二 问题和目标：缘何以“精准扶贫战略与政策体系”为2016年主题

《中国精准扶贫发展报告》拟于每年3月底以前确定选题（就上一年精准扶贫政策与实践进行梳理，确定最能够反映其重点和特征的内容作为年度主题），6月底以前完成资料收集和实地调研，9月底以前完成编辑出版工作，10月中旬在全国扶贫日期间对外发布。据此思路，《中国精准扶贫发展报告（2016）》的主题确定为“精准扶贫战略与政策体系”。这是因为，在我国改革开放30多年来的减贫历史上，2015年最突出的特征就是：中央围绕实现“确保到2020年农村贫困人口实现脱贫”战略目标，确定将精准扶贫、精准脱贫作为我国脱贫攻坚基本方略；进而，从中央到地方，以前所未有的力度、密度、速度出台了精准扶贫系列政策文件（部分文件延后至2016年正式出台），初步构建了精准扶贫的完整战略和政策体系。由此，2015年确定了“十三五”时期扶贫开发工作的方向、路径和重大举措，成为打赢脱贫攻坚战的运筹帷幄之年、谋划布局之年。

近几年来，全球经济格局发生深刻变动，我国逐步由发展带动减贫的时代进入减贫左右发展的新时代。一方面，经济发展对减贫的带动作用随着劳动密集型产品出口市场萎缩、产业结构调整升级与资源环境条件恶化而趋于减弱；另一方面，贫困结构化与贫困问题泛政治化的压力明显增大。在经济增长的带动作用是减贫决定性力量的时候，包括专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫在内的各项扶贫工作发挥的是补缺补漏的辅助作用。即使其效果不那么突出，即使存在瞄不准、扶不精、管不好等缺陷，也不影响减贫大局，不会引起舆论的广泛关注。但是，当经济增长带动减贫的包容性发展格局逐渐弱化乃至出现根本性变化的时候，扶贫工作的地位和作用就大不一样了。如果其效果不明显，就意味着贫困现象得不到缓解。如果存在瞄不准、扶不精、管不好等现象，就意味着国家和社会对贫困问题无策可施、无能为力。因此，尽管我国贫困人口大幅减少了，贫困程度显著减轻了，贫困问题的政治与经济社会影响却变得更大了。国家不仅要更加重视扶贫工作，而且要做到精准扶贫、精准脱贫。换言之，精准扶贫战略与政策是应对我国扶贫形势结构性变化的科学选择。

我国农村贫困问题是由多方面原因造成的，包括耕地资源缺乏、交通水利设施薄弱、市场环境差、教育卫生条件落后、思想文化观念守旧等，精准扶贫工作须运用系统思维，充分发挥国土、农业、交通、水利、商务、工信、教育、文化、卫计、民政等各个相关部门的作用，构建统一布局和相互支持、协同发力的政策体系。我国地域辽阔，不同地区资源环境条件、经济发展水平、社会文化观念差别巨大，贫困问题呈现鲜明的地域特征，因而精准扶贫工作还须坚持因地制宜的原则，调动地方的主动性、积极性、创造性，构建包含不同地区、具有针对性措施的政策体系。更重要的是，精准扶贫说易行难，扶贫开发实践中长期存在的“不精准”问题根深蒂固，其改变仅靠愿望和理念是远远不够的。精准扶贫战略和政策必须实事求是，从贫困问题的具体性和复杂性出发，建立在对以往扶贫开发经验和教训系统总结的基础上，建立在对贫困问题深刻把握的基础上，建立在对贫困成因准确分析的基础上，建立在科学认识和科学规律的基础上。

基于以上考虑，本报告的目标确定为：阐明精准扶贫战略和政策体系的内容，揭示精准扶贫战略与当前贫困问题、扶贫形势的契合度，分析精准扶贫政策的问题意识和针对性、适用性、系统性，探索精准扶贫战略和政策体系的一致性、贯通性、结构性和隐藏其中的公共政策规律。本报告课题组相信，在精准扶贫战略和政策全面贯彻实施之初，《中国精准扶贫发展报告》首先需要回答的问题就是该战略和政策体系的具体内容及其内在逻辑、结构框架。