第二节 粮食安全的内涵

一 粮食安全观的演进

粮食安全是一个历史的、发展的概念。不同的历史时期以及不同的国家，由于经济发展水平不同，消费观念不同，对粮食安全的理解可能差异巨大。

（一）国外粮食安全观的演进

1．联合国粮食及农业组织最早提出“世界食物安全”的概念

在20世纪70年代中期，联合国粮食及农业组织（FAO）首先敲响“世界食物安全”的警钟。当时，世界陷入了严重的“粮食危机”。联合国粮农组织积极寻求对策，并迅速采取了行动。FAO采取的第一个重要行动是1974年在罗马召开世界食物大会。在这次大会上，FAO明确提出了争取和确保“世界粮食安全”的概念，并确定为世界共同的紧急使命。同时，联合国粮农组织理事会通过了《世界食物安全国际约定》，要求有关国家履行保证世界食物安全的国际性责任，特别确定了保证“国家粮食安全”的最低数量界限，即要求各国的粮食库存量要达到确保粮食安全的最低水平，即相当于当年粮食总消费量的17%～18%。

2. “粮食安全”的内涵不断丰富延伸

自1974年世界粮食大会之后，“粮食安全”的概念不断丰富和延伸，有关国际组织、国内外学者提出了粮食安全的多种概念，各种界定既有共同特征，也有明显差异，其中具有权威性、代表性且被广泛认可的粮食安全界定如表2-2所示。

（1）国家粮食安全。为响应1974年世界粮食大会的号召，各个国家和地区特别是广大发展中国家和地区首先从国家粮食安全开始行动起来，致力于实现以确保粮食供求平衡为重点的“国家粮食安全”，以此奠定世界粮食安全的基础。在保障“国家粮食安全”的指导思想下，亚洲一些国家和地区开展了“绿色革命”，力求“主食自给”；拉丁美洲、非洲的一些国家和地区侧重“改革流通”，改善“粮食分配”；日、韩等国采取措施努力提高“大米自给率”。这些举措提高了世界粮食的安全性。

（2）家庭粮食安全。20世纪80年代以后，世界贫困群体特别是发展中国家和地区贫困群体的粮食安全受到威胁，甚至连赖以生存的温饱都得不到保障。鉴于这种状况，联合国粮农组织和一些国家又强调必须使“每一个家庭都有获得粮食的能力”。于是，粮食安全的概念从国家、政府层面延伸到家庭、个人层面，触及消除贫困的难题。

（3）粮食营养安全。1992年，联合国粮农组织和世界卫生组织共同召开“国际营养大会”，要求各国承诺“加强营养监测和教育手段”；还要求各国“在提高全民营养认识的基础上，注意营养安全，确保所有的人们都能持续地做到营养充足”。1996年，联合国粮农组织召开“世界粮食首脑会议”，又庄严重申“人人都有权获得安全而富有营养的粮食”，并要求“到2015年把全世界饥饿和营养不足的发生率减少一半”。这样，“粮食营养安全”也正式成为“粮食安全”概念中的重要内容。FAO曾先后警示发展中国家人均膳食能量和蛋白质含量不足的问题，以及发达国家营养过剩引发疾病的问题。

（4）粮食可持续安全。2001年9月，在德国波恩举行的世界可持续粮食安全会议上，提出“粮食可持续安全”的概念。这是把世界可持续发展战略的内涵引入粮食安全的概念中，意指对环境无公害、无污染、对人体增强健康、延年益寿、并保证粮食生产能力稳定提高。按照这种可持续粮食安全的理念，需要研究和审视传统农业现代化的内容，改变或改善农业粮食现代生产方式，不再只重数量，不重质量，只重眼前，不重长远。

需要指出的是，联合国粮农组织提出的“Food Security”，直译应为“食物保障”或“食物安全”，其内涵既包括禾本科的谷物，又包括其他主要动植物食物的安全，这也与我国约定俗称的“粮食安全”概念不尽一致。国外粮食安全观的一个显著特点是，数量与质量并重，当前与长远兼顾，这对于我国粮食安全问题是有积极借鉴意义的。但是也应看到，粮食属于农业产品的范畴，食物属于工业产品的范畴，前者是后者的基础。粮食安全本质上是农业问题，食物安全则是工业问题。对于中国这样一个农业大国而言，粮食安全的基础性更加突出，重要性也更加明显。因此，强调粮食安全，更符合我国当前的发展实际。

（二）国内粮食安全观的演进

1．古代粮食安全观

历史上，中国作为一个农耕文明发达的人口大国，粮食安全问题一贯受到高度重视，《礼记·王制》中就有“国家无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也”的表述，这是古人从粮食储备数量角度对国家粮食安全状态的描述。《管子》中则有“不生粟之国亡，粟生而死者霸，粟生而不死者王”的记述，进一步从粮食生产能力与储备能力两方面阐明了治理国家所需具备的粮食安全基础。总体来看，历朝历代的统治者都将粮食安全问题作为国家的首要问题，并形成了与当时生产力发展相适应的粮食安全观。有研究者对中国古代粮食安全概念做出了界定：一是宏观意义上的粮食安全，即一个国家在粮食自给和粮食储存量上要满足国家政府机构的正常运转、征战以及赈灾之需，是基于政治需要的粮食安全概念；二是微观意义上的粮食安全，即能够基本满足人民群众的最低的生活需求，对于粮食的营养安全和食品安全则要求不多，只要普通百姓能够通过主要粮食作物品种能维持生命的需要，则说明粮食是安全的。可见，我国古代粮食安全观强调在自然灾害和战争时期仍然能够保持必需的粮食供给，粮食安全的保障措施主要集中在提高粮食生产能力与储备能力上。我国古代粮食安全观的本质是一种“数量安全观”，对粮食的品种结构、营养搭配等则缺乏考虑。

2．当代粮食安全观

我国大部分学者认为国际上对粮食安全的定义并不能准确体现我国现今及未来趋势下的粮食安全的实质，国内学者对中国粮食安全概念有自己的定义，具有权威性、代表性且被广泛认可的粮食安全的界定如表2-3所示。

二 新粮食安全观

今日中国所面临的粮食安全问题无论就背景还是就性质而言，都不同于一般的发展中国家，更不同于发达国家，因此简单套用某一概念是不可取的。研究中国粮食安全的内涵，有三个问题需要明确。第一，粮食安全从本质上讲，是指一个国家抵御粮食经济中可能出现的各种不测事件的能力。第二，粮食安全又反映了一个国家在一定的经济发展水平和人均国民生产总值（GNP）水平下，粮食供给及消费的能力。第三，中国现代化的核心是实现工业化，研究中国粮食安全问题，必须结合工业化的背景来进行。因此，在此背景下，本书提出新粮食安全观。

新的粮食安全观主要包括两个视角：一是着眼于粮食安全的国际视角，树立互利合作、多元发展、协同保障的新粮食安全观；二是着眼于我国丰富的食物资源，提出以谷物为中心、粮食为重点的综合化食物安全观。

（一）互利合作、多元发展、协同保障的新粮食安全观

新粮食安全观不再局限于传统的仅侧重国内粮食供需平衡、价格稳定的安全观念，而是以世界粮食安全的可持续发展为出发点，强调世界粮食安全是国家粮食安全战略中的重要基础，认为孤立的粮食区域性安全是暂时的，维护粮食安全需要从世界安全的整体角度上加强互利合作，向多元化发展。

1．互利合作是确保粮食安全的关键

粮食生产资源的分布不均，社会经济、技术条件的差异，造成世界粮食产量的严重地区失衡。加强粮食生产资源、技术、加工等领域的互利合作是提高世界粮食产量的重要基础，对于缓解粮食危机、确保粮食安全具有重要的作用。

粮食生产是以自然条件为基础的，尤其是耕地、水资源、气候。面对粮食生产的自然条件依赖性，不论是耕地、水资源的保护，粮食生产与自然环境的可持续发展，还是气候变化等问题的解决，加强互利合作、共同发展是唯一可选的必经之路。新粮食安全观下，发达国家应严格履行减排义务以减少对全球气候的影响，并本着共同发展的伙伴精神，加快相关技术转让，积极帮助发展中国家提高应对气候变化的能力。发展中国家则应着眼当前和长远，制定实施有效措施，提高农业资源利用效率，调整品种生产结构、区域布局和生产方式，减少气候变化可能带来的损失。

由于各国经济、科技实力的差异，粮食生产水平在全球存在较大的差异。应采取多种措施，加强农业粮食生产技术的互利合作，从根本上促进农业发展，进而缓解粮食供应短缺问题，维护全球粮食安全。发展中经济体可以通过增加农业投入、依靠科技进步、稳步提高农业劳动生产力等措施，从中长期解决粮食安全问题。有关国际组织和发达国家应采取更切实际的行动，创新筹资机制，加大投资力度，为发展中国家提高粮食和农业生产能力、保障粮食安全提供科技、资金和投入支持。国际社会要进一步加强对世界粮食安全的监测和预警能力建设。发展中国家应继续加强粮食安全方面的南南合作，使其成为发展中国家共同应对粮食安全和金融危机挑战的重要平台。

2．多元化发展是粮食产业发展的必然选择

随着经济的全球化及市场经济的深入发展，单一依靠国内粮食市场发展已经不适应社会经济发展的需要，必须充分利用国内外资源，加强国际交流和合作，实现粮食产业市场主体向多元化发展。同时，由于粮食产业的经济效益低，为确保粮食安全，稳定并扩大世界粮食播种面积，以及提高发展中国家种粮的积极性，应积极促进发展中国家粮食产业向纵深发展，从单一的粮食生产领域向粮食加工、物流、养殖等多元化发展格局转变。粮食产业的多元化发展在很大程度上将极大地促进粮食领域的互利合作，实现粮食安全与世界经济发展的共同进步和繁荣。应采取积极措施，提高资金、技术等各方面的支持，鼓励发展中国家根据自身条件优势走粮食产业的多元化发展道路。

我国目前已经初步形成了以国有粮食经济为主导、非国有粮食经济为主体的多元化粮食经济运行格局。同时，在确保口粮的基础上，积极发展粮食产品加工业，以市场为龙头多元化发展粮食企业，拉长产业链条，带动地区经济发展。我国粮食企业在完成国家、省、市各项储备任务的基础上，鼓励多元化开发新项目、新产品，发展小包装、小杂粮，形成产业链条，促进粮食产业向纵深发展。应利用现有企业的资产、场地、技术、人员、网络等优势，提升粮油精深加工能力，从单纯的粮油加工向养殖、种植、冷藏等经营领域延伸，形成集粮食物流、精深加工、畜牧养殖、商业投资为一体的多元化发展格局。

要实现粮食经济多元化发展，应大力发展粮食物流运输基础设施建设，提高粮食运输能力。同时提高港口、口岸仓储能力，为进出口货物交换、中转提供仓储中介服务，充分发挥国有粮食企业仓库多、库容大的优势，对闲置、废旧仓库进行改建、扩建。通过内联、外引、加强硬件建设等措施，提升仓储能力、合理规划进口粮食品种，为粮食经济的多元化发展打好基础。

3．协同发展是确保粮食安全的有效保障

协同发展的重点就是反对粮食垄断，加强发展中国家的粮食生产能力，促使世界粮食格局的多极化发展。目前，美国、澳大利亚、巴西等国在粮食产量上居垄断地位，仅美国，粮食年出口量占全球份额常年稳定在35%左右，其中小麦则高达60%。美国和南美的巴西、巴拉圭、阿根廷大豆总产量超过世界大豆产量的90%。目前，世界上四大跨国粮商（ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚）垄断着世界粮食交易量的80%。粮食垄断严重损害了发展中国家利益，危害世界粮食安全。应通过对话和加强发展中国家的自身合作，促使有关国家放宽对发展中国家的不合理出口限制，努力扩大双边农产品贸易规模。进一步改善农产品国际贸易环境，建立公平合理的国际农产品贸易秩序，保护发展中国家农民的生产积极性。

协同发展的另一个方面就是世界口粮消费与生物能源粮食消费的合理发展与规划，避免因生物能源造成的世界粮食危机。世行报告指出，目前美国有近三分之一的玉米用于生产生物燃料，欧盟则有大约一半植物油用于生产生物燃料。在世界不少国家和地区饱受粮食危机困扰的时候，无论是单个国家的局部利益，还是生物燃料产业，都应服从维护人类生存和发展的大义。2007年美国所产玉米的25%变成了乙醇；2008年上升到28%，将达到1.14亿吨。欧洲每年用于制造生物燃料所耗费的粮食与美国相当。欧美“机器吃粮”相当于5亿人的口粮。联合国官员就此严厉抨击，即使美国产出的所有粮食全部转化为生物燃料，也仅够全美18%的汽车所需，因此使用粮食生产燃料是一项“反人类的罪行”。人类的口粮消费与生物能源粮食消费的合理发展是协调发展的一个重要方面，严格控制用玉米、油料等粮油产品生产生物燃料的比率，充分利用耐旱可平茬灌木、秸秆、畜禽粪便等农业农村废弃物发展生物能源。

（二）以谷物为中心、粮食为重点的综合化食物安全观

鉴于我国地区分布不均、海洋等食物资源丰富等特点，随着我国社会经济的发展，人民生活水平的提高，土地、水资源的日益紧缺，由当前的粮食安全提升到以谷物为中心，粮食为重点的综合化食物安全的新阶段，以人为本构建人和自然、社会和谐发展的综合化粮食安全观是我国社会发展的必由之路，是提高人民生活水平的本质要求。

1．综合化食物安全观是我国居民食物消费的多元化的内在要求

随着人民生活水平的提高，对于粮食的需求不再局限在温饱尚无法解决之时的充饥性食物要求。目前我国正全面建设小康社会，已基本解决人民生活的温饱问题。多样化的食物需求已经成为人们提高生活质量的首要标志。根据国际通用标准，达到世界粮农组织和世界卫生组织确定的人均食物日供给热量2600大卡以后，应开发多样化需求来引导消费。否则，不仅没有可能实现合理的资源配置，而且对人类健康发展以及社会进步都将产生不利影响。

同时，从营养学的角度考虑，食物安全更能反映人们的营养状况。人的主要营养素的合理需求量是：每人每年需碳水化合物183千克，脂质41千克，蛋白质29.2千克。此外，还需要矿物质、维生素等微量营养素。当前世界粮食安全中的一个敏感问题，就是发展中国家的食物营养中蛋白质含量不足。1996年召开的世界粮食首脑会议重申，人人有权获得安全而富有营养、优质的粮食，把营养安全、无污染的绿色食物作为粮食安全的一个重要组成部分，使人们在日常生活中，有足够、平衡且保证人体发育必需的营养元素供应，以求建立完善的粮食安全体系。

但是，不同食物资源的营养素的构成不同。“食物”包含了人类所需的所有营养素，既包含了主要营养素碳水化合物、脂质和蛋白质，也包含了其他次要营养素及微量营养素，如维生素和微量元素等。而除大豆以外的“粮食”的营养素构成主要是淀粉（碳水化合物）。可见，无论是从居民合理营养素需求还是从现实的食物结构调整总体趋势来分析，都需要我国的农业为国民提供合理的、足量的碳水化合物、食用油脂和蛋白质这三类主要营养素。树立“新粮食安全观”，确保以谷物安全为中心，粮食为重点，同时统筹规划碳水化合物、油脂和蛋白质等主要营养素的生产和供给。考虑到瓜果蔬菜、水产品等食物的综合性食物安全，是改善我国居民的营养水平的必然要求。

2．我国食物资源丰富，粮食安全观是可持续发展的重要体现

中国是世界第一人口大国，占世界人口的1/4。中国经过长期奋斗，解决了10多亿人民的温饱问题，但是，我们更应该清醒地看到，人口每年都在增加，我国的耕地每年都在减少，淡水资源紧张，自然环境总体继续恶化。单纯强调粮食产量而不重视土地、水资源等可持续发展，片面追求GDP增速而忽略自然环境保护，将直接导致自然环境的恶化。与此同时，受全球气候变化、极端天气频发的影响，我国自然灾害特别是旱灾严重。而我国农业传统的小农经济模式并未完全改变，农业“靠天吃饭”的现象仍然存在，抵抗各种灾害的能力不足，生产成本较高，一遇干旱、洪涝、虫害等，粮食产量就会大幅下降。这些都将严重制约我国农业粮食生产的发展。再者，我国各种资源分布极不平衡，中西部地区、南方等地区优势各不相同，传统的“粮食安全”在某些方面制约了各地区农业发展的优势。比如在西部丘陵地区优势渔业区域的开发和建设上，水产品具有比较竞争优势，单位效益比种植谷物高出5倍左右。种草养鱼比种粮食的生物量高8倍左右，每年亩种高产饲料草的蛋白质含量是350千克左右，亩种粮的蛋白质仅40千克左右。

粮食一般仅局限于淀粉类作物和豆类作物，其生产有赖于可耕地，而我国的可耕地面积有限，且随着工业化和城镇化的进程会不可逆转地逐年减少。面对今后一段时期内我国粮食消费的刚性增长，不仅要正视我国粮食生产面临的困难，积极采取措施稳定生产，同时也要看到我国丰富的食物资源，充分发挥我国食物资源优势，大力缓解粮食生产的压力。来源于陆生、水生和海洋的植物、动物和微生物，其生产可面向整个领地资源、领海资源和公海资源，生产潜力巨大，前景十分广阔。

3．综合化的食物安全是提升我国农业国际市场竞争地位的有效举措

我国是农业生产大国，却不是农业贸易强国。中国成为WTO成员后，粮食市场国际化趋势不断发展，中国粮食已经并将越来越深入地融入世界市场竞争之中，粮食产业要进一步发展，就必须提高粮食产业的竞争力。

近年来我国粮食产量不断突破新高，但粮食生产成本较大，粮食的比较效益较差。在水稻、玉米、小麦三大粮食作物中，仅水稻的竞争力较高，而且其竞争优势在很大程度上由于水稻对劳动力数量要求较强，我国劳动力成本较低造成，而随着劳动力成本的上升，水稻的竞争力也有所减弱。我国大豆目前绝大部分依靠进口，2007年我国大豆单产水平为1453.7千克/公顷，远远低于世界平均水平2278千克/公顷。进口转基因大豆低价冲击国产大豆，外资控制我国大豆80%的实际加工能力，竞争力的不足严重威胁我国粮食主权安全。如果不提高我国粮食产业竞争力，让国外商品长驱直入，甚至越是优质的食品，越依赖国外进口，长此以往，中国农民生产的产品就将大量积压，农民的收入乃至生计就将受到影响，农民将面临破产的威胁。

在传统粮食概念下，我国粮食国际竞争力不足，提高的难度较大。同时，尽管我国粮食产量逐年增加，但我国粮食仍部分依靠进口，粮食总量的不足大大限制了我国粮食产业在国际市场上的发展空间。在综合化的食物安全观下，我国其他食物资源优势较为明显。基于我国人均资源少，经营分散，土地密集型产品竞争力处于劣势，而人口多，劳动力资源丰富，生产劳动密集型产品成本相对较低，具有明显或潜在优势的基本国情，我国农业粮食的出口重点应由土地密集型产品转变为劳动密集型产品。这种优势在园艺产品及畜牧等养殖行业尤为明显。以蔬菜生产为例，其产品单位价值产出所需的土地投入只有粮食的10%～30%，而劳动力需求则是粮食的4～5倍。同时，我国抢占劳动密集型农产品的国际市场份额，不仅具有劳动力方面的比较优势，而且具有产品多样化、生产空间广阔的优势，可以根据国际市场的变化，随时调整农产品出口品种及其规格。因此，充分发挥食物资源的集体力量，不仅能有效提升我国食物资源的议价能力，同时也为粮食作物加快发展提供空间，为竞争力的提升创造条件。

再者，食物加工业的发展，有效促进我国农产品出口结构调整，由出口初级产品为主转变为初级产品、特色产品、加工品并重，其发展过程本身就是竞争力提升的过程。调查表明，玉米加工后的效益与玉米生产效益相比，生产淀粉增值1.5倍，生产山梨醇增值3倍，生产维生素增值5倍，生产赖氨酸增值30倍以上。综合化的食物安全观，有利于利用我国食物加工资源、流通渠道，加速我国粮食加工业的发展，提升我国农业粮食产业的国际竞争力。

三 新粮食安全观的本质

（一）内部粮食安全与外部粮食安全相统一

在世界经济一体化潮流中，粮食安全问题已经不是某一个国家的内部问题，而是世界性的问题。尽管来自国际资本、国际市场等的外部冲击激化和放大了国内粮食安全隐患，甚至催生出很多新的粮食安全问题，但对外开放并不能成为决定粮食安全与否的全部原因。有些粮食安全问题的产生是源于开放，也有一些是由国内制度性因素和结构性因素等引起的，而现在更多的粮食安全问题是二者共同作用的结果。外部冲击对粮食安全的影响，常常是通过一国农业自身有缺陷的传导机制起作用的，后者是影响粮食安全的内在隐患，是国家农业发展中内在的、根本性矛盾。“互利合作、多元发展、协同保障”的新粮食安全观，就是强调将内部安全与外部安全统一起来，综合运用国际与国内“两个市场、两种资源”，综合保障粮食安全。

在国际化的背景下，农业保护与粮食安全的关系也需要进行清晰的认识。农业一般是一个国家的基础且弱质产业，许多国家对农业都采取了必要的保护措施。事实上，农业保护与粮食安全是同一个问题的两个密不可分的核心范畴，它们的关系可以简单地描述为：保护是手段，安全是目的。有了农业保护并不等于粮食安全，粮食安全也并非农业保护的必然结果。从各国的经济发展历程看，保护并不能从根本上解决粮食安全的问题，单纯的农业保护政策，虽然减弱了来自外部的冲击，同时也弱化了农业以及农产品的竞争力，使粮食安全基础更加脆弱。因此，保护应该是适度保护，是立足于提高农业竞争力的积极的保护，只有这样才能实现真正意义上的、动态的粮食安全。因而需要政府合理选择产业并适度加以保护，同时进行大规模的产业整合，重建各行业内部以市场为导向的技术联系，扩大企业规模、提高竞争力和增加抗风险能力，这才是实现粮食安全的根本办法。

（二）生产安全与流通安全相统一

粮食安全的影响因素众多，涉及粮食产业链的方方面面。粮食供应链是一个连接粮食生产、储存、运输、流通、加工和消费等各产业的完整体系，它集成粮食产、加、销、储、运等多环节、多主体、多区域，以共生、协同、增值、共赢为核心，是一个由粮食相关产业组成的大系统，在研究粮食安全问题时，需要综合协调各个方面的相互关系，尤其是做到粮食生产安全与流通安全的统一。

从粮食供给的渠道来看，粮食供给能力主要由粮食自给能力、进口能力和储备能力决定。对于我国这样一个有13亿人口的发展中大国而言，要切实保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平，牢牢掌握粮食主动权，不受制于任何国家。这就要在保证粮食生产的同时，配合符合现阶段粮食产业发展需要、满足国家对外政策方针的进出口政策以及相关政策法规，确保粮食供给的主权安全。同时，粮食储备作为调节市场粮食供给的重要组成部分，储备安全对粮食生产抵御各种不测事件具有重要作用。中国粮食基本自足，无农不稳，无粮则乱，这已是被我国社会历史证明了的真理。因此，必须坚持国内粮食生产为主要渠道，粮食进口必要补充，粮食储备重要调节方式，三者之间相互配合，协调发展，确保我国稳定的粮食供给。

从粮食供给与需求间的流通途径上来看，粮食生产、加工、购销市场体系的安全，粮食价格合理及粮食流通安全是保障粮食供给稳定、流通顺畅、市场健康必不可少的条件，是粮食安全的重要组成部分。粮食市场是粮食生产与消费之间的沟通桥梁，同时也是资源配置的重要场所。粮食价格的合理变动是确保粮食市场稳定的重要基础。必须适应市场经济体制的需要，健全和完善粮食市场体系，实现粮食流通的高效、灵活、规范、有序。积极利用两种资源、两个市场，一方面要充分挖掘本国资源、市场的潜力，并优化其配置，另一方面要积极开拓国外粮食资源和粮食市场，通过粮食进出口有效调节国内粮食供求平衡。发挥区域粮食资源优势，加强区域间的合作和流通，用市场机制配置资源，按照市场经济规律研究政策措施。要紧紧围绕农民增收这个中心，把粮食安全与农民增收更加紧密地结合起来。建立和健全社会保障制度，保证低收入群及其他特殊社会群体有钱购买必需的粮食。

（三）数量安全与质量安全相统一

数量安全是粮食供应链的基础，它不仅包含最基本的粮食，还包括粮食制成品。因此，这是每个环节都应首要关注的问题，各环节须根据自身的特点，明确主导功能，并围绕主导功能加强基础建设，增强在该功能上的核心竞争力。同时，要注意各功能间的分工与合作，使各环节形成既有分工又有合作的紧密共同体。

质量安全是粮食供应链的关键，各环节都必须树立质量安全意识，通过缜密的运营流程设计严把质量安全关，建立覆盖广泛的农业有害生物预警与控制体系和产地追溯管理、生产加工追溯管理、储运追溯管理、销售市场追溯管理等管理系统，并备有相应应急预案，着力防范和处理运营流程中可能出现的质量安全问题。

粮食数量安全与粮食质量安全是一个问题的两个方面，二者有机统一，缺一不可。在研究中国粮食安全问题时，应将两者密切结合起来，既不能脱离数量谈质量，也不能脱离质量谈数量。

（四）当前安全与长远安全相统一

粮食安全是国家经济安全的重要组成部分，它关系到国计民生和一国经济的长远发展，关系到一国的经济权益和政治地位。要使国家经济利益不受严重侵害和威胁，就必须确保本国产业的安全发展，必须把粮食安全战略纳入国家战略中去，从战略的、长远的高度去重视和研究粮食安全问题。其一，是指粮食安全的问题是长期存在的，但具体在不同时期，有不同的粮食安全维护对象，这是由经济发展和各国产业竞争力的相对变化所决定的。有些产业在一定时期内是安全的，不需要政府的规制或干预，而另一些产业则具有较大风险，需要政府适当规制或保护。其二，是指粮食安全的实现手段和途径不是一成不变、静止的，而是与时俱进、动态变化的。绝大多数的粮食安全保护不是永久的，政府规制的目的只是为了提供一个准备期，让本国产业经过此过渡期，站稳脚跟并逐步升级，形成较强的国际竞争力。

（五）事前预警与事后评估相统一

粮食安全是由多种要素按照一定的方式组成的大系统，涉及各产业赖以生存和发展的宏观经济、政治和国际环境等诸多方面的问题。这些要素相互关联，通过市场机制或其他组织机制共同对粮食安全的走向产生或大或小、直接或间接的影响。因此，分析粮食安全问题一定要从系统思维的角度去进行。另外，粮食安全本身作为一个相对独立的开放子系统，也在向国民经济的大系统输出各种信号和能量。因此，需要建立符合产业发展实际的有效粮食安全评价与预警体系，客观、准确地“把脉”粮食安全状态和进行粮食安全预警，从而及时地调整产业政策，维护粮食安全；同时，及时评估产业不安全因素对相关产业及经济安全的影响，以便做出应对。