第一章 绪论

第一节 粮食安全问题的研究背景

粮食安全是一个全球性的问题，受到国际社会的广泛关注。近年来，世界粮食供求处于紧平衡状态，粮食价格高位运行，饥饿人口有增无减，成为影响世界经济稳定的重要不确定因素。中国要以仅占世界10%的耕地，解决占世界22%人口的吃饭问题，粮食安全问题面临更为严峻的挑战。1998～2003年，由于粮食产量持续下滑，中国的粮食供求缺口开始出现并不断加大，2003年中国粮食缺口高达5730万吨，使粮食安全水平降至改革开放后的最低点。2004年后在中央出台的一系列支持粮食生产政策的激励下，粮食生产水平开始回升，并实现了连续7年增产，2010年粮食总产量达到5.46亿吨，使粮食供求矛盾得以缓解。依据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009～2020年）》预测，2020年全国粮食消费量将达到5.725亿吨，按照国内粮食自给率95%并留有余地的原则，届时中国粮食产量应达到将近5.5亿吨。以当前产量水平，如果今后10年仍能保持适度的增长，那么中国以自身的力量实现粮食供求的基本平衡，保障国家粮食安全是不难做到的。但是，从现实情况看，中国的粮食安全基础并不稳固。无论需求还是供给，都存在诸多的不确定因素，粮食安全状况不容乐观。

从需求方面来看，随着城镇化进程的推进和工业化的加速，粮食需求总量和结构都发生了变化，给粮食安全带来了更大的压力。三种主要粮食面临的问题有所不同。其中，稻谷的优质化需求最为明显，随着城镇化进程的加快，南方以籼米为主食的地区也开始出现以优质的粳稻替代籼稻的趋势，而且这种趋势还将进一步强化，稻谷品质的提升将在一定程度上抑制单产的提高，加剧供求的失衡。小麦需求与稻谷需求的变化趋势相似，也面临优质品种需求增长快于供给增长的困境，解决中国高端小麦品种自给率低的问题将是保障未来中国粮食安全的一项重要内容。玉米潜在的消费需求巨大，总量矛盾将成为我国中长期面临的主要问题。这主要是由两方面原因造成的。一方面，随着城镇化的加快和消费者收入水平的提高，人们对肉禽蛋的需求增长潜力巨大，作为饲料粮主要品种的玉米也将面临巨大的需求；另一方面，工业化进程的加速将使玉米深加工水平不断提升，玉米转化率和转化层次的提高将成为必然的趋势，因此，在中长期玉米作为工业用粮的需求量将有较大的增加。

就供给方面而言，粮食总产量虽然实现了连续7年增产，但是增速在波动中下降，2004年比上年增产幅度高达9%，至2010年同比增幅仅为2.93%，其中2007年和2009年的增幅均低于1%。粮食增产的潜力在国家短期的激励政策下已经得到释放，而中长期可持续增长的制约因素并未消除。首先，全球气候变暖造成的极端性气候发生频率不断提高，重大自然灾害对粮食生产条件的破坏日益严重。而工业化与城市化造成的环境污染及耕地侵蚀也使粮食生产条件人为恶化。其次，中国粮食生产能力仍主要依赖扩大播种面积、增加劳动力投入及化肥施用等传统方式，科技贡献率仍然不高。这种粗放的增长模式加剧了粮食生产对土地、劳动、资金的需求，使粮食生产的比较收益保持在较低水平，因而给粮食供给能力的进一步扩大制造了瓶颈。最后，粮食供给仍然面临较为严重的市场风险，粮食价格的波动使生产者的决策面对很大的不确定性，粮食生产成本的不断提高却日益侵蚀国家惠农政策给粮农带来的利益。现实中往往出现粮价上涨给宏观经济稳定和国家粮食安全带来负面影响的同时，粮食生产者却面临增收困难的矛盾现象。

中国政府历来重视粮食安全问题，已经构建了一套相对完整的粮食安全保障政策体系，在保障国家粮食安全过程中发挥了重要的作用。但是，在新的粮食安全形势下，中国现有的粮食安全保障措施并不能充分应对许多新问题带来的挑战。粮食生产条件保障方面，农田水利等基础设施建设投入总量不足，结构不合理，降低了粮食生产抵御自然风险的能力。地方为实现经济发展目标，地方政府执行耕地及农业生态环境保护措施的效果也难以达到粮食安全的要求。在粮食生产能力保障方面，对农业科研的支持力度、支持方式以及农业科研成果转化方面都存在不足，使科学研究对粮食增产及品质改善方面的贡献没有得到充分的发挥。农业机械化支持力度虽然在逐步加大，但是由于资金使用结构等方面的问题，使农机化的粮食增产效应并未达到最优的水平。在稳定粮食市场方面，国家主要采取了各种粮食生产补贴和主要品种最低价收购政策，虽然政策在稳定供给和保障需求等方面起到了一定的作用，但是由于粮食生产成本的持续上升，使补贴归宿发生偏离，农民获取的利益并未与财政支持同步增长，长期以来农民粮食生产的积极性问题仍没有彻底解决，给市场稳定带来了潜在的不确定性。在粮食主产区农业协调发展方面，国家通过转移支付给予了一定的财政支持，但是，由于粮食生产比较利益低，承担粮食安全责任往往以牺牲其他的经济发展机会为代价，因此，地方政府缺乏积极发展粮食产业的动力，使粮食安全保障体现更明显的中央政府外在推动的特点，主产区发展粮食生产为主的农业经济缺乏内生性和可持续性。