间结构，提高公共设施的可达性，减少出行时间，保护社会和文化的多样性，推动形成紧凑、高效的城镇用地格局，建设紧凑型城镇、紧凑型社区、紧凑型园区、紧凑型村庄，缓解城市蔓延和无序发展，走集约、紧凑、高效的紧凑型城镇化之路。

四是促进人口与产业协同集聚。城市是人口、要素和产业的综合集聚体，具有协同集聚效应。近年来，在城镇化过程中，各地想方设法招商引资、集聚产业，却不太愿意吸纳外来人口，一些地方则是要“地”不要“人”，要“人手”不要“人口”，导致人口分布与产业分布严重不匹配。为此，必须树立协同发展的理念，在考虑资源和环境承载能力的前提下，积极促进人口与产业协同集聚，使人口分布与产业分布相协调，人口、经济与资源和环境承载能力相适应，充分发挥城镇的协同集聚效应。

4．和谐

当前，中国城镇化进程中的不协调性和非包容性突出，既容易诱发各种社会问题，也不利于和谐社会的建设。城镇化涉及城与乡、原居民与新移民、经济与社会等方方面面，必须妥善处理好各方面关系，缓解各种矛盾和冲突，促进城乡居民机会均等和成果共享，走平等、包容、安全的和谐型城镇化之路。

一是机会均等。长期以来，中国实行城乡分割的二元户籍制度，城乡居民的发展机会严重不平等。直至今日，由于户籍制度障碍，进入城镇的农民工在民主权利、就业机会、子女教育、社会保障、购车购房等方面仍不能完全享受与城镇原居民同等的待遇，发展机会严重不平等。为此，必须加快户籍制度改革，禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，并对现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩，这样通过新政策不挂钩、旧政策脱钩，逐步剥离户籍内含的各种权利和福利，实现公民身份和权利的平等，为农民进城创造平等的发展机会，使他们能站在同样的起跑线上，面对相同的环境和规则。

二是成果共享。目前，中国城乡居民收入和公共服务差距过大，城镇居民收入差距增加，社会阶层和居住空间分异加剧，农民工合法权益难以得到保障，这种状况不符合社会主义本质的根本要求。要保障城镇化的成果让城乡全体居民共享，就必须加快农民工市民化进程，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，同时加大对城中村、棚户区、边缘区等的整治力度，高度关注城市贫困人口和低收入群体，消除城市中的新二元结构。在此基础上，构建城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度，实现基本公共服务城乡常住人口全覆盖。从长远发展看，要推动形成全国基本公共服务的均等化，使无论居住在城市还是乡村，无论是东部地区还是西部地区的居民，均能普遍享受一致的义务教育、基本医疗卫生服务、社会保障和安全等。除此以外，还应实现城乡和各区域居民拥有大体一致的生活质量，让广大民众分享城镇化的成果（魏后凯等，2011）。

三是安全保障。城市由于人口密集，经济活动集中，生态系统较为脆弱，其安全保障问题是新型城镇化建设的重要方面。第一，加强城市（镇）的防灾减灾能力。加快城市（镇）减灾防灾体系建设，加强灾害评估、应急预案、防灾演练、场地建设和物资储备方面的综合能力，提高城镇居民的防灾减灾自救意识。第二，确保城镇居民的生产安全。对存在危险、毒性的生产性行业，如煤矿、化工厂、冶炼厂、鞭炮厂等行业，应引起高度重视。第三，确保城镇居民的生活安全。加强城镇的基础设施建设，健全法律法规体系，减少因城镇系统的非正常运行导致的恶性事件、食品安全事件、交通安全事件的发生。

5．可持续

未来中国城镇化的推进绝不能以耕地大量减少、牺牲粮食和破坏生态环境为代价，走“先污染、后治理”的老路，必须着力提高城镇化质量，更加重视耕地和生态环境保护，加快构筑绿色生产和消费体系，促进城镇经济发展与生态环境保护深度融合，建设美丽城镇，走绿色、低碳、环保、宜居的可持续城镇化之路。

一是城镇化与农业现代化相协调。随着城镇化的快速推进，城镇空间扩展必然造成大量耕地被占用。2009年，全国共减少耕地417万亩，其中建设用地占68.9%。虽然国家采取了占补平衡的办法，但由此导致的耕地质量下降确是一个不争的事实。为此，在推进城镇化的过程中，必须坚持最严格的耕地保护制度，建立健全耕地保护补偿机制，确保耕地“占补平衡”，并保证耕地数量与质量不下降。特别的，根据制定的基本农田保护目标，建立基本农田保护的激励和约束机制，全面提升基本农田保护水平，严守我们的“吃饭田”，保障国家粮食安全，促进城镇化与耕地保护、农业现代化相协调。

二是城镇化与生态环境保护相协调。伴随着城镇化的快速推进，城市空间迅速扩展，导致农田、水域等自然生态消失，湿地面积锐减，生物多样性减少，而道路广场、公共设施和各种人工建筑的蔓延，使一些城市化地区正在转变为钢筋水泥丛林。今后在推进城镇化的过程中，必须高度重视生态建设和环境保护，充分利用自然山体、河流、湖泊、森林、农田等，构建开放的城市生态廊道和生态网络，同时推行清洁生产，发展循环经济，减少“三废”排放，加强环境治理，促进城镇化与生态环境保护相协调，提高城镇化的可持续性。

三是建设可持续宜居的美丽城镇。城市不仅是经济活动空间，也是居住空间、娱乐休闲空间，需要处理好生产空间、生活空间和生态空间的比例关系。进入城市时代后，城镇居民将更加强调生活质量，注重改善城镇人居环境，这样就需要在城镇地区创造更多更好的休闲空间、公共空间、绿色空间。因此，推动城镇发展绿色转型，建设可持续宜居的生态城镇、生态社区、生态园区、生态建筑，创造一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境，推动城镇空间的生态化、宜居化，将成为可持续城镇化的重要内容。

三 中国特色新型城镇化推进的总体思路

当前，中国城镇化正处于由加速推进向减速推进转变、由追求数量向追求质量转变、由粗放型向集约型转变、由城乡分割型向融合共享型转变的重要战略转型期。在新时期，要加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化进程，注重城镇特色培育和品质提升，减少资源环境的消耗代价，促进城乡共享融合发展，提高城镇化质量和水平，同时依托综合交通运输网，以城市群和中心城市为中心，实行多中心网络开发战略，构建“四横四纵”的重点轴带体系，优化城镇化空间布局，走具有中国特色的新型城镇化道路。

（一）中国城镇化正处在重要的战略转型时期

在“十二五”乃至今后较长一段时期内，中国的城镇化究竟是继续加速还是向减速转变？这是值得深入研究的重大战略问题。目前流行的观点认为未来中国的城镇化仍将处于加速推进时期，有的人甚至提出，未来中国的城镇化将处于一个“高潮期”。之所以会做出这种判断，其理论依据如下：根据诺瑟姆（Ray M. Northam）的城镇化S型曲线理论，国内学者通常认为30% ～70%的区间属于城镇化的加速时期。实际上，这是一个理论上的认识误区。我们认为，未来中国城镇化将进入减速时期，城镇化推进的速度会逐渐放慢。

首先，30%～70%的城镇化水平区间，是一个快速推进的时期而不完全都是加速时期（周一星，2005; 2006）。有学者用严格的数学模型验证了S型曲线拐点处的城镇化速度最大加速度为零，之前速度逐渐加大，之后速度逐渐减小（陈彦光、周一星，2007；王建军、吴志强，2009）。在30%～70%的区间，虽然城镇化会呈现快速推进的趋势，但50%的城镇化水平是一个重要的转折点或者拐点。以此为界，可以把城镇化快速推进阶段分为加速和减速两个时期（见图1-10）。其中，30% ～50%的区间为加速时期，50% ～70%的区间为减速时期。如果在50% ～70%的区间城镇化也呈现加速推进的话，那么就不可能顺利转入70%以后的稳定发展阶段。

其次，从一些发达国家的经验看，当城镇化水平超过50%以后，城镇化将出现逐渐减速的趋势。例如，美国1880年城镇化水平为28.2%, 1920年为51.2%, 1960年达到69.9%。在加速期（1880～1920年）城镇化水平年均增加0.58个百分点，而减速期（1920～1960年）下降到0.47个百分点。其他国家的城镇化进程也大都存在这种类似现象。

再次，近年来中国城镇化速度已经出现逐渐放缓的趋势。在“九五”时期，中国城镇化水平平均每年提高1.44个百分点，“十五”时期平均每年提高1.35个百分点，“十一五”时期平均每年提高1.39个百分点，而“十二五”时期已开始出现下降的迹象（2011～2012年年均提高1.31个百分点）。在东部一些发达地区，近年来也出现了城镇化减速的趋势。如浙江在30% ～50%的区间（1985～2000年）城镇化水平平均每年提高1.37个百分点，而此后的2001～2011年则下降到1.05个百分点（见图1-11）。但江苏的城镇化至今仍在加速，这可能与江苏城镇化具有一定“补课”性质有关。在20世纪80年代，江苏的工业化主要依靠乡镇企业推动，当时提倡“离土不离乡”“进厂不进城”，工业的分散化导致城镇化严重滞后。到90年代，江苏开始由过去的建厂转变为建园、造城，城镇化进程开始逐步加速。

2011年中国城镇化水平首次超过50%，达到51.27%，由此可以判断中国目前已进入城镇化减速时期。在今后一段时期内，中国仍将处于城镇化的快速推进时期，但相比较而言，城镇化水平每年提高的幅度将会有所减小。也就是说，未来中国的城镇化将处于减速而不是加速时期。预计今后中国城镇化水平年均提高幅度保持在0.8～1.0个百分点，很难再现“九五”“十五”和“十一五”时期平均每年提高1.35～1.45个百分点的增幅，继续保持这样的高速扩张态势难度很大。

（二）中国城镇化的趋势预测

目前，学术界对当前中国城镇化速度是否适度分歧较大。主要有两种观点：一是认为城镇化速度过快，应当适当控制；二是认为城镇化发展缓慢且滞后，应当加快城镇化进程。对于中国未来城镇化的速度和趋势预测，大体有三种观点（简新华、黄锟，2010），即低速城镇化（年均提高1个百分点以内）、中速城镇化（年均提高1～1.5个百分点）和高速城镇化（年均超过1.5个百分点）。应该看到，很多学者对中国未来城镇化速度的预测是建立在对当前城镇化速度的判定之基础上的，预测的结果也是相去甚远，甚至截然相反。譬如，陈书荣（2000）认为国情不同，中国城镇化不宜追求发达国家的高指标、高比例，并将中国城镇化界定在2050年60%左右；王大用（2005）认为，中国城镇化取得的成就是在严格的户籍制度的阻遏下实现的，今后没有了制度因素的限制，城镇化进程势必要加速，即每年将提高1.44个百分点甚至更高。有些学者则认为中国城镇化的推进应该注重质量而不是一味地追求速度（周一星，2005）。下面，我们着重探讨未来中国及四大区域城镇化趋势，并对不同规模等级城镇人口吸纳能力进行分析。

1. 2050年中国城镇化水平预测

从1978年到2012年，中国城镇化水平提高了34.65个百分点，年均提高1.02个百分点。尤其是“九五”时期以来，城镇化加速推进，城镇化率年均提高1.38个百分点。针对近年来城镇化的高速推进态势，有学者认为，中国城镇化脱离了循序渐进的原则，出现了“冒进式”城镇化现象（陆大道、姚士谋，2007），城镇化速度应该适当控制，年均提高0.6～0.8个百分点是比较合理的（周一星，2005）。我们认为，未来中国城镇化仍处于快速推进时期，城镇化速度从“十一五”时期年均提高1.39个百分点骤然下降到0.6～0.8个百分点是不现实的，对中国经济持续稳定增长也是不利的。考虑到中国仍处于城镇化快速推进阶段，国家将实施城镇化战略作为重要抓手，今后一段时期内中国的城镇化将会稳步快速推进，个别年份城镇化速度仍会达到1个百分点甚至更高。

按照联合国经社理事会发布的《世界城市化展望2011》, 2010～2050年世界城镇化水平将以年均0.39个百分点的速度增长，其中，发达国家为0.21个百分点，欠发达国家为0.45个百分点，亚洲国家为0.50个百分点，非洲国家为0.46个百分点，中国为0.70个百分点。其中，2010～2020年、2020～2030年、2030～2040年和2040～2050年中国将分别以年均1.18个、0.77个、0.47个和0.39个百分点的速度推进（United Nations, 2012）。我们采用经验曲线法、经济模型法和联合国城乡人口比增长率法对中国未来城镇化趋势进行了预测（见表1-8）。综合以上三种方法，我们认为，在“十二五”和“十三五”期间，在国际国内环境保持相对稳定的情况下，中国城镇化水平将年均提高1个百分点左右，城镇化速度大幅度下降的可能性不大，但也很难再现“九五”以来年均提高1.39个百分点的增长奇迹。2020～2030年，中国城镇化推进速度将基本保持在比较理想的水平，即年均提高0.8个百分点左右；2030～2050年城镇化速度将明显放缓，年均提高0.6～0.8个百分点的可能性比较大。基于以上判断，我们认为2020年、2030年、2040年、2050年中国城镇化水平将分别达到60%、68%、75%和82%左右。

2．不同区域的城镇化水平预测分析

目前中国各地区所处的城镇化阶段差别显著，城镇化水平高低不一。从四大区域的城镇化水平来看，1978年东北地区的城镇化水平最高，为37.0%，东部、中部、西部三大区域的城镇化水平接近，分别为15.7%、14.1%和13.8%。然而，经过改革开放后30多年的发展，四大区域的城镇化格局发生了重大转变，城镇化水平的差距不断扩大。东部地区最早受益于改革开放，随着民营经济、外商投资持续向珠三角、长三角和京津冀地区汇集，城镇化快速推进，其中“六五”期间城镇化水平年均提高2.02个百分点，“七五”期间略有下降，年均增长0.89个百分点，“八五” “九五”“十五”和“十一五”期间年均增长保持在1个百分点以上。2010年，东部地区城镇化水平首次超过东北地区，达到59.7%，成为中国城镇化最迅速的地区。东北地区工业发展起步较早，1978年城镇化水平就超过了37%，此后城镇化进程缓慢，年均增幅在1个百分点以下，成为全国城镇化最慢的区域。中西部地区的城镇化水平在改革开放初期与东部地区相差无几，随后东部地区借改革开放之东风先行一步，中西部与东部地区的城镇化水平差距不断拉大。尽管随着西部大开发战略和中部崛起战略的实施，“十五”和“十一五”期间中部和西部地区城镇化水平年均增幅均超过1个百分点，2010年城镇化水平分别达到43.6%和41.4%，但与东部地区的差距分别扩大到16.1个和18.3个百分点。

由此可见，当前中国各区域处在不同的城镇化阶段，要求全国所有区域以相同的城镇化速度推进显然是脱离实际的（周一星，2006）。可以预见，中国四大区域由于发展阶段和条件的差异，未来城镇化推进速度和水平也将呈现不同的格局。总体上看，中国四大区域城镇化水平的差距将不断缩小，东部地区的城镇化速度将在未来几年内明显下降，东北地区的城镇化将继续平缓推进，中部和西部地区的城镇化速度将保持在较高水平，成为未来中国加快推进城镇化的主战场。在此，我们以1978～2010年中国四大区域的城镇化水平为依据，采用城乡人口比增长率法对2015年、2020年、2030年、2040年和2050年中国四大区域的城镇化趋势进行了预测。

首先，以珠三角和长三角为核心的东部地区重现了韩国和日本的城镇化奇迹。在1982～2000年，广东城镇化率年均提高幅度超过2个百分点，浙江、江苏、上海分别在1.3个、1.4个、1.5个百分点以上。但是，未来几年东部地区城镇化速度肯定是要下降的。实际上，近年来长三角、珠三角等东部发达地区城镇化已经出现减速的态势。预测结果表明，东部地区将是最先基本完成城镇化的区域，到2020年、2030年、2040年、2050年，东部地区城镇化率将分别达到66.7%、73.0%、77.6%和81.7%。

其次，东北地区城镇化将继续保持较平缓的增速，“十二五”“十三五”期间城镇化率年均仅提高0.6个百分点，其后还将下降，2030年后城镇化率年均提高仅约0.39个百分点。2020年、2030年、2040年和2050年东北地区城镇化率将分别达到63.6%、69.2%、73.3%和77.0%。

再次，中西部地区城镇化仍将处于加速推进阶段。在“十二五”和“十三五”期间，中西部地区城镇化率仍将保持1个百分点左右的速度高速推进，2020年之后中西部地区城镇化率增速将高于东部地区和东北地区。2020年、2030年、2040年、2050年中部地区城镇化率将分别达到53.5%、63.2%、69.9%和73.9%，西部地区将分别达到51.4%、61.2%、68.0%和72.2%。

3．不同规模等级城镇人口吸纳能力预测

对不同规模等级城镇人口吸纳能力进行预测，首先必须摸清其现有吸纳情况。由于目前中国缺乏这方面的系统统计数据，我们只能分市镇和不同规模城市来分别进行估计。

从市镇的吸纳情况看，从1982年到2010年，中国平均每年新增城镇人口1656万人，其中1982～1990年为1123万人，1990～2000年为1626万人，2000～2010年为2112万人，呈现不断增长的态势（见表1-9）。在这期间，新增城镇人口55.7%由城市吸纳，44.3%由镇吸纳。其中，在1982～1990年，新增城镇人口接近3/4由城市吸纳，只有1/4多由镇吸纳。1990～2000年，由于建制镇数量的迅速增加，镇吸纳城镇人口的比重大幅度提高，几乎接近城市吸纳城镇人口的比重，达到49.9%。之后，由于建制镇数量大体维持稳定，镇吸纳城镇人口的比重略有下降，2000～2010年维持在47.4%。

然而，要全面分析不同规模城市的城镇人口吸纳情况却比较困难，原因在于官方公布的数据统计口径不一致，缺乏连续性和可比性。《中国城市统计年鉴》对地级及以上城市和县级市采用不同的标准，地级及以上城市为市辖区总人口，县级市则为县域总人口，二者缺乏可比性。《中国人口和就业统计年鉴》采用非农业人口指标对城市规模进行分类，提供的数据是各城市的非农业人口数，显然，由于户籍制度改革严重滞后，城市非农业人口与常住人口存在较大差异。2010年，全国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低15.8个百分点充分说明了这一点。而按《中国城市建设统计年鉴》发布的数据，2005年及之前为城市人口，之后则为市区人口和城区人口。各城市城区人口与常住人口数据大体接近。2010年，全国城市城区人口为35374万人，加上暂住人口4095万人，共计39469万人，仅比第六次全国人口普查城市常住人口少907万人，误差只有2.2%。因此，采用各城市城区人口来进行城市规模分类是可行的。

我们按城区人口规模把全部城市分为六类，即巨型城市（大于400万人）、超大城市（200万～400万人）、特大城市（100万～200万人）、大城市（50万～100万人）、中等城市（20万～50万人）和小城市（小于20万人）。在2006～2011年，超大城市数量保持稳定，巨型城市、特大城市、大城市和中等城市数量在增加，而小城市数量则在下降（见表1-10）。这主要是设市工作停顿后，中小城市规模不断增长的结果。从不同规模城市城区人口比重看，巨型城市城区人口比重大幅增加，提高了3.2个百分点，超大城市和特大城市城区人口比重有所下降，大城市城区人口比重基本保持稳定，而中等城市城区人口比重出现一定的提升，增加近1.2个百分点，小城市城区人口比重则下降2.3个百分点。2011年，中国城市人口的72.4%集中在50万人以上的城市，其中100万人以上的城市占55.4%, 200万人以上的城市占43%。这表明，目前中国城市人口高度集中在少数大城市。

从新增城区人口的吸纳情况看，在2006～2011年，中国城市新增城区人口的84%是靠50万以上人口的城市吸纳的，其中400万以上人口的巨型城市吸纳61.1%, 200万～400万人的超大城市吸纳2.6%, 100万～200万人的特大城市吸纳5.0%, 50万～100万人的大城市吸纳15.3%；中等城市吸纳了新增城区人口的33.1%；而小城市由于数量减少，城区人口下降了616.2万人，呈现不断萎缩的态势。考虑到2000～2010年中国新增城镇人口的53%是靠城市吸纳的，据此推算，近年来全国新增城镇人口约有36%是由100万以上的特大城市吸纳的，50万～100万人的大城市吸纳8%，中小城市吸纳9%，建制镇吸纳47%。即特大城市、大城市、中小城市和镇吸纳城镇人口的比例大约为36∶8∶9∶47。但如果按照2008～2011年的数据进行推算，这期间全国新增城镇人口约有39%是由100万人以上的特大城市吸纳的。很明显，由于设市工作的停顿，中小城市因数量减少吸纳能力严重不足；而新增城镇人口过多流向特大城市尤其是巨型城市，导致一些特大城市过度膨胀，城市病现象凸显。

考虑到近年来中国设市工作的停顿，有不少建制镇镇区人口规模已经超过了原5万人的设市标准。2009年，在1.97万个建制镇中，有811个建制镇镇区人口超过5万人，其中有14个镇镇区人口达到20万人以上，178个镇镇区人口在10万～20万，619个镇镇区人口在5万～10万（见表1-11）。如果按照5万人的设市标准，中国的城市将不是657个，而是1500个左右；即使将新设市标准提高到10万人，城市数也将增加到850个左右。在这811个建制镇中，除广东东莞市虎门镇外，其他镇镇区人口都在50万人以下，属于中小城市。其镇区人口约占全部建制镇的32.8%。此外，全国还有731个建制镇镇区人口规模超过了3万人，其中一部分今后也有可能发展成为小城市。因此，如果启动建制市设置工作，由于一批镇转为中小城市，今后镇吸纳城镇人口的能力将会下降，而中小城市吸纳城镇人口的能力将会提升。

从国内外经验看，大城市和特大城市仍将是吸纳新增城镇人口的重要力量。这不仅是由于现有大城市、特大城市规模的扩展和城镇人口的增长，更主要的是会有一批中小城市升级为大城市，并有一批大城市升级为特大城市。从1950年到2010年，世界100万人以上大城市数量由75个增加到449个，其城市人口比重由23%提升到38%，预计到2025年将增加到668个，其城市人口比重将达到47%（见图1-12）。同时，由于发展阶段的缘故，中国大城市和特大城市的强大集聚效应还会持续一段时间。有研究表明，规模在100万～400万人的大城市，净规模收益最高，达到城市GDP的17%～19%（王小鲁、夏小林，1999; Au and Henderson, 2006）。因此，一些中小城市升级为大城市、一些大城市升级为特大城市将是必然的。但是，对于超大城市尤其是400万人以上的巨型城市，由于其过大的规模增加了其负外部效应，应采取必要手段进行人口规模调控，防止其无限制地扩张下去（王小鲁，2010）。因此，从新增城镇人口的吸纳看，大城市和特大城市不仅数量会增加，而且吸纳新增城镇人口的比重也会提升。但是，超大城市尤其是巨型城市因受资源环境和设施承载力的限制，尽管城市数量会增加，但其吸纳新增城镇人口的能力将日益受限。

综合考虑以上两方面因素，在今后一段时期内，中国特大城市、大城市、中小城市和镇吸纳新增城镇人口的比例保持在30∶18∶18∶34左右比较合理。也就是说，考虑到现有400万以上的巨型城市要进行人口规模调控，200万～400万人的超大城市大多已逼近承载力的极限，但100万～200万人的特大城市仍有较大发展空间，未来100万人以上特大城市吸纳新增城镇人口的比重将会出现一定程度的下降；而大城市和中小城市因大批新建市的设立，其吸纳新增城镇人口的能力将大幅提高。建制镇吸纳新增城镇人口的比重将会下降，这主要是由于一些符合条件的镇转为建制市。

按照前述的预测，2030年中国城镇化率将达到68%左右，假设总人口为13.93亿人，全国城镇总人口将达到9.53亿人，即在2012年7.12亿城镇人口的基础上还将新增2.41亿人（见表1-12）。如果这期间中国特大城市、大城市、中小城市和小城镇吸纳新增城镇人口的比例为30∶18∶18∶34，那么，特大城市将吸纳新增城镇人口0.72亿人，大城市和中小城市分别吸纳0.43亿人，镇吸纳0.82亿人。也就是说，未来中国48%的新增城镇人口将由50万人以上的大城市和特大城市来吸纳，另外52%由中小城市和小城镇来吸纳。

（三）中国特色新型城镇化的战略重点

中国的城镇化是一种典型的不完全城镇化。当前，中国城镇化面临的主要矛盾并不是速度不快、水平较低的问题，而是质量不高的问题。在中国城镇化进入减速期后，必须从根本上改变过去那种重速度、轻质量的做法，坚持速度与质量并重，加快完全城镇化的进程，全面提高城镇化质量，把城镇化快速推进与质量提升有机结合起来，促使城镇化从单纯追求速度型向着力提升质量型转变，从不完全城镇化向完全城镇化转变，这是今后一段时期内中国推进城镇化的核心任务（魏后凯，2011b）。为此，推进中国特色新型城镇化，要坚持速度与质量并重，在构建合理的城镇化规模格局的同时，重点从提高城镇发展质量、降低城镇化推进成本、构建融合共享的城乡关系、推进农业转移人口市民化等方面提高城镇化质量。

1．坚持大中小城市和小城镇协调发展，构建科学合理的城镇化规模格局

中国城镇规模结构存在严重失调。大城市规模迅速膨胀，数量和人口比重不断提升，“城市病”显现，而中小城市数量和人口比重不断下降，一些小城镇甚至出现相对衰落，城市人口规模分布正在向“倒金字塔型”转变。实证研究表明，中国地级以上城市普遍接近其效率最大值，并已有不少超大城市处于规模效率递减的阶段。因此，必须坚持大中小城市和小城镇协调发展，综合考虑城市承载能力和人口吸纳能力，合理引导农业人口有序转移，推动形成科学合理的城镇化规模格局。对大城市和特大城市，实行人口、产业和功能疏散，加强综合治理，改善空间结构，提高综合承载能力和可持续发展能力，着力向高端化和服务化方向发展。对北京、上海等少数特大城市，因常住外来人口规模大，且呈迅速增长态势，有必要继续实行人口总量规模调控。对中小城市和小城镇，要提高产业支撑能力和公共服务水平，扩大集聚规模，增强人口吸纳能力，着力向专业化和特色化方向发展。

2．重视城镇特色培育和品质提升，着力提高城镇发展质量

缺乏特色，品位不高，重建设、轻管理，这是当前中国城镇发展面临的普遍问题。随着中国城镇化速度的减缓，今后各地在推进城镇化的过程中，应更加注重城镇特色培育和品质提升，切实加强城镇的现代化管理，建设智能化、人性化、生态化的特色城镇，走特色城镇化之路。一是强化大中小城市和小城镇之间的分工协作，推动大城市提升产业层次和中心功能，逐步向高端化和服务化方向发展，鼓励中小城市和小城镇走“专精特深”的特色专业化道路，构筑一个优势互补、合理分工、错位竞争、互动融合的城镇产业发展格局。二是培育城镇文化，塑造城镇精神，增强城镇品牌意识，并把城镇文化和精神融入城镇规划、景观和建筑设计、开发建设之中，彰显城镇的个性和特色，提升城镇品质，改变“千城一面”的局面。三是要高度重视现代化城镇管理工作，把城镇建设和管理有机结合起来，实现从重建设到建管并举、重在管理的转变。

3．减少资源环境的消耗代价，降低城镇化推进成本

当前，必须改变粗放型城镇化模式下重速度轻效益、重数量轻质量、重外延扩张轻内涵发展的状况，着力提高城镇化效率，推进以“低能耗、低污染、低排放”和“高效能、高效率、高效益”为基本特征的新型城镇化进程。一是尊重资源承载力和生态环境容量。城镇的人口规模和开发强度要与区域的综合承载能力相适应，其经济发展要以自然生态结构和正常功能不受损害及人类生存环境质量不下降为前提，避免和防止对资源的过度开发、低效开发和破坏性开发。二是加快产业结构转型升级，提高土地资源的利用效率。坚持以人为本的科学发展理念，把人的需要放在首位，按照生活、生态、生产的优先次序，合理确定城市用地结构和比例，调控城市用地价格，并设置各类城市工业用地比重的最高限度。要逐步增加城市居住和生态用地的比例，严格执行城市工业用地招拍挂制度，不断提高工业用地效率。三是注重城镇化和经济发展的质量。按照减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再制造（Remanufacture）和再循环（Recycle）的4R原则，积极推进城镇循环经济发展，努力提高资源综合利用效率，严格控制经济发展中的生态环境成本，同时推进城镇产业转型升级，调整优化城镇空间结构，提高综合经济效益，促进城镇经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一。

4．推动城乡发展一体化，构建融合共享的城乡关系

走中国特色新型城镇化道路，要坚持推动城乡发展一体化，构建融合共享的城乡关系。党的十八大报告明确提出要“推动城乡发展一体化……形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。为此要以促进工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展为引领，加大城乡统筹发展力度，继续着力推进城乡规划、基础设施、公共服务等方面的一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。融合共享是城乡关系发展的最高阶段，构建融合共享的新型城乡关系，重点是推进“五个融合”即城乡产业融合、市场融合、居民融合、社会融合、生态融合，以及“四个共享”即城乡资源共享、机会共享、公共服务共享和发展成果共享。

5．加快推进农业转移人口市民化，提高完全城镇化水平

加快推进农业转移人口市民化，解决不完全城镇化问题是全面提高城镇化质量的关键。党的十八大报告也明确指出要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。为此，要按照“以人为本、统筹兼顾、公平对待、一视同仁”的原则，分阶段积极推进农业转移人口的市民化进程，逐步让农业转移人口在社会保障、就业和转岗培训、公共服务、保障性住房、子女教育等方面享受与市民同等的待遇，全面融入城市社会。当前，要重点加快农业转移人口信息系统和信用体系建设，实行城乡平等的就业制度，建立城乡普惠的公共服务制度，推动形成城乡统一的社会保障、社会福利和户籍管理制度，尽快将农民工工伤保险、医疗保险、养老保险全部列入强制保险范围，并在住房、子女教育、卫生等领域加大向农业转移人口倾斜的力度，使广大农业转移人口能够和谐地融入城市，共享城镇化的利益和成果。同时，考虑到市民化的巨额成本，要积极建立由政府、企业、个人等共同参与的多元化成本分担机制，现阶段需要重点推进让农民带资进城。

（四）中国特色新型城镇化的战略布局

改革开放以来，中国实行了“T”字型和“Π”字型的国土开发和经济布局战略，形成沿海、沿长江、沿陇海-兰新线的三大经济发展主轴线，培育起了珠江三角洲、长江三角洲和环渤海三大经济核心区，并逐步建立起网络型经济体系。当前，在三大核心城市群的基础上，中央正在从国家战略层面培育新的增长极，各地方政府也在创造条件积极培育区域性城市群。新时期，在经济全球化、信息化与交通网络体系高速化的背景下，由“门户城市”及其腹地组成的、具有明确劳动分工的“城市区域”正成为参与全球和国内区域经济竞争的全新地域单元，成为中国未来经济发展中最具活力和潜力的核心增长极，也是中国加快推进城镇化进程的主体空间形态，主宰着中国经济发展和城镇化的命脉（刘卫东、陆大道，2005；陆大道，2009；方创琳等，2010）。在新的发展形势下，传统的国土开发和经济布局战略越来越不适应全国一体化发展的需要，甚至成为阻碍全国经济一体化和区域协调发展的重要因素。特别是，在当前沿海地区要素成本不断攀升的情况下，单纯依靠沿海或沿长江主轴线已难以支撑中国经济的持续稳定高速增长。因此，未来中国国土开发和城镇化战略布局应以“点-轴”开发模式为基础，在目前“Π”字型经济布局的基础上，构建“多中心网络型”的国土开发与城镇化战略布局框架，规范空间开发秩序，引导人口和产业协同集聚，以推动形成安全、有序、高效、和谐、可持续的国土开发新格局（魏后凯，2009）。

1．实行多中心网络开发战略

在当前新的形势下，中国的国土开发与新型城镇化战略布局要以城市群（都市圈）为中心，综合交通运输网为纽带，实行多中心网络开发战略，由此推动形成全国经济一体化和区域协调发展的新格局。所谓“多中心”，就是要在抓好珠江三角洲地区、长江三角洲地区经济转型升级的基础上，依托大都市圈和城市群的建设，在环渤海、东北地区和中西部培育一批新的增长极和增长区，形成“多中心”的多元化区域竞争格局。自20世纪80年代以来，中国经济的高速增长主要是依靠珠江三角洲和长江三角洲等少数地区来支撑的。从未来的发展趋势看，这种依靠少数地区来支撑中国经济高速增长的格局将一去不复返。考虑到城市群（都市圈）发展条件、发展阶段的差异，未来应依托重点开发轴线逐步培育并构建全国三级城市群（都市圈）体系，使之成为支撑未来中国经济高速增长的新的主导地区和增长极，由此形成“群雄并起”、多中心的多元化区域竞争格局（见表1-13）。第一级为世界级城市群，包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群和长江中游城市群4个；第二级为国家级城市群，包括成渝城市群、山东半岛城市群、关中-天水城市群、海峡西岸城市群、辽中南城市群、哈长城市群、兰州-西宁城市群、北部湾城市群、中原城市群、江淮城市群10个；第三级为区域级城市群，指影响力局限在省域范围内且尚在培育发展之中的城市群和都市圈，包括冀中南城市群、太原城市群、呼包鄂城市群、黔中城市群、滇中城市群、宁夏-沿黄城市群、东陇海城市群、天山北坡城市群和藏中南城市群9个。

所谓“网络开发”，就是在继续完善沿海轴线的基础上，进一步加强沿长江轴线尤其是长江中上游地区的开发，并依托主要交通干道和综合交通运输网络，以都市圈和城市群为载体，以主要中心城市为节点，加快推进建设一批新的国家级重点开发轴线，逐步形成“四横四纵”的网络开发总体格局。这样，通过多中心网络开发，逐步培育一批支撑全国经济高速增长的新增长极、增长区、增长带和增长轴，推动形成一体化和均衡化的国土空间结构（魏后凯，2009）。

2．构建“四横四纵”的重点轴带体系

中共十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出实施城镇化战略，并明确指出要逐步形成合理的城镇体系。而后制定的国家“十一五”规划纲要，提出要逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴的“两横两纵”城镇化空间格局。在“十二五”规划纲要中，国家又提出要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的“两横三纵”城镇化战略格局。

《全国城镇体系规划（2005～2020年）》和《全国主体功能区规划》对城镇化的空间战略布局也有相关阐述。其中，《全国城镇体系规划（2005～2020年）》提出要形成“多中心”的城镇化空间结构，并构建加强区域协作的“一带六轴”，即沿海城镇带、京广发展轴（含京九线）、京-呼-包-银-兰（包括西宁）-成-昆-北部湾发展轴、哈大发展轴、长江发展轴、陇海-兰新发展轴、上海-南昌-长沙-贵阳-昆明发展轴等；中共十七大提出到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求，明确未来要构建以“两横三纵”为主体的城镇化战略格局，即构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城镇化地区为主要支撑，以轴线上其他城镇化地区为重要组成部分的城镇化战略格局。

可以看出，全国社会经济发展规划、城镇体系规划以及主体功能区规划对城镇化的空间战略布局都非常重视。然而，这些规划对城镇化战略布局的定义都存在一些缺陷。首先，这些规划对城镇化战略布局的定义都是中短期的，战略性和长远性不够；其次，全国社会经济发展规划与主体功能区规划提出的城镇化地区（城市群）的空间范围差别太大，譬如最大的环渤海城镇化地区包括了京津冀城市群、辽中南城市群和山东半岛城市群，最小的藏中南城市化地区仅包括拉萨市及周边地区。尽管全国城镇体系规划划定的城市群（都市圈）的空间范围具有可比性，对城市群的作用和层次也进行了差异化对待，但其提出的“一带六轴”过于重视沿海发展轴，忽视了内陆发展轴在推动全国经济一体化与区域经济协调发展中所能发挥的重要作用。显然，这有悖于中国实施区域发展总体战略的优先次序。事实上，推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起等支持中西部地区发展的战略部署，应该优先于积极支持东部地区率先发展战略。因此，构建城镇化战略布局可以考虑依据全国城市群（都市圈）的地位和规模实力，划分不同的层次体系（世界级城市群、国家级城市群和区域级城市群），形成具有不同地位的“多中心”，同时以中长期的视角来规划布局重点轴带体系，实行“多中心网络开发”战略。

从中长远发展看，未来中国的国土开发和经济布局应采取“四横四纵”的宏观布局战略（见图1-13、表1-14）。其中，“四横”指沿江发展轴（上海-南京-合肥-武汉-重庆-成都）、陇海-兰新发展轴（连云港-郑州-西安-兰州-乌鲁木齐）、沪昆发展轴（上海-杭州-南昌-长沙-贵阳-昆明）、青西发展轴（青岛-济南-石家庄-太原-银川-兰州-西宁）4条横向的国家级重点开发轴线；“四纵”指沿海发展轴（哈尔滨-长春-沈阳-大连-青岛-上海-杭州-宁波-福州-厦门-深圳-广州-南宁）、京广发展轴（沈阳-北京-石家庄-郑州-武汉-长沙-广州）、京深发展轴（北京-天津-济南-合肥-南昌-深圳）、包南发展轴（包头-西安-重庆-贵阳-南宁）4条纵向的国家级重点开发轴线。通过构建以“四横四纵”为主体的战略布局框架，实行“多中心网络开发”战略，将有助于推动全国经济一体化与区域经济协调发展进程，构建一个安全、有序、均衡、高效的国土空间开发和城镇化格局。

四 中国特色新型城镇化推进的模式选择

改革开放以来，中国城镇化快速推进，取得了巨大的成就，但也伴生了诸多问题，主要体现在城乡矛盾日益突出、城镇空间无序蔓延、社会发展失衡、资源大量消耗、生态环境恶化、城市病集体爆发等方面。针对过去粗放型城镇化模式存在的问题，当前亟须积极探索具有中国特色的新型城镇化模式。根据近年来各地的实践经验，这些模式大体可归纳为城乡融合型城镇化模式、集约型城镇化模式、和谐型城镇化模式和可持续城镇化模式。这四种模式都是中国特色新型城镇化的重要方面，其分析视角、关键问题、基本内涵和实现路径具有较大差异（见表1-15），但它们在许多方面又具有一定的交叉和融合，并非相互分割。

（一）城乡融合型城镇化

早在2002年，党的十六大就明确提出要“统筹城乡经济社会发展”;2007年，党的十七大报告又提出，“要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”; 2012年，党的十八大报告进一步提出，“要加大统筹城乡发展力度”，推动“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，“促进城乡共同繁荣”。经过10多年的城乡统筹发展实践，近年来中国城乡居民收入差距虽略有缩小，但2012年城乡居民收入比仍高达3.10，城乡分割现象依然十分严重，城乡二元结构并未得到根本破解。在这种情况下，加大统筹城乡发展力度，推动城乡一体化和融合互动，积极探索城乡融合型城镇化模式，是走中国特色的新型城镇化道路的重要方面。

所谓城乡融合型城镇化，就是要打破城乡分割的城镇化推进思路，通过以城带乡、以工促农、城乡互动、一体发展，实现城乡融合共享发展。换句话说，就是采取城乡融合和一体化的方式来推进城镇化，最终实现城乡共享发展。因此，城乡开放、融合、共享和一体化是城乡融合型城镇化的基本特征。可以说，城乡融合共享是城乡关系发展的最高阶段（马克思、恩格斯，1958；霍华德，1898；刘易斯·芒福德，1961；岸根卓郎，1990等），它是城乡之间在经济、社会、生态等方面实现融合互动、一体发展和共同繁荣。

这种城乡融合共享大体可以归纳为“五个融合”和“四个共享”（王伟光、魏后凯，2013）。“五个融合”包括城乡产业融合、市场融合、居民融合、社会融合和生态融合。其中，城乡产业融合指通过资源整合和产业链重构，推动城乡之间产业相互融合、互促发展，形成城乡产业一体化发展的格局；城乡市场融合指通过发展和培育城乡统一的商品市场和要素市场，引导劳动力、土地、资本、技术等生产要素在城乡之间合理有序流动，为实现城乡资源的优化配置发挥重要作用；城乡居民融合指通过户籍制度改革，保障公民迁徙和居住的自由，并在政治权利、劳动就业、公共服务、社会保障、住房等方面，对城乡居民、新移民与城镇原居民实行同等待遇，逐步实现人口的自由流动；城乡社会融合指通过城乡基本公共服务均等化和新型农村社区建设，推进城乡社会发展一体化，实现城乡社会保障并轨；城乡生态融合指通过统筹城乡生态建设和环境保护，构建城乡一体化的生态网络体系，实现产业发展、人居环境与生态环境的有机结合。

“四个共享”包括城乡资源共享、机会共享、公共服务共享和发展成果共享。其中，城乡资源共享指通过城乡通开，让城镇各种优质资源向农村居民开放，同时使城镇公共服务设施向农村地区延伸，打破以往偏向城市的资源配置格局；城乡机会共享指在政治权利、劳动就业、投资发展等方面，为城乡居民提供平等的发展机会，同时依靠发展飞地经济和加大援助力度，实现区域之间发展机会共享；基本公共服务共享指消除城乡差别和户籍限制，推进城乡基本公共服务均等化和基本公共服务城镇常住人口全覆盖，使全体社会成员都能均等享受基本公共服务；发展成果共享就是从体制、机制和政策等不同层面，加大对农村、落后地区和低收入困难群体的扶持力度，缩小城乡、区域和居民收入差距，让不同地区、城乡居民以及不同群体都能最大限度地分享城镇化和改革发展成果。

（二）集约型城镇化

集约是与粗放相对应的概念，集约型经济就是采取提高生产要素使用效率的方式来进行社会生产的一种经济发展类型（刘树成，2004）。所谓集约型城镇化，就是要根本改变粗放的外延发展模式，采取更加集约和节约利用资源的方式方法，提高城镇化过程中各种资源的利用效率尤其是土地利用效率。其基本特征主要表现在城镇化过程中土地以及其他资源（水、能源及其他生产要素）的集约、节约、高效利用。集约型城镇化具有两方面的含义：一是倡导节约资源，推进城镇节地、节水、节能、节材工作；二是通过技术进步、结构调整和制度创新等途径，提高城镇化过程中各种资源和要素的集约利用程度。推进集约型城镇化，核心是尽可能减少城镇化进程中的各种资源消耗，提高资源集约利用程度和效率，建设资源节约型城市，包括节地型城市、节能型城市、节水型城市和低碳城市。

土地集约利用是集约型城镇化的首要特征。从国外城市化的经验来看，目前欧洲、美国、日本都提倡实施土地集约利用的城市化战略。自“二战”以来，欧洲各国政府通过严格控制城市交通方式、规划绿带、保护农业用地等政策，有效遏制了城市蔓延，总体保持了紧凑型的城市空间形态。“二战”以来到20世纪90年代，美国的城市化一直是采取蔓延（Sprawl）模式，但美国规划学者已经意识到这种模式会带来对小汽车的需求和随之而来的高能耗和高排放问题，以及邻里关系、社区安全、种族隔离、税源减少等一系列问题，进而起草了《新城市主义宪章》（Charter of the New Urbanism, 1996），提出要塑造具有城镇生活氛围的、紧凑的社区，取代郊区蔓延的模式。日本受自然地理条件限制，一直实行人口和经济高度集聚的城市化战略，形成了独特的以大城市和都市圈为主导的城市化模式。

从土地和空间利用的角度，紧凑型城镇化可看成集约型城镇化的一种类型。其核心是在土地集约利用模式引导下，通过高密度的城市开发、混合的土地利用以及建立公交优先的城市交通体系等，推进紧凑型城市建设。高密度的城市土地开发利用，不仅可以遏制城市空间蔓延，有效保护耕地、绿地等免遭开发，同时也可以有效缩短交通距离，降低人们对小汽车的依赖，从而降低能耗和排放，而且还可以在有限的空间范围容纳更多的城市活动，实现公共服务设施的规模效应。混合的城市土地利用指通过将居住用地与工作地及休闲娱乐、公共服务设施用地等混合布局，实现短距离通勤、杜绝钟摆式城市生活，由此降低交通需求，减少能耗和排放，缓解城市病症状，而且有利于加强人际联系，形成良好的社区文化，创造多样化、充满活力的以人为本的城市生活，促进城市和谐。建立公交优先的城市交通体系，可以降低对小汽车的依赖，减少尾气排放，改善城市环境，提高城市交通体系运行效率。

除了土地集约利用之外，集约型城镇化还要求其他资源的集约利用，主要包括城镇水资源和能源的集约高效利用。在城镇化的过程中，推进水资源的集约高效利用，重点是推广节水技术，加强水资源循环利用，强化水污染综合防治，完善水资源管理体制，建立健全节水政策体系，全面建设节水型城市；推进能源的集约高效利用，重点是大力推广节能技术，调整优化经济结构，转变发展方式和消费模式，完善节能减排政策体系，促进生产、建筑、交通和生活节能，积极建设节能型城市和低碳城市。

（三）和谐型城镇化

从本义上讲，和谐是指对立事物之间的和睦共处、相互协调。所谓和谐型城镇化，就是把和谐发展的理念贯穿到城镇化的全过程和各个领域，切实处理好城镇化进程中各种利益关系，构建一个以平等、公正、共享为特征，不同群体和睦共处、相互包容的发展格局。因此，和谐型城镇化的本质是以人为本，平等、公正、共享是其基本特征。从某种程度上讲，和谐型城镇化是一种人本型城镇化，也是一种具有包容性的城镇化。城镇化的核心是人的城镇化，必须强调以人为本，把关注人的需求、居民福祉和社会和谐作为核心内容，着力解决城镇化进程中的各种不和谐因素，走和谐型城镇化之路。推进和谐型城镇化，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要战略举措，是走中国特色新型城镇化道路的必然选择。

一是推进农业转移人口的市民化。推进农业转移人口市民化是一项长期的艰巨任务。当前，应重点抓好规划编制和顶层设计，对全国推进市民化工作的总体目标、重点任务、战略路径和制度安排进行全面规划部署，明确各阶段的目标、任务和具体措施，制订切实可行的实施方案，分阶段稳步推进市民化进程，多措并举、分层分类做好市民化工作，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的市民化机制，使农业转移人口获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受和城镇户籍居民平等的基本公共服务和社会福利，并在价值观念、社会认同、生活方式上完全融入城市社会。这样就需要在推进市民化的过程中，加快户籍、就业、教育、土地、住房、社会保障等综合配套改革，实现农业转移人口的职业转化、地域转移、身份转换以及价值观念和生活方式的转变。

二是破解城市内部的新二元结构。中国的城镇化虽然没有出现拉美国家、印度等那样严重的贫民窟，但近年来城市居住空间分异加剧，城市贫困问题凸显，城中村、棚户区、旧城区改造任务艰巨。这种城市内部的新二元结构如果不能及时解决，必然会导致更严重的城市社会问题，如“城市中的贫民窟”“儿童和十几岁青少年的社会化问题”“经济、社会和家庭压力导致自杀率和行为问题上升”“城市暴力”等（诺克斯和迈克卡西，2011）。为此，必须加强城中村和棚户区的改造，高度关注城市贫困和弱势群体，加快收入分配制度改革，积极推进基本公共服务均等化，逐步消除城市内部新二元结构。

三是减少城镇化过程中的利益冲突。在城镇化快速推进的过程中，城镇蔓延和空间扩张通常会占用一定的农村土地，甚至是耕地，由此引发了一系列的征地拆迁矛盾，造成了大量的失地农民。同时，伴随着农村劳动力向城镇地区流动，还产生了农村留守老人和儿童问题。这种情况在日本、韩国等国家也曾比较严重。推进和谐型城镇化，就必须从农民的切身利益出发，不断提高征地补偿标准，推进和谐拆迁，切实解决好失地农民就业安置和社会保障问题，协调好各方面利益关系。同时，要从城乡统筹发展的角度，妥善解决好农村留守儿童、妇女和老人问题，尤其是生活和教育问题，把推进城镇化与建设新农村紧密结合起来。

四是加强大城市和城市群的综合治理力度。推进和谐型城镇化，需要更加强调市民人格，建立市民自治的城市管理制度，鼓励市民积极参与公共事务治理，确立市民的主体地位。尤其是，针对北京、上海等大城市出现的城市病，如交通拥挤、房价高企、环境质量下降等，要实行综合治理。比如，要根治大城市的空气质量污染，不仅需要采取多方面措施进行综合治理，而且还需要突破行政区划的限制，建立区域性的联防联控机制。在珠三角、长三角、京津冀等城市群地区，要整合资源，强化功能定位和产业分工，推进区域一体化和同城化进程，构建面向城市群一体化的主导优势产业链，形成错位竞争的新型产业分工格局。

（四）可持续城镇化

1987年，世界环境与发展委员会（1997）在《我们共同的未来》中提出了可持续发展的概念，认为“可持续发展是既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展理念体现了公平性、持续性、共同性和协调性的原则，是一种以自然持续发展为基础，以经济持续发展为任务，以社会持续发展为目的的新发展观（魏后凯，1998）。作为可持续发展的重要组成部分，可持续城镇化就是要减少城镇化的资源和环境代价，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，实现相同的城镇化目标和城镇经济快速发展，提高城镇发展和城镇化的可持续性。因此，可持续城镇化是一种绿色低碳、资源节约、环境友好的新型城镇化模式，它是世界各国城镇化探寻的方向。推进可持续城镇化，就必须尽可能减少资源消耗和废弃物排放，加强生态环境保护和恢复治理，建设具有可持续性的城市，如资源节约型城市、环境友好城市、生态城市、生态文明城市等，走绿色城镇化、生态城镇化、低碳城镇化之路。

第一，减少推进城镇化的资源代价。本来，人口、要素和产业向城镇地区集聚，可以获取集聚经济效益，减少资源的消耗。但是，如果采取粗放的外延发展方式，城镇化的快速推进必然会带来资源的过度消耗和浪费。推进可持续城镇化，必须强调资源的节约、集约和高效利用，尽可能减少城镇化对土地、水、能源、原材料等的消耗，建设集约高效、循环再生的资源利用体系，用最小的资源代价实现相同的城镇化目标，走资源低消耗、集约节约的新型城镇化之路。

第二，减少推进城镇化的环境代价。城镇化是人类为满足消费需求而集中消耗资源和排放废弃物并创造物质和精神文明的过程，也是城镇地区灰色空间（水泥地连片、建筑丘陵化）逐渐吞噬绿色空间（田野、林地、湿地等）、城市景观逐渐向乡村地区蔓延的过程。因此，城镇化对环境质量有着重要的综合影响，这种影响既有正效应，也有负效应。显然，城镇化的推进绝不能以牺牲耕地、粮食和生态环境为代价，而必须与区域资源和环境承载能力相适应，要杜绝以生态破坏、环境污染、耕地减少为代价换取发展，积极探索出一条经济发展与生态环境保护深度融合、环境代价最小的绿色城镇化之路。

第三，建设具有可持续性的城市。城市作为人口和产业活动集聚的中心，在国民经济和社会发展中占有极为重要的地位。如果城市环境是不可持续的，那么也就不可能真正实现可持续发展的目标。因此，如何维护城市的可持续性，建设具有可持续性的城市，将成为实施可持续城镇化的核心内容，也是未来几年人们面临的最大挑战之一（雅克，2010）。一个城市能否称为可持续城市，主要是看其在自然环境、经济和社会发展等方面是否具有可持续性。而维护城市的可持续性，关键是保护城市的生态环境，提高城市自然和环境的承载能力，并通过加强需求管理，采取经济、行政和法律手段，限制和防止需求的过度增长，使供给与需求保持适度的平衡。

第四，提高城市群可持续发展能力。城市群是中国未来推进城镇化的主体形态，也是吸纳新增农业转移人口的主要载体。然而，在珠三角、长三角、京津冀等沿海城市群，随着人口、要素和产业的大规模集聚，目前资源和环境承载能力日益接近极限。为此，必须加快经济转型升级步伐，进一步优化空间结构，不断提高城市群的可持续发展能力。一方面，要控制大城市中心区人口增长，引导其人口、产业、设施和功能向新城、产业园区、卫星镇和周边地区疏散，调整优化空间结构，发展多中心的网络城市，提高城市的自然和环境承载能力；另一方面，借鉴荷兰兰斯塔德（Randstad Holland）的经验，积极发展城际快速交通系统，加强各城市之间的功能分工，设立生态走廊和生态保护区，构建可持续的区域性城市网络，避免城市群地区人口和产业集中造成区域性的生态环境恶化（魏后凯，1998）。

五 建立推进中国特色新型城镇化的长效机制

走中国特色的新型城镇化道路，必须打破传统体制的束缚，加快经济社会体制改革的步伐，建立有利于推进新型城镇化的长效机制。这种机制包括市场主导机制、政府引导机制、公众参与机制、区际协调机制、成本分担机制和成果共享机制。

（一）市场主导机制

城镇化主要包括人口城镇化和土地城镇化两个方面，人口和土地资源能否实现优化配置是决定城镇化质量高低的关键。长期以来，在中国城镇化推进的过程中，市场机制受到诸多的约束和扭曲，没能发挥好资源配置的基础作用，人力资源不能自由流动，土地资源得不到高效利用，这是导致“不完全城镇化”和城镇无序蔓延的主要原因。走中国特色的新型城镇化道路，需要尊重和充分发挥市场机制在人口、土地等资源配置过程中的基础性作用，保障与城镇化相关的人口、土地等要素按照市场规律合理流动，优化城乡资源配置，充分发挥城镇集聚经济效应，提高人口城镇化和土地城镇化的质量。

一是市场主导的人口流动机制。劳动力从第一产业向第二、第三产业的转移是经济发展的基本规律。城镇是非农产业的集聚地，农业劳动力的非农化促进了农村人口向城镇的集聚，即人口城镇化过程。在户籍及其附属制度的约束下，中国传统的人口流动机制是不完全城镇化的根源。为此，亟待建立市场主导的人口流动机制，这是促进人口自由流动的基础，也是解决“不完全城镇化”问题的根本途径，同时也有利于形成更加合理的城镇体系。建立市场主导的人口流动机制，就是要减少约束人口自由流动的制度因素，使人口可以通过权衡进入城市的成本和收益，自由选择进入某个城市，降低人口城镇化的制度壁垒和成本。从政策制定的角度看，建立市场主导的人口流动机制，不仅要改革直接约束人口自由流动的户籍政策，减少人户分离现象，还要改革附着在户籍上的就业、医疗、教育、养老、住房等一系列公共服务和社会保障政策，保障流动人口同等享受公共福利的权利。

二是市场主导的土地流转机制。城镇化过程中的土地流转主要涉及两个方面，一是土地城镇化过程中土地征用的问题，二是人口向城镇转移过程中农村土地流转问题。现阶段，土地征用并没有按照市场价值对征占土地进行补贴，现行较低的征地补贴标准造成了城镇空间的无序蔓延，导致耕地的大规模低效占用甚至荒废，同时也导致征地拆迁过程中的激烈社会矛盾。另外，在农民向城镇迁移的过程中，由于缺乏完善的农村土地流转机制，进城农民并不能有效地流转土地承包经营权，不仅没有为人口城镇化分担成本，而且还导致部分农村耕地的废弃。为此，走中国特色的新型城镇化道路必须逐步建立完善市场主导的土地流转机制，要在征地过程中按市价标准进行补偿，促进城镇土地利用的价值最大化，同时完善农村土地流转制度，促进土地资源的有效配置和高效利用。具体到政策领域，则要求进一步完善土地征用政策，设定符合市场价值的土地征用补偿标准；建立健全农村集体土地流转制度；制定针对闲置和低效利用土地的清理和置换政策。

（二）政府引导机制

以尊重市场规律、充分发挥市场机制的基础性作用为前提，在城乡区域统筹、棚户区和城中村改造、收入分配、社会保障、公共服务、生态环境保护等领域，充分发挥各级政府的规划引导和政策调控作用，不断化解和消除城镇化进程中的各种矛盾和冲突，为走中国特色的新型城镇化道路提供制度保障。

一是强化规划引导。在国家和省域层面，要编制科学的城镇化规划，明确各时期城镇化的战略思路、重点领域和主要路径，引导农业转移人口有序流动，优化城乡空间结构，推动形成科学合理的城镇化格局。在地级市及县域层面，重点是编制好城乡规划。要通过全域规划，明确发展导向和分区指引，确定生产、生活和生态空间比例，促进城镇化健康发展。

二是加大公共服务供给。明确划定中央和各级地方政府之间的职责分工，增加公共产品供给，强化公共服务，完善社会保障制度，确保基本公共服务城镇常住人口全覆盖。一方面，加快推进农业转移人口市民化进程，在子女教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障、住房、政治权利等方面，对农业转移人口实行与城镇原居民同等的待遇；另一方面，加大棚户区和城中村改造力度，强化中小城市和小城镇的基础设施建设和公共服务，逐步消除城市内部空间二元结构，缩小不同规模城市间以及城镇间的公共服务差距，促进大中小城市与小城镇协调发展。

三是加强城市管理。要改变当前城镇化进程中“重建设、轻管理”的倾向，强化城镇管理，推动城镇化由以“建设为主”向“建管结合”，继而向以“管理为主”转变。特别是，要重视对城市群地区和大城市的综合治理。目前，中国一些大城市已经出现了不同程度的“城市病”，如城市空间迅速蔓延、房价高昂、空气质量下降、交通拥挤、城市贫困加剧等。对于这些问题，应该采取多方面的政策措施，实行综合治理，建立完善新型的长效机制。

（三）公众参与机制

在市场主导和政府引导的基础上，必须强化公众在城镇化过程中的主体地位，提高公众参与度，鼓励和引导社会各界广泛参与。为此，需要建立互动机制，在城乡规划和建设过程中积极倾听、采纳公众建议；完善宣传机制，使公众（尤其是弱势群体）能够及时了解相关政策；畅通监督和反馈机制，使公众能够全面参与监督城镇化进程，关注质量提升。

一是建立互动机制，保障公众话语权。城乡规划和建设过程，往往与公众的利益息息相关，为此，要建立相应的互动机制，积极倾听、广泛采纳公众（尤其是利益相关者）意见，保障城镇化过程中的公众利益不受损害。在城镇规划阶段，要认真听取公众意见，坚决杜绝违背公众利益的规划方案出现；在招商引资过程中，涉及民生的重大项目要在审批过程中加强公众参与，避免项目实施过程损害公众利益或遭受公众对抗，比如近年来在厦门（2007年）、大连（2011年8月）、镇海（2012年10月）等多个城市出现的PX事件。

二是健全宣传机制，保障公众知情权。首先特别需要针对农民工群体加强宣传工作，帮助农民工群体提高维权意识，保障其获得参政议政、劳动工资、社会保障、公共服务等方面的权利；同时，要加强可持续城镇化的宣传，提高公众的资源节约、环境保护意识，让个体、企业、非政府组织等都参与到可持续城镇化过程中，促进城镇化集约高效、绿色低碳发展；此外，要帮助公众及时了解掌握土地征占拆迁相关制度和标准，提高农民的土地权益保护意识，同时避免不必要的冲突。

三是完善反馈机制，保障公众监督权。现阶段城镇化过程中存在大量农民工权益得不到保障、基本公共权益不平等、强征强拆、低效占用土地等不合法、不合理现象。由于缺乏相应的监督和反馈机制，很多问题并不能得到有效解决。如果不能及时有效解决这些不良社会问题，此类现象将愈演愈烈。因此，迫切需要建立相应的监督和反馈机制，帮助解决此类相关问题。一方面，要鼓励建立相关非政府组织，如农民工权益保护组织、征地拆迁保护组织等对弱势群体提供协助，做好监督和反馈工作；另一方面，要充分利用新媒体的舆论宣传作用，加强对城镇化过程中各种不良社会问题的监督。

（四）区际协调机制

在城镇化过程中，人口流动、产业集聚、城市群建设、生态环境治理以及能源资源保障等都涉及跨区域协调问题。在人口流动过程中，流出地和流入地之间需要加强社会保障的接转和公共服务的对接；在城市群建设中，需要建立跨区域的协调机制，推进区域一体化；在城镇化推进中，为强化主体功能分工，则需要搞好城镇化地区与非城镇化地区之间的利益协调。为此，推进中国特色的新型城镇化必须建立完善多层次的区际协调机制。

一是社会保障和公共服务的区际衔接机制。目前，中国人口流入地和流出地在社会保障和公共服务方面缺乏协调，导致流动人口难以享受平等的公共福利，在医疗、子女教育、养老、住房等方面均得不到应有的保障。为此，要构建全国统一的社会保障账户网络，建立个人城乡间、区域间社会保障账户衔接机制，尤其要针对农民工流动性大和劳动关系不稳定的特点，探索农民工社会保障的转移和接续办法，确保农民工在流动就业中的社会保障权利。同时，要通过建立完善财政转移支付体系实现公共服务的跨区域衔接，重点解决农民工子女教育经费的跨区域转移，农村医疗保险的跨区域使用等问题。此外，对人口吸纳能力较强，提供教育、医疗、住房等公共福利较多的大城市，要设立流动人口公共服务专项转移支付，提高其为流动人口提供公共服务的能力。

二是城市群发展的区际协调机制。城市群是现阶段推进城镇化的主体形态。为促进城市群的健康发展，当前亟须建立完善相应的区际协调机制。要加强城市群地区的发展规划，明确各城市的功能定位和产业分工，推进基础设施、产业布局、公共服务、社会保障和生态环境治理等一体化进程，逐步实现城市群内部的规划同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、产业同链、科技同兴和环保同治（刘锋，2010）。同时，要面向整个城市群地区，构建一体化的主导优势产业链，依靠链式发展、错位竞争，形成群体竞争优势。

三是城镇化进程中的利益补偿机制。从空间形态看，城镇化的过程就是人口、要素和产业向城镇地区的集聚。显然，在这种城镇化过程中，城镇化建设如设立产业园区、建造商品住宅等，可以获得丰厚的经济收益。相反，在那些非城镇化的限制和禁止开发区域，主要是提供农产品和生态产品，这些产品属于公共产品，其经济回报率较低。为此，需要建立完善补偿机制，让城镇化地区对非城镇化地区进行补偿，包括对水源保护地的资源补偿，对湿地、森林公园、自然保护区等的生态补偿，对农村地区的耕地保护补偿以及对落后贫困地区的援助，等等。通过建立健全区域补偿机制，促进城乡区域协调发展。

（五）成本分担机制

城镇是人口、要素和产业的集聚地，推进城镇化需要在基础设施、公共服务、社会保障、住房建设、产业发展等方面投入大量资金。尤其是，目前中国进城农民市民化程度低、城镇基础设施和公共服务不足、城镇就业压力增大、生态环境状况堪忧，要从根本上解决这些问题，单纯依靠政府财政资金是远远不够的，需要广泛吸引企业和社会资本进入，逐步建立一个完善的多元化成本分担机制。

一是城镇建设的成本分担机制。推进城镇化既要大力建设基础设施和公共设施，又要大量建设保障性住房，主要依靠财政资金难以很好地支撑城镇建设，这样就需要建立完善有利于城镇建设的多元化成本分担机制。第一，拓宽地方财政收入的来源渠道，以增强地方财政对城市建设和保障房建设的支撑力度。可以考虑开征房产税和遗产税，调整中央和地方的税收分成比例，提高地方财政收入比重，规范地方债券发行和融资平台建设；第二，深化投融资体制改革，推行多元化筹资方式，如积极推行BOT（建设-经营-转让）、BOOT（建设-拥有-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、ABS（资产收益抵押）、PFI（私人主动融资）等项目融资和政府特许经营方式，盘活存量资产，扩大增量；第三，利用财政贴息，积极引入信贷资金，尤其是那些投资回收年限长、贷款不易的公共设施和环保设施等项目；第四，扩大金融对城镇建设的支持力度，重点是强化金融服务意识，完善金融服务体系，适当放宽对城镇建设具有促进作用的企业债券发行的限制。

二是农民市民化的成本分担机制。在加大政府财政支持和税收优惠的基础上，积极探索农民集体资产对农民市民化的资金支持机制，实现农民带资进城。农民进城转变为市民不应以放弃在农村原有的资产权益为前提。要通过市场化的手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，使离开农村进入城镇的农民成为有产者，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛，实现农民变市民的根本转变（魏后凯、陈雪原，2012）。

（六）成果共享机制

长期以来，中国在快速推进城镇化的过程中，对成果共享没有引起足够的重视，出现了城乡差距过大、城镇社会阶层和居住空间分异加剧、城市贫困和弱势群体问题凸显等问题，各种社会矛盾日益加深。走中国特色的新型城镇化道路，必须建立完善成果共享的长效机制，实现基本公共服务城乡常住居民全覆盖，让城乡居民、城镇原居民与新移民以及城镇不同社会阶层和群体都能共享城镇化的成果。当前重点是建立资源、机会和利益共享机制。

一是资源共享机制。城镇化过程中的资源共享是指城乡、城市的不同群体能够共享各种公共资源，包括基础设施、公共服务设施、教育、医疗、住房保障等。一方面要加强城乡之间的资源共享。由于公共产品存在规模经济问题，城镇的公共资源往往更加优越，为此一定要打破城乡界限，使农村居民共享城镇公共资源，尤其是优质教育、医疗等明显集聚在城市的资源，要消除户籍限制，增强农村医疗保险的流动性，提高农村居民对优质公共服务的可获得性。另一方面，要加强城市、区域间的资源共享。北京、上海、广州等特大城市以及各区域中心城市，往往得到更多的政策支持，教育、医疗、文化等公共资源更为集中、更为优越，需要通过提高教育、医疗服务对外地居民的开放性，逐步实现这些城市公共资源在全国范围、区域范围内的共享。

二是机会共享机制。城镇化过程中的机会共享主要是指城乡居民拥有参与城镇建设、城镇发展的平等机会。无论是城镇居民还是农村居民，不论其群体、民族、性别，在政治权利、劳动就业等方面，都应该享受同等的机会。为此，要确保农民工的参政议政权利，尽快取消与户籍相关的歧视性就业政策，为各地区城乡劳动力提供平等的就业机会。

三是利益共享机制。城镇化过程中的利益共享是指推进城镇化的各方面主体，都能够共享城镇化带来的利益。这种利益共享主要集中在三个层面：在城市内部，要加强城中村、棚户区和老旧城区改造，推进农业转移人口市民化进程，下大力气解决失地农民补偿安置问题，加大对贫困和低收入家庭的扶持力度，着力解决城市内部新二元结构，实现城镇常住居民的利益共享；在区域内部，要推动城镇基础设施和公共服务向农村延伸，加大“工业反哺农业、城市支持农村”的力度，促进城乡一体化进程，着力破解城乡二元结构，实现城乡居民的利益共享；在区域之间，要通过转移支付、对口支援、经济补偿、社会捐助等方式，加大对欠发达地区的扶持力度，着力破解区域二元结构，促进区域协调发展、共同繁荣。

六 推进中国特色新型城镇化的政策措施

促进中国城镇化战略转型，构建科学合理的城镇化格局，走具有中国特色的新型城镇化道路，需要突破户籍、土地等方面的制度障碍，加快经济社会和行政管理等综合配套改革的步伐，建立完善城乡统一的户籍登记管理制度、社会保障制度和均等化的基本公共服务制度，同时尽快启动恢复建制市设置工作，为推进中国特色新型城镇化提供强有力的制度保障和政策支持。

（一）尽快启动恢复建制市设置工作

自改革开放以来，在中央政府关于整县改市的政策性标准引导下，中国的建制市从1978年的193个快速增长到1997年底的668个。建制市数量的增加，既为新增城镇人口提供了重要载体，也诱发了各地盲目追求设市目标的倾向。为此，1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕 11号）做出“冻结县改市的审批”的决策，中国建制市发展进入撤地设市、撤市（县）设区、县下乡镇合并与撤乡设镇的宏观控制和整合发展的新阶段，至2010年全国建制市减少到657个。

然而，随着1996年中国城镇化进入加速推进时期，建制市数量的不断减少与城镇化的加速推进形成鲜明对比。国家对新设建制市的冻结导致设市工作严重滞后，远不能适应城镇化快速推进的需要，同时制约了经济强镇的发展。比如，目前中国已有一批建制镇镇区人口规模超过20万，有的甚至超过50万。这些建制镇尽管人口规模已经突破中等城市甚至大城市的界限，但其规划和管理仍沿用建制镇的体制，远不能适应城镇发展的需要。为此，应尽快恢复设市工作，研究制定新的设市标准，重启县改市，并在全国选择一批有条件的建制镇，逐步推行“镇改市”。

（1）研究制定新的设市标准。中国现行的设市标准是1993年调整的，由于这一标准是按照“八五”计划中关于“城市发展要坚持实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”精神制定的，不符合现行的大中小城市和小城镇协调发展战略，再加上近年来中国经济社会的快速发展，已经不符合现在的要求，因而需要尽快制定新的设市标准。可以参考1993年的设市标准以及中国城镇发展现状，综合考虑人口集聚水平（规模与密度）、经济发展水平（生产总值、产业结构、就业结构、财政收入等）、城区建设水平（公共基础设施建设情况）等因素，尽快制定县改市、镇改市的标准。对西部边境和民族地区人口较少、经济发展水平较低但地位突出的城镇，其设市标准应相应低一些。

（2）因地制宜推进县改市（区）工作。县改市（区）要以是否有利于调动地方发展的积极性，是否有利于城镇经济又好又快发展为出发点。对于紧邻地级及以上级别城市且与其经济联系紧密、人口密度大、城镇化率较高、经济实力较强的县，可考虑改为区；对于远离地级及以上级别城市、人口密度和城镇化率较低、综合实力较强的县可考虑改为市。要尽可能避免将现有县级市改为区。

（3）稳妥开展“镇改市”的县辖市试点。中国现行的市制体制主要有直辖市、副省级市、地级市、县级市4级。但随着东部发达地区县域经济、镇域经济的发展壮大，浙江、广东、山东等省已经开始实施镇改市（区）试点，以扩权强镇为目标的“镇级市”蓄势待发。为促进城镇科学发展，当前应积极稳妥开展“镇改市”的县辖市试点与推广工作。改制后的镇级市，可享受设市城市的建制和县级或准县级规划管理权限，但在行政区划上仍由原所在县管辖。

（二）合理引导农业人口有序转移

目前中国城市规模结构严重不合理，一些特大城市已经面临交通拥挤、房价高昂、生态环境质量下降、承载能力受限、“城市病”凸显等问题，而一些中小城市和小城镇则由于基础设施落后，公共服务水平低，产业支撑乏力，对农民缺乏吸引力，吸纳能力严重不足。为此，要制定切实可行的政策措施，不断提高特大城市的综合承载能力，增强中小城市和小城镇的产业支撑和人口吸纳能力，合理引导新增城镇人口的流向，促进大中小城市和小城镇协调发展，遏制城镇规模增长的“马太效应”。

（1）提高特大城市的综合承载能力。要加快推进郊区化和一体化进程，优化空间结构，促进产业转型和功能提升，提高特大城市的综合承载能力。要积极引导和鼓励特大城市中心区人口和产业向周边扩散，同时加快快速交通网络建设，优先发展公共交通尤其是大容量轨道交通，积极推进基础设施、产业布局、环境治理、要素市场、劳动就业和社会保障等一体化，促使进城农民在特大城市郊区（县）和周边城镇居住，并通过快速交通体系到城区上班，或者实现就近就业。

（2）增强中小城市和小城镇的吸纳能力。要切实加强基础设施建设，提高公共服务能力和水平，积极培育特色优势产业，不断扩大就业机会，提高中小城市和小城镇的人口吸纳能力。当前，可以考虑由中央财政设立国家小城镇建设专项资金，重点支持小城镇基础设施、公共服务设施和安居工程建设，并采取“以奖代投”的办法，对各地小城镇建设实行奖励政策。对小城镇符合国家产业政策和环保要求的新办企业，要给予小额贴息贷款支持。

（3）积极引导东部地区产业向中西部转移。要把产业转移与人口迁移有机结合起来，通过引导产业转移，促进中西部地区人口就近实现城镇化。要进一步深化落实《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，对产业转移在财税、金融、投资、土地等方面给予必要的政策支持，依托产业转移和承接引导农业转移人口的流向。

（三）建立城乡统一的户籍登记管理制度

当前，户籍制度改革严重滞后，已经成为制约农业转移人口市民化和城镇化质量提升的重要障碍。推进农业转移人口市民化是提升城镇化质量的核心，而加快户籍制度改革则是推进农业转移人口市民化的前提条件。户籍制度改革的关键是户籍内含的各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含的各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治、长短结合，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度，实现公民身份和权利的平等。为此，应按照“统一户籍、普惠权利、区别对待、逐步推进”的思路，加快推进户籍制度及其相关配套改革，为积极稳妥推进城镇化扫清制度障碍。

（1）明确户籍制度改革的基本思路。要打破城乡分割，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户口登记管理制度，同时剥离现有户籍中内含的各种福利，以常住人口登记为依据，实现基本公共服务常住人口全覆盖。公民一律在常住居住地即户籍登记地依照当地标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。从全国看，大体分两个阶段推进：第一阶段为过渡期。对常住外来人口统一发放居住证，保障公民基本权益，并享受本地部分公共福利。当持证人符合一定条件时，如有固定住所和稳定收入来源、居住或持证达到一定年限等，应发给正式户口。这些条件可由各地根据实际情况制定，但门槛不能太高。第二阶段为并轨期。当条件成熟时，取消居住证，实行居住证与户口并轨，即完全按常住居住地登记户口。所谓条件成熟，就是要基本建成均等化的公共服务制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖。

（2）建立全国统一的居住证制度。尽快出台《居住证管理办法》，规范和完善居住证制度。居住证申办要从低门槛逐步走向无门槛，严禁将学历、职称、无犯罪记录等作为申办的前置条件。常住外来人口只要有固定住所，自愿申请，都应该办理居住证。持证人在选举权、就业权、义务教育、技能培训、临时性救助、基本医疗保险、基本养老保险和失业保险等方面，享受与当地户籍人口同等的待遇。除了基本保障外，其他方面的社会保障和公共服务，如住房保障、一般性社会救助等，由各地方政府根据实际情况确定，中央不做具体规定。在此基础上，根据持证人在当地工作的年限、持证年限、有无稳定收入来源、社保交纳情况、缴税情况等，确定是否转为正式户口。由于居住证是一个过渡性的临时措施，过渡期不宜太长。可以考虑用10年左右时间，在全国实现由居住证向统一户籍的并轨。

（3）清理与户籍挂钩的各项政策。首先，禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，除国务院已经明确规定的就业、义务教育、技能培训等政策外，要把范围扩大到社会保障和公共服务各领域。即使是北京、上海等特大城市，新出台的人口规模调控政策，也不应与户口性质挂钩，而应研究制定其他非歧视性的标准。其次，对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有的各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，研究制定城乡统一的新标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩。条件成熟的，应尽快调整相关政策，并修订完善相关法律法规；暂时不具备条件的，应研究制定分步实施的办法，提出完全脱钩的时间表。这样通过新政策不挂钩、旧政策脱钩，逐步建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度。

（四）建立城乡一体化的土地制度

目前，中国实行的是城乡二元的土地管理制度。城市的土地所有权归国家所有，由国家或城市进行统一的规划和管理。因此，在城镇化进程中，在决定城市土地的使用方向和用途方面，国家居于主体地位，问题较少，也易于解决（刘国新，2009）。而在农村，目前实行的是家庭联产承包责任制，土地所有权归集体所有，使用权和经营权归农民所有，这种所有权与使用权的分离以及农村集体建设用地不能入市交易的规定，在城镇化进程中引发了一系列问题：由于农村建设用地不能直接入市交易，需要通过政府征地才能变为建设用地，因而容易引发社会矛盾；现行的征地补偿标准较低，助推了城镇蔓延，导致了城镇土地的低效利用；所有权与使用权的分离导致农村土地流转和退出制度不完善，制约了农民工市民化进程。为此，需要消除土地制度障碍，构建城乡一体化的土地制度，促进土地集约高效利用。

（1）建立开放的农村土地流转平台。现阶段，农村土地产权分离限制了农民土地权益的流转，导致人口城镇化过程中大量农村土地低效利用甚至闲置，同时也使得进城农民不能通过农村土地权益获取收益，分担市民化成本。为此，要针对长期在城镇就业和居住的农民，建立开放的农村土地流转平台，以自愿为前提实现土地权益流转，提高农村土地利用效率。建立农村土地流转平台，要以土地公有制为基础，一方面要强调可流转的主体为“长期在城镇就业和居住的农民”，以防止实施过程中侵害其他广大农民的土地权益；另一方面要强调以自愿为前提，杜绝强制流转。可以通过委托、代耕，或通过转包、出租、转让等形式流转土地承包经营权，也可以通过一定补偿退出土地承包权，作为进城安居的资本。当前，要加快农村产权制度改革，对农业转移人口在农村的承包地、林地、宅基地等各类资产全面颁证赋权，并允许抵押、转让和继承，做到所有权清晰、使用权完整、收益权有保障。中央应加紧制定支持农村土地流转和退出的政策措施，各级地方政府作为执行部门，应当积极做好农村土地流转和退出管理工作，促进农村土地集约高效利用。

（2）实行按市价标准补偿、收益共享的土地征用政策。长期以来，较低的土地征占补偿标准导致城镇土地空间的粗放扩张，同时也形成了大量的“转居未转工”的失地农民，还有部分失地农民进一步沦落为“种地无田、上班无岗、低保无份”的“三无人员”。为此，要建立以市场价值为补偿标准的土地征用政策，让失地农民共享城镇化收益，提高城镇空间扩张效率。首先，提高失地农民的直接经济补偿，通过提高征地补偿标准，按照土地市场价值而非农业生产价值进行补偿，防止土地低效占用甚至荒废，使农民共享城镇化利益，促进土地集约利用。其次，积极制定相关政策措施，加强职业培训，帮助失地农民就业，保障其医疗、子女教育、养老等基本权益和长期生活质量。最后，改革征地拆迁制度，以缓解征地拆迁社会矛盾。针对现存的强征强拆行为和恶性“钉子户”现象，抓紧制定相应的惩罚措施。

（3）对现有闲置和低效利用的城镇土地实行清理置换。长期以来，粗放扩张的发展模式导致城镇土地大量闲置和低效利用。为此，需要对城镇闲置和低效利用土地实现清理置换，以提高城镇土地利用效率。一方面，要加强对闲置或低效占用土地的清理工作，对低效占用或闲置的土地，要建立相应的退出制度、惩罚制度或再开发制度；另一方面，对一些土地产出效率较低或者污染较重的城镇用地，应该实行土地置换，重点发展高附加值的产业、现代服务业和战略性新兴产业，促进产业转型升级。

（五）建立均等化的基本公共服务制度

当前我国基本公共服务非均等化主要体现在地区之间、城乡之间和城市内部三个方面：地区差异主要表现在地方政府财政供给不均导致的各类基本公共服务的地区差距显著（地区间最大最小值比在2～3倍），西部地区遭受巨大不公（陈昌盛、蔡跃洲，2007）；城乡差异主要表现在城乡二元结构导致的城乡基本公共服务资源配置不均和居民公共服务权益的不公；城市内部差异主要表现在农业转移人口难以享受市民待遇，2011年中国农业转移人口在公共服务方面享受的权益平均仅为城镇居民的45%左右（魏后凯等，2013）。基本公共服务的非均等化是实现城乡融合发展、和谐发展的重要障碍。为此，走中国特色的新型城镇化道路，必须着手建立全国均等化的基本公共服务制度，重点解决教育、卫生、社会保障、住房保障等方面的非均等化问题。

（1）完善基本公共服务供给管理制度。从基本公共服务政府供给、预算管理、转移与接续等方面提高公共服务制度化水平。要不断提升公共服务的统筹层次，在国家层面实现普惠性公共服务的制度化、法制化；统筹考虑人口流动因素，将包括农业转移人口在内的所有公民统一纳入各类社会发展专项规划中，制定全面、系统的政策措施；不断完善政府财政对公共服务的转移支付，公共服务经费以居住登记人口而不是户籍人口数量为基础预算支出，实现服务规模与财政补贴的统一，即做到“费随人走”；强化政府的属地管理责任，实现无差别服务，不能以各种借口、通过设置门槛来消极应对政府应承担的职责，要将公共服务的均等化作为地方政绩考核的重要内容。

（2）提高教育医疗资源的可获得性。实现基础教育、基本医疗卫生服务的均等化，关键是提高落后地区、农村地区人口对优质的教育、医疗资源的可获得性。在教育资源方面，随着城镇化的推进，相对于日益增加的城镇人口子女，城镇教育资源的稀缺性越来越突出，需要根据常住人口数量配置，提高城镇基础教育供给水平，同时对本地农村居民和外来农业转移人口子女一视同仁，积极推进基础教育机会公平。在医疗资源方面，重点是推进城市医疗卫生服务向农村延伸，并扩大农村合作医疗的适用范围，降低农村居民、农业转移人口在城镇获取基本医疗卫生服务的成本。

（3）提高社会保险的参保率。在医疗保险、养老保险、失业保险等各类社会保险制度设计上，充分考虑包括农业转移人口在内的群体，提高农业转移人口参保率；建立全国统一的账户管理系统，实现城乡间、区域间社会保险自由流转和对接；政府财政通过无差别地给予所有低收入群体以相应补贴，提高社会保险参保率，最终实现人人享有基本社会保障。

（4）实行惠及各类群体的保障性住房政策。要从保障性住房体系、覆盖范围、金融制度、管理机制、监督机制等方面完善保障性住房政策。要完善“廉租住房、经济适用房、两限商品房、公共租赁房”四位一体、针对不同收入居民的分层次的住房保障体系；逐步将保障房政策向流动人口开放，除了要解决城镇贫困人口的住房问题，还要对长期在城镇就业居住的非户籍人口按照一定比例配置公租房、廉租房。

（六）建立多元化的市民化成本分担机制

农业转移人口融入城市是一个艰难而漫长的过程，需要支付巨额的市民化成本。要合理消化这一巨额的改革成本，必须充分发挥政府的主导作用，加大各级财政的投入力度，同时鼓励企业、农民、社会积极参与，逐步建立一个由政府、企业、农民、社会等共同参与的多元化成本分担机制。

（1）充分发挥政府的主导作用。推进市民化是各级政府义不容辞的重要责任。要明确中央、省和市县政府的职责分工，就业扶持、权益维护、子女义务教育、计划生育、公共卫生、社会救助、保障性住房等方面的投入，主要由市县政府承担；中央和省级政府通过加大转移支付力度，设立专项转移支付，加大对农业转移人口集中流入地区的支持，并在技能培训、义务教育、公共卫生、社会保障等方面给予相应补助，对市民化成效突出的市县实行奖励。

（2）鼓励企业和社会广泛参与。在政府的引导和资助下，鼓励企业、中间组织和居民广泛参与，分担农业转移人口市民化的成本。尤其要调动企业的积极性，参与分担就业培训、权益维护、社会保障和住房条件改善等方面的成本。要积极引导企业加强对农业转移人口的就业培训，参与公租房、廉租房建设，集中建立农民工宿舍或公寓，改善农民工居住社区环境。同时，要强化企业的社会责任，加强农民工的劳动保护，及时足额为农民工缴纳相关保险费用，提高农民工参与城镇社会保险的比例。

（3）积极探索农民“带资进城”。农民进城获得城镇户口，实现市民化，不能以放弃农村土地和集体资产权益为前提，而应把农民市民化与农村产权制度改革有机连接起来，通过对承包地、宅基地、林地等的确权颁证和集体资产处置，建立完善的农村产权交易体系，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这些资产变现为可交易、能抵押的资本，使离开农村进入城镇的农民成为有产者，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛。很明显，让农民带资进城是跨越市民化成本门槛的有效途径和必然选择。

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