代序 全球治理：现状与趋势

朱立群

自2008年国际金融危机爆发以来，全球治理再度成为国际社会广泛关注的一个问题。正如英国《金融时报》国际事务首席评论员拉赫曼（Gideon Rachman）所说，金融危机的爆发“使昔日居于全球霸主地位的美国正逐渐失去绝对优势地位，更多国家开始关注自身的国家利益。与此同时，‘全球治理’理念得到了前所未有的重视”。他强调，应对日益突出的全球化问题，“我们需要一个世界政府”。世界政府可能是人类社会的一个遥遥无期的梦想，但全球治理则可能是一个现实的、可以期待的目标。特别是，此次金融危机和随后各国相继陷入经济衰退和经济发展的困境，进一步暴露了资本主义制度以及民族国家体系与全球化之间的深刻矛盾，人们普遍认为解决这一内在矛盾的唯一途径只能是加强全球治理、推动国家层面的善治以及国际层面的协调与合作。这一共识来之不易，当然，要实现在全球各个领域的治理，包括在核扩散、气候变化、千年发展议程，以及其他全球公共政策领域的治理，仍然是一项十分艰巨的任务。

全球治理在冷战结束后的迅速发展，反映了国际政治经济格局的新态势，以及全球化进程中全球问题对人类社会生活的日益凸显的重要影响。但是，要真正做到全球多边主义的协调与合作并不容易。全球治理面临困境，其关键在于如何解决各国在国家利益至上的原则下自行其是的做法，也就是“集体行动困境”的问题。这一问题在全球化和信息化的新形势下变得更加突出。

首先，全球化和信息化导致力量转移和力量分散的趋势加速发展，使得具有全球和区域影响力的行为体数量越来越多。全球治理的行为体增加，虽然有助于提升全球治理的合法性，但也导致全球治理的有效性面临挑战，协调与平衡变成全球治理过程中的重要价值。力量转移的趋势主要体现为一批新兴市场经济国家的快速成长，以及在全球事务中的影响力不断提升。以金砖五国为例，其国内生产总值全球占比在20世纪70年代约为6%, 20世纪80年代末和90年代上升到8% ～9%, 2010年则达到18%；五国资本形成占比从20世纪七八十年代的5% ～6%，跃升到2010年的25.7%；出口占比从2000年的7%上升到2010年的14%。金砖国家经济规模的快速扩大以及金融危机对欧美发达国家的打击，推动金砖国家形成改革国际经济体系的强大诉求，特别是对国际金融机构的监管和改革，包括在IMF的份额改革。目前，西方发达国家在全球改革议程上，特别是在对国际经济体系的改革上动力不足。美国国会拒绝批准注资IMF，直接导致本应于2012年年底完成的IMF份额改革未能兑现，IMF的下一轮改革不得不推迟。

全球经济治理的争论并非仅仅是份额等利益之争，其核心内容实际上是理念之争，即制定一种怎样的国际经济新规则，在这一方面发达国家和新兴国家之间有着不同的诉求。发达国家用人权、公平、正义等抽象原则致力于把环境、劳工、社会权利以及和平、安全等内容统统纳入国际经济新规则中去。例如，美国在亚太地区推动的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和在跨大西洋两岸推动的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP），都是极具战略性和前瞻性的高水平贸易和投资安排。新兴国家如何才能在新一轮国际经济规则制定中维护自身的发展权利和发展空间，面临着前所未有的挑战。

其次，全球治理的供应和需求之间的矛盾仍很尖锐。一方面，治理的议题不断扩展，如全球经济体系中包括贸易、金融和投资体系的改革问题，安全领域的核扩散问题，发展领域的气候变化和千年发展议程的落实问题，以及其他全球公共政策问题等十分突出，但治理供给，即全球公共物品的提供在民族主义高涨的今天面临短缺。在金融危机导致世界经济持续低迷的“新常态”条件下，各国的经济保护主义上升。根据WTO的统计数据显示， 2008年以来各主要经济体共启动了800多起保护措施。仅2010年9月到2012年上半年，启动的保护措施就增加了25%。

民族主义广泛兴起和高扬，进一步加剧了全球公共物品供给的困难。由于经济和信息全球化突破了文化、人种、语言和宗教等界限，国际社会受到同质化、均质化或普遍主义的深刻影响，导致文化独特性和民族认同受到前所未有的挑战。在民族国家体系不断受到侵蚀的过程中，各国在信息化快速发展面前不仅面临激烈的经济竞争，也面临身份上的竞争，需要重新确认自我存在。在这样的环境下，世界各地出现了寻找国家认同的新一轮民族主义。经济危机带来的经济困难和失业严重的情况，进一步加剧了民族主义意识形态的上位。例如，在欧洲出现的反一体化倾向以及南北矛盾带来的前所未有的政治和民族裂痕，就是这一轮民族主义在欧洲勃兴的表现；在中东北非地区，认同困境导致某种极端主义的发展以及不断加剧的宗教分裂；在东亚各国，民族主义也不是完全的传统民族主义的形式，而是一方面实行与国际体系密切联系的自由市场经济，另一方面通过突出强调民族认同、国家权威、民族凝聚力等塑造国家的认同和忠诚感。在一些地区，民族主义和民粹主义相结合，导致政治家被民族主义劫持，国内政治右倾化和极端化。这种国内政治和意识形态领域的新发展，表现在对外政策上就是质疑国际合作和开放包容的地区主义理念，从而使国际合作日益困难，加剧世界政治的碎片化。

在这种新形势下，全球治理的合作形式出现了两种不同的发展态势：一是自上而下的新型国际制度安排，二是自下而上的公私伙伴关系，它们构成了全球治理的两种主要表现形式。

从自上而下的制度安排来看，目前全球治理的国际制度呈现出与二战后以国际组织为核心的正式制度安排不同的一种新形态。这种新的形态主要表现为非正式性和“小团体化”，议题联系和政策网络的重要性凸显出来，制度演化的速度加快，开放性带来的不确定性增加。由于民族主义的再度兴起、权力的分散和转移，以及因美国霸权地位的相对衰落和作为战后国际秩序思想基础的新自由主义的式微，二战后那种以正式组织形态出现的大范围国际合作和国际制度安排因功能、效率下降而面临改革。由于竞争的现实与合作的需求同时存在，许多问题单个国家难以解决，国际竞争加剧又需要同盟和朋友，因此，新形势下的国际合作或者制度形态开始发生深刻的变化，“意愿者联盟”、非正式制度安排、伙伴关系等不断发展。

非正式性也就是过程性，这个过程是快速互动带来的流动和变化，因此其发展演变带有一定意义上的不确定性；过程性也在一定程度上体现着开放性，这是因为今天的世界是相互依存和相互联系的，封闭的制度建设已经背离了今天的情境，多边主义日益获得了更为普遍的合法性地位。这一特点在全球议程的各个领域都表现得十分明显，如解决全球经济危机和可持续经济发展的“二十国集团”（G20）、在解决朝核问题上的“六方会谈机制”和伊核问题上的“5+1”机制，以及气候变化谈判进程中的各种小集团或团体的出现等，都体现了非正式制度安排的过程性和团体化的新特征。即使在G20机制中，也存在着不同的小集团，甚至在金砖五国内部也存在着不同的团体。这种局面说明国际体系结构日益多元化，议程和领域相互联系加强，利益越来越分散，交易过程受国内政治议程的影响日益增大，这些都是全球治理过程中制度演化形成的诸多新特点。以全球多边贸易领域发生的变化为例，根据WTO数据，全球范围内已生效的各种区域贸易安排已有356个， 2008年金融危机以来又增加了74个。全球经济合作中的区域化和次区域化发展趋势，与全球治理制度形态的变化是相辅相成的。

另一种全球治理的合作形式是极具发展潜力的公私伙伴关系（Public Private Partnership, PPPs）。例如在气候变化领域，尽管联合国气候变化框架公约（UNFCCC）谈判的进展艰巨而又缓慢，但关于气候与环境治理的自下而上的自组织行为已在悄然发展。1989年，美国艾依斯电力集团（AES）与世界资源研究所（WRI）、美国援外合作社（CARE）、美国和平队、美国国际开发署（USAID）、危地马拉林业局合作筹资1450万美元，在中美洲的危地马拉种植了5200万株松树和桉树，用以抵消该企业在美国康涅狄格州新伦敦县蒙特维尔镇（Montville, New London, CT）的泰晤士火力发电厂40年预计释放的1500万吨温室气体，成为世界上首个以碳捕集方式抵消碳排放、履行企业低碳社会责任的合作项目。这一案例表明，在气候公益提供的治理模式中，除了自上而下的规范社会化模式外，还存在着自下而上的一种公私合作伙伴关系。

全球治理出现的两种不同合作形式：自上而下的非正式性“意愿者联盟”和小集团制度安排与自下而上的公私合作伙伴关系，虽然因其具有的灵活性和软约束性特征，更易于在实践中推行，在一定程度上弥补了全球多边主义治理面临的困境，但也出现了国际机制复杂性问题。国际机制复杂性包含了无等级秩序下嵌套的、部分重叠的以及平行的机制，但缺乏总体的结构安排。这使得各国可以有选择地遵守符合自身利益的机制，同时规避甚至违背其他的机制。比如，为了解决特定的跨国挑战，国家行为体和非国家行为体会根据不同的目的创设治理机制，这些治理机制关心共同的问题，但是强调该问题的不同方面或者解决的不同思路。比如在气候变化治理问题上，就不存在一个整合的、全面的治理机制，而是由一组松散的不同治理机制构成，包括联合国法律框架、专家评估机制、蒙特利尔公约、双边倡议、单边行动计划、小集团等。机制的复杂性使得未来全球治理中的多边主义推行愈加困难，全球治理改革面临有效性的巨大挑战与考验。

全球问题的解决需要全球层面的集体行动，需要全球公共物品的供给。长期以来，美国作为霸权国一直是全球公共物品的主要提供者。它通过主导建立联合国、北约、国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等全球性政治、军事和经济组织以及大量的功能性地区组织，建立了一张以其为中心的巨大制度网络，推行着符合美国特性的集体秩序。美国也通过提供公共物品换取其他国家对其霸权国权力地位合法性的认同和对其领导的接受。然而，2008年金融危机后，随着美国经济发展受挫，以及新兴经济体的崛起，美国“衰落论”一度成为国际舆论的主流。在此情形下，美国提供公共物品的能力与意愿均大大降低，美国主导的多边主义也在传统体系（联合国、布雷顿森林体系）和几种“小多边主义”之间摇摆。在金融危机催化的新一轮国际权力格局变动的背景下，谁来提供公共物品？谁来维护世界秩序？一些战略家开始认为，未来全球治理的最大风险，就是陷入群龙无首的“G0时代”，没有某个国家或国家集团可在解决全球重大和紧迫议题方面承担起领导责任。为防止这种情况成为现实，大国理应承担“全球领导”的使命与责任，这是大国的历史担当。大国间的协调与合作、共同应对挑战，是解决全球问题的关键。

美国与中国，一个是世界最大的发达国家、第一大经济体，一个是世界最大的发展中国家、第二大经济体，中美合作的全球性影响和战略意义无论如何估量都不为过，许多全球问题的解决需要中美发挥领导力。虽然中美两国在历史传统、价值观念和意识形态等方面的差异较大，加上国际权力结构的变化带来的双方对自身权益的认知和诉求差异增大，但在世界多极化、经济全球化、文化多样化和社会信息化发展背景下，两国利益交融达到了历史上前所未有的广度和深度。美国大战略家、前国务卿基辛格说道：“我是搞了一辈子 ‘均势’的人，现在看来，在21世纪搞均势是不行了。还是你们提出的办法好，扩大利益汇合点，构建利益共同体。”美国另一位大战略家、前国家安全事务助理布热津斯基则是这样说的：“这是人类历史上第一次，两个大国——一个当前的大国与一个崛起中的大国，被相互依存的共同利益联结在一起。”在这个利益共存与交融的时代，“世界上很多地方都存在问题，这为美中两国创造了共同承担历史性战略责任的机遇”。因此，中美两国需要从全球战略高度处理两国关系，并积极承担大国责任，合作应对全球挑战。

综上所述，全球治理是当今国际社会的共识。然而，全球化与信息化的高速发展并没有改变国际政治的现实，主权民族国家体系与国家利益至上原则使得全球治理面临严重的“集体行动的困境”。在新形势下，全球治理出现了两种不同的合作形式：自上而下的非正式性“意愿者联盟”和小集团制度安排与自下而上的公私合作伙伴关系，虽然它们在一定程度上弥补了全球多边主义治理面临的困境，但也使得未来全球治理中的多边主义推行愈加困难。全球问题的解决需要全球层面的集体行动，历史经验证明，大国间的协调与合作、共同应对挑战，是解决全球问题的关键。因此，大国理应承担“全球领导”的使命与责任。作为传统大国的美国和作为新兴大国的中国，需要在新的历史时期探索出一条新型大国关系之路，许多全球问题的解决需要中美发挥领导力。

本书是国家外专局“引进海外高层次文教专家重点支持计划”项目的一部分。在该项目资助下，2012年外交学院邀请到意大利佛罗伦萨大学哲学系政治哲学教授富里奥·塞鲁蒂（Furio Cerutti）先生来我院做为期半年的访问学者。富里奥·塞鲁蒂教授在访学期间为外交学院国际关系专业的研究生开设“全球治理的哲学视角”课程，并就欧盟治理、全球治理与中欧关系展开项目研究。外交学院是国内最早建立国际关系专业博士点和硕士点的教学科研单位，外交学院国际关系学科自2011年成为国家级重点学科后，积极在科学研究、人才培养和国际交流与合作等方面努力，取得了显著成绩。全球化与全球治理研究是外交学院国际关系学科的重点建设领域。塞鲁蒂教授的访学不但促进了外交学院国际关系学科在全球治理领域教学和科研的发展，而且扩大和加深了中欧学术交流与合作。本书的完成，也是塞鲁蒂教授和我们共同努力的成果，在此，我们谨向他表示衷心的感谢。感谢国家外专局长期以来对外交学院教学科研工作的大力支持。在富里奥·塞鲁蒂教授访学期间，外交学院领导和相关部门给予了大力支持与配合，尤其要感谢外事办公室童新主任和马新宇女士、科研处万霞教授和佟巍先生等。本书从筹划、写作到完成历时一年多，并在大家的共同努力下得以出版。本书框架设计和组稿工作由朱立群和富里奥·塞鲁蒂共同完成；译文校对工作主要由外交学院国际关系研究所卢静教授负责；全书统稿工作主要由朱立群和卢静完成。同时，感谢社会科学文献出版社祝得彬编审、张金勇编辑及其同事认真仔细的审读、编辑和校对等工作，没有他们的共同努力，本书也很难以今天的面目呈现给大家。