第一编 农村土地流转风险的主要类型与问题

第一章 农村土地流转风险：类型、问题与表征

目前，我国农村土地流转速度明显加快，土地流转规模和范围不断扩大。同时，随着农村土地流转纠纷和矛盾的不断累积，土地流转风险明显呈现不断扩大的态势。我国政策决策者和社会科学工作者虽已注意到这一现象并对此问题作了相关探讨，但已有文献大多限于描述性分析且散见于其他主题的研究文献之中，对此问题的系统分析不足，真正能转化为农地流转风险管理与控制制度的，实属少见。

对于农村土地流转这一广为人知的概念，学界存在多种认识和理解。因此，在深入探讨问题之前，界定清楚农村土地流转和农村土地流转风险概念，弄清我国农村土地流转及其风险分布的基本状况，厘清农村土地流转风险的主要内容、基本类型、风险表征和重点发生领域，并从中捕捉最突出、最迫切需要解决的现实问题作为研究的重点议题，以为后续的研究作出必要的铺排，非常有必要。

本章的结构安排如下：首先，确定本课题的研究对象，并对农村土地流转概况作了介绍；其次，重点探讨农地流转风险的基本类型、问题表征、分布情况和重点发生领域；最后，主要探讨农村土地流转风险的基本特点。

第一节 农村土地流转：概念界定与基本情况

学界对于农村土地流转有广义和狭义两种理解。广义上的农村土地流转，既包括土地承包经营权流转、农村建设用地和宅基地流转，也包括土地征用出让。狭义上的农村土地流转是指农村土地承包经营权的流转。本书所指的农村土地流转是广义上的概念，其中重点关注和研究的问题是土地承包经营权流转和土地征用风险控制与管理问题。

一 土地承包经营权流转

（一）土地承包经营权流转的概念界定

尽管土地承包经营权流转已是一个广为人知的概念，但就这一概念本身而论，不仅立法上没有明确的界定，学术界也没有统一的观点（刘卫柏，2010: 21）。归纳起来，学界对于土地承包经营权流转的认识有三种观点。第一种观点认为，土地承包经营权流转就是从土地承包经营权中分离出来的使用权的转让。第二种观点认为，土地承包经营权流转按性质可以分为契约式或债权式流转和物权性质或资本性质的流转。前者如出租、转包、分包、互换等，后者如土地承包经营权作价入股农业公司、作价出资农民专业合作社以及相应的土地承包经营权抵押融资等（吴越等，2014: 26）。第三种观点认为，土地承包经营权流转就是土地承包经营权进入流通流域，通过一定的运作方式，在不同主体之间流动，并实现土地效益经营的制度（刘卫柏，2010: 21～22）。本书采取第三种定义，即土地承包经营权流转是指以转让、转包、出租、互换、股份合作等形式，将土地承包经营权纳入土地流转市场，实现土地效益经营的行为。

（二）土地承包经营权流转的主要方式

自改革开放以来，经过不断的探索与发展，我国农村已出现了转包、出租、互换、转让、股份合作（入股）等多种形式的土地承包经营权流转方式。

转包指拥有土地承包经营权的农户将部分或者全部土地承包经营权转包给第三方（农户或经济组织），发包方（农户）保留承包权，接包方获得使用权并按照转包条件对发包方负责的土地流转行为。这种模式主要在农户之间进行，或是由接包方将大片土地接包并将其投入规模运营。以转包形式流转土地的面积占农地流转面积的比重较大。

出租（土地租赁）是指农民和承租方双方自行协商确定土地出租时间、租金数额、交付方式等细节后，农民将部分或全部土地承包经营权出租给承租方，并由承租方负责土地经营的行为。土地出租可以细分为公司租赁、大户承租等。从政策实践来看，以出租方式流转土地的面积占农地流转面积的比重较少，但每年增长的速度较快。

互换是指拥有土地承包经营权的承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换的土地流转行为。其直接的做法是，在同一集体经济组织内部，土地承包经营权人互换土地承包经营权，开展农业生产和经营。

股份合作又称土地入股，是指在农户自愿的基础上，保留农户对土地的承包经营权，将土地承包经营权作为股权折价入股，与其他生产要素一起从事农业合作生产经营，农户在流转过程中可自行选择是否继续参与土地的生产经营活动。土地入股主要有两种形式：一种是将行政村或自然村所有的土地和其他资产经评估作价入股，并根据评估的结果配股给农户；另一种是以农民承包的土地作为唯一资产入股，将农民的土地承包经营权作价入股并根据一定方式直接配股给每位农民。土地股份合作最先出现在经济发达、从事农业生产人数少的沿海地区。它有利于活化土地使用权，实现农民土地资产的规模经营和企业化管理，但也存在较大的风险。

代耕是指在合法、自愿、有偿的基础上，农户将部分或全部土地承包经营权委托给其他农户或合作社进行经营，或者向合作社购买类似服务的土地流转方式。代耕是土地转包的一种具体体现。它适合季节性出外务工人员和农户家庭劳动力不足的情况。在我国农村地区，代耕方式比较流行。代耕收益回报主要由自然村或行政村内的农户之间、农户与合作社之间平等协商确定，发生利益纠纷和冲突的可能性较低。

反租倒包指基层政府或村集体组织等将承包地从农户手中反租回来，集中发包给其他的经营大户、专业合作社或农业公司的行为。在这一模式中，土地承包方（主要是农业公司、农业经营大户或专业合作社）主要与村集体组织接洽，签订合同并支付流转相关费用等，基层政府或村集体再对流转土地的农户进行经济补偿。政策实践表明，反租倒包虽然有利于农村土地的规模经营和管理，但因反租方（通常是基层政府尤其是乡镇一级政府和村集体）权力缺乏有效约束，农民利益受损屡屡发生。

抵押主要有农户与农户之间抵押、农户与金融机构之间抵押两种模式。农户之间一般是有偿的土地承包权转让；农户与金融机构之间主要是农户为了获得生产经营活动资金，而选择将土地承包经营权抵押给银行。抵押模式如果操作得当，可以使农民获得生产资金，解决农民融资难的问题，但在抵押人难以履行偿债义务时容易引发经济纠纷，诱发土地抵押融资经营风险。

（三）土地承包经营权流转的基本情况

目前，我国土地流转速度、规模和面积均呈现逐年增长的趋势。数据显示，2007年我国农村土地流转面积约为0.64亿亩，到2013年已迅速增至3.4亿亩，年均约增加0.46亿亩（参见图1-1）。土地流转的速度之快，规模之巨，范围之广，在全世界范围内都是极其罕见的。

首先，从流转规模上看，农村土地流转总面积明显增加。2007年，我国土地流转面积仅有0.64亿亩。2009年以来，农村土地流转规模和面积绝对增加值明显加大。2010年农村土地流转总面积为1.86亿亩。2013年迅速攀升至3.4亿亩，比2009年增加了近2亿亩。到2014年，全国家庭承包耕地流转面积已达4.03亿亩，流转总面积占家庭承包经营耕地总面积的30.4%。流转承包耕地的农户达5833万户，占家庭承包农户数的25.3%。其中，有8个省（市）家庭承包耕地流转面积的比重超过本省（市）耕地总面积的35%。

其次，从经营规模和生产效益上看，农村土地生产规模和经营效益增势可观。统计数据显示，2012年底我国家庭农场总数达87.7万个，土地规模经营面积约为1.76亿亩，平均经营规模达200.2亩（农业部新闻办公室，2013）。在经营方式上，出现了公司与家庭农场相结合的创新型发展模式，农地流转总收益比以前增长近30%。其中，有270多万户养殖大户、家庭农场的经营生产面积超过100亩。经营者将土地进行集中经营、连片生产作物，既节约了生产成本，又增加了农户的收益，促进了农村农业快速发展（陈刚、董峻，2013）。

再次，在权益保障上，农村土地确权工作持续推进，进展顺利。至2013年底，我国农村集体林地已确权27.02亿亩，已经发证的面积占总面积的96.37%，约有1亿农户取得了林权证。经土地确权发现，土地面积比原有记录约多20%，全国耕地的实际面积约21亿亩（梁敏，2013）。保障农民土地承包经营权的立法进一步完善，允许集体组织以外的单位或个人承包经营农村土地；允许农民自行选择土地经营方式；土地承包经营期限进一步延长。

然后，从流转方式上看，各地虽各有侧重，但还是以转包为主。数据显示，土地转包约占农村土地流转面积的50%，出租约占30%，以其他方式流转的土地占比较小。据农业部统计，截至2009年底，全国农村家庭承包耕地流转形式中，转包占53%，出租占26%，股份合作占5.42%，互换占4.39%，转让占4.54%，其他占7%左右。截至2011年上半年，我国土地转包、出租面积在全国土地流转总面积中所占的比例分别为51.4%和26.7%，转让、互换、入股及其他方式（包括临时代耕）所占的比例分别为4.7%、5.4%、6.2%和5.6%（参见张云华，2012）。由此可见，目前我国农村土地占主导地位的流转方式是转包和出租，转让和股份合作经营占比也相对较高（参见图1-2）。

最后，从区域分布上看，土地流转的区域差异明显。由于各地资源禀赋不同，经济发展水平各异，我国农村土地流转的形式、土地转出后的用途、规模经营水平和生产效益存在比较大的差异。例如，江苏苏州转包面积占土地流转总面积的61.6%，北京郊区出租面积占土地流转总面积的82%；福建三明土地出租面积占流转总面积的58.6%，而甘肃玉门市土地出租面积占流转总面积的1.4%还不到；同样是以转让方式流转土地，浙江宁波土地转让面积占流转总面积的50.9%，而湖南株洲则不足3.6%（参见表1-1）。

二 土地征用

（一）土地征用的概念界定

土地征用是指拥有土地征用权的政府为了公共利益需要，按照法定权限和程序批准，并依法给予农村集体经济组织和农民个人（家庭）补偿后，强制将土地农民集体所有变为国家所有的一种行为。土地征用是一种普遍现象，其存在和屡屡发生有内在的经济原因，即政府作为某些公共物品的提供者，不仅具有规模经济优势，而且能够节约交易费用（陈利根、陈会广，2003）。就主体而论，土地征用主体是确定的，且只能是国家（政府）；就目的而论，政府征用土地的前提必须是出于公共目的或公共需要；就手段而论，土地征用是政府运用公权力将所有者的土地用于公共目的的行为，明显具有强制性；就法律属性而论，土地征用具有补偿性，国家（政府）在征用土地过程中必须给予被征地者以补偿；就征地行为结果而论，土地征用具有土地权属转移性，也就是说，土地一经征用，土地产权的性质就因此而发生了转移或变化。

（二）土地征用的基本情况

自改革开放以来，工业化、城镇化快速发展，农村土地大量被征用。土地征用的概况和特点主要表现为：①从规模上看，农村土地征用的规模急剧扩大。农业部和国务院发展研究中心的统计资料显示，我国当前的土地征用规模在中国历史上是空前的：1987～2001年，全国因非农建设占用耕地3394.6万亩，其中征地面积占70%以上（刘守英、蒋省三，2004）。按照《我国土地利用总体规划纲要》推算，2001～2007年，全国耕地减少1亿亩以上；2000～2030年，全国占用的耕地将达5450万亩（胡晓玲，2014）。②从空间上看，土地征用明显呈现从东部沿海发达地区向中西部地区急剧扩散的态势。改革开放初期，土地征用主要集中在沿海发达地区。从20世纪90年代开始，中西部地区土地征用的速度、范围和规模明显增加。③从征地的效果来看，具有双重效应：一方面，解决了基础设施、工业用地和城市建设用地需求，对推动工业化、城镇化的快速发展起到了巨大的促进作用；另一方面，因征地补偿不足、征地利益失衡等因素引发的征地纠纷、矛盾甚至群体性事件层出不穷，对我国经济社会可持续发展造成了巨大的隐患。

第二节 农村土地流转风险的基本类型

一 土地承包经营权流转风险的基本类型

土地承包经营权流转风险大致包括转让风险、出租风险、转包风险、互换风险、入股风险等类型（参见表1-2），下面分别论述。

（一）转让风险

转让主要是指发包方（农户）将土地承包经营权以某种条件转让给土地转入方，并由土地转入方承诺兑现土地转让义务的前提下获得土地承包经营权的行为。在我国农村，土地转让主要发生于行政村或自然村内部，土地转让价格和收益由转出方和转入方平等协商，其风险主要源于合同的非正式性（多数情况下是农户与农户之间的口头约定）和随意性。

（二）出租风险

农户将土地承包权出租给租赁方后，如果土地租赁方生产经营和管理不善，造成经营亏损甚至公司破产，农民土地流转效益无法得到有效保障。

（三）转包风险

与土地转让类似，农村土地转包的风险主要源自合同的非正式性。在农村，许多土地转包的合同都以口头承诺的方式约定，一旦出现非预期情形，会出现各种违反约定的行为，造成土地转包纠纷和矛盾。

（四）反租倒包风险

反租倒包主要由反租和倒包两个环节构成，具体而言，是指基层政府或村集体经济组织将已承包到户的土地反租回来，进行统一规划和布局，比如进行土地整理或整治，然后再将土地使用权通过市场方式承包给农业经营大户或从事农业经营的公司。反租倒包的风险主要表现为：在集体流转土地后，企业出于成本考虑，减少用工甚至根本就不吸纳本地农民到企业工作，或在生产经营过程中擅自改变农地农用性质，或与基层政府或村集体经济组织“合谋”从反租倒包中渔利，从而导致农民合法土地权益受损，影响农业发展，危害农村稳定。

（五）互换风险

互换是指农户与同一集体经济组织中的其他成员将土地使用权相互交换，其目的是为了方便耕种、各自需要或是发展产业生产。互换是农户间常有的土地流转方式，一般采取口头合约。因口头合约具有非正式性，容易引发利益纠纷。

（六）融资抵押风险

融资抵押是指将土地承包经营权金融化或资本化，作为物质抵押给金融机构进行融资的经济行为。土地融资抵押经营风险的重要风险源是缺乏法律保障。由于各地土地融资抵押方式不同，各级政府对融资抵押的态度不一致，尤其是规范融资抵押经营的法律法规严重缺位，当经济纠纷发生时，农户维权难度大、成本高。

（七）入股风险

入股风险是指农户将土地承包经营权作为出资投入股份合作制企业、农民专业合作社或农业公司等经济组织后，这些组织在负责生产经营管理过程中因各种因素而引发的风险。如农民失地失利失业风险、经济受损风险和社会风险等（具体参见第二章）。

二 土地征用出让风险

自改革开放以来，我国已构建起了以《宪法》为基础，以《物权法》、《土地管理法》及相关政策法规为中心的土地征用出让法律体系，为规范土地征用出让行为提供了比较完备的法律制度保障。同时，我们也应清楚地看到，已有土地征用出让制度明显存在征用目的泛化、征用行为不规范、征用补偿不公平等缺陷，因此引发的征地纠纷、矛盾甚至群体性事件日渐增多，征地风险日益突出并明显加大。

（一）经济风险

根据我国相关法律规定，政府是征地的唯一主体。分税制改革虽然重构了中央与地方财政收入的分配方式，但并没有改变中央政府与地方政府之间的财政支出结构。地方政府是公共服务最重要的供给者，是政府职能的实际履行者。为了弥补财政缺口，各级地方政府无不以土地作为招商引资、推动地方经济发展和获取财政收入的重要来源。《2012中国国土资源公报》显示，2012年我国批准建设用地61.52万公顷，而在城镇村建设用地结构统计中，工矿仓储用地达到建设用地总面积的40.9%。2008～2012年国有建设用地供应情况显示，工矿仓储用地供应量在2008年为9.3万公顷，到2012年则迅速增至20.3万公顷（潘祺，2015）。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省（自治区、直辖市）有100多家，仅浙江省就有各类园区和开发区800多个。一些省会城市或稍大一些的城市，开发区数量常常多达五六个。而在这3837家开发区中，经国务院批准的只有232家，仅占6%；省级批准的有1019家，占26.6%；其他2586家均为省级以下开发区，占67.4%（任波，2013）。如果不及时遏制土地的过度征用和闲置浪费以及经济开发区和工业园区的相继设立和重复投资，必将进一步加大地方政府财政支出和财政压力，对我国经济社会的可持续发展带来巨大隐患。

（二）政治风险

我国法律赋予政府在土地征用和出让中的双重垄断地位。在土地征用过程中，地方政府先将农民的土地征用，然后再出让给用地企业或单位。分税制改革后，地方政府财政收入在国家财政总收入中的占比不断下降，但地方政府承担的公共产品和公共服务并没有减少。面对“财权上移，事权下放”，地方政府利用公权力强制介入征地市场。来自地方人大、政协和司法机构的横向问责机制乏力，加之中央自上而下的纵向问责机制因信息不对称等因素存在天然的局限，地方政府的征地行为很难得到有效的监督和约束。同时，一些利益团体抓住土地征用过程中出现的政策问题，利用各种错误的观念和理念混淆视听，加大了经济社会体制改革的难度和成本。这些问题如果应对不力或处置不当，极有可能对党的执政形成冲击，引发政治风险。

（三）社会风险

社会风险是指因农村社会保障不力、土地征用利益分配失衡等因素而引发的社会矛盾和利益冲突。资料显示，1997～2010年，全国非农建设占用耕地2950万亩，按每征1亩地造成1.4～1.5人失地计算，在此期间的失地农民达4130万～4425万人。到2030年，我国失地农民将达1.1亿人（任波，2013）。由于农村社会保障乏力，土地征用后农民生活困难、就业困难，有沦为社会新贫民的危险。同时，在征地过程中，多数补偿费用被地方政府和厂商攫取，农民所获取的收益非常有限。研究表明，征地补偿过程中，国家和集体截留了70%以上，真正落到农民手中的各种补偿仅占征地补偿费用的10%左右，若按目前农村人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅维持2年左右的生活。近年来，因征地利益分配失衡而引发的征地纠纷、矛盾甚至群体性事件急剧增加。资料显示，仅2007年1～9月，全国信访部门就收到土地问题来信来访80.4万件，占信访总量的10.1%；到农业部的土地问题信访达3288件人次，占各类信访的47.5%；到国土资源部的土地问题来访达8565人次，占来访总量的66.7%。

第三节 农村土地流转风险的主要特征

风险的主要特征为：风险是客观存在与主观认知的结合体；风险具有自然界和人类本身双重来源；风险是积极结果与消极结果的结合体；风险具有可计算性和不可计算性；风险具有时间和空间维度（杨雪冬，2006: 17～19）。结合土地流转实际运行情况，本部分仅以土地流转纠纷为例，对土地流转风险特征进行分析。

一 风险分布广泛

农村土地流转风险分布广泛，主要表现在以下方面：一是空间分布广。从表1-3可以看出，不论是东部、中部、西部地区，还是经济发达地区和欠发达地区，土地流转的风险不会因为地区差异而有所改变，每个进行土地流转的区域都面临风险，各个地区土地流转风险都有案可循，差别仅只是风险转化为社会危机概率大小的差异。二是涉及主体多。在土地流转过程中，每个利益主体都承担着相应的风险。对农民而言，存在失地、失业和经济利益受损的风险；土地转入方（如农业专业合作社或农业公司等）存在国家政策改变、自然风险和农民集体违约等因素带来的利益受损风险；国家则面临因土地流转利益分配失衡而引发的经济、政治和社会风险。三是分布领域广。土地流转风险既受自然灾害、宏观经济波动等外源性风险因素的影响，也受土地转入方生产经营管理不善等内源性因素的影响。从这个意义上讲，农村土地流转风险广泛分布于政治、经济、社会、文化、制度等领域。

二 风险分布不均衡

首先，风险分布在空间上的不均衡。土地流转风险在空间上存在普遍性，同时也存在不平均性，经济水平、土地流转规模、方式等都会影响土地流转风险衍发程度，不同的地区土地流转风险发生的概率也并不相同。从表1-3可以看到，每个地区都有经济纠纷发生，但发生土地流转纠纷的数量并不相同。其中主要存在的纠纷类型为：①未按程序发包或调整土地引起的纠纷；②因承包合同的履行引起的纠纷；③村民之间转包土地引发的纠纷；④土地集中流转后租金分配引发的纠纷。

其次，风险分布在群体上的不均衡。不同主体在面临土地流转风险时，所拥有的信息、资本、技术等资源不同。集体经济组织、企业或者单位可以运用自身的信息、资源等优势，基层政府或村集体组织可以利用权力、信息优势，尽量减少风险损失。而处在弱势地位的农民并不具备这样的优势条件，抵抗风险的能力相对较弱。

最后，风险分布在领域上的不均衡。土地流转风险分布具有非均质性，它最开始出现在自然生态以及生产经营管理等微观领域，发生在一定区域范围内，如果处置不力，会传递到经济领域或更广泛的区域，如果不能得到及时化解，有可能会传导至政治和社会领域。

三 风险类型多样化

从农村土地流转方式及其引发的风险来看，土地流转风险的表现形式各异，内容也趋于多样化，比如前文已述及的转包风险、出租风险、反租倒包风险、互换风险、抵押风险和股份合作经营风险等。从风险源上看，土地流转风险包括外源性风险和内源性风险，或者制度性风险和非制度性风险。从土地流转风险发生的层次上分，可以分为宏观层次和微观层次的风险。从土地流转风险产生的后果来看，包括经济风险、政治风险和社会风险等。