分报告

中英区域发展的理论与实践研究

摘要： 资源禀赋、劳动力资本以及技术水平等是影响区域发展的三大基本要素，中英两国区域发展的基础存在一定的共性，但更多的是不同和互补。无论是自然资源还是人文科技，中英两国都有着鲜明而独一无二的特质，两国全方位的合作和交流将会为两国区域的协调和快速发展提供有益支撑。英国对区域发展的调整起步于20世纪初期的国家区域规划，英国区域发展政策的演变历程主要分为区域发展规划兴起时期、区域发展规划繁荣时期、区域发展规划衰退时期和区域发展规划全面复兴时期。我国区域发展战略大致可分为区域均衡发展战略、区域非均衡发展战略和区域协调发展战略。中英两国都高度重视区域发展问题，也都根据自身国情，结合不同时期的具体情况，颁布实施了一系列有针对性的区域发展政策，并在一定时期较好地促进了区域发展。两国区域发展战略与政策也存在四个方面的不同：体制不同、针对的问题区域不同、管理机构设置不同和区划框架不同。英国创新驱动发展战略取得了举世瞩目的成就，受到广泛的重视，河南省各级政府应积极借鉴，找准自己在促进全省创新发展中的功能定位和政策导向。英国的产业结构演进与调整对经济社会的发展起到了良好的推动作用，区域差距逐步缩小，失业率得到有效控制，产业结构长期稳定在“三二一”格局。积极研究英国的产业结构演进与调整实际，对我国的经济发展大有益处。英国与河南的经济互补性强，政治互信程度高，社会文化交往密切，国际合作领域宽广，河南与英国区域发展的合作前景在新时代呈现新的景象，为更好地促进双方合作的开展，提升河南和英国的区域发展质量，河南应借鉴英国区域均衡发展经验促进河南区域协调发展。

关键词： “一带一路”中英合作 区域发展中国 英国

任何国家或地方的经济发展都是在一定区域内完成和实现的，区域发展是一国经济发展中的重大问题。每个区域由于自然、历史、社会、经济等方面的差异，其发展的实践也各自不同，形成了不同的区域发展背景、不同的发展环境和不同的区域发展状况，由此，形成风格不一、层次不同、性质各异的发展模式。我国作为一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，区域发展不平衡、不协调是基本国情。新中国成立以来，特别是经过30多年的改革开放，我国的区域经济从理论到实践都得到了空前的发展，形成了各具特色的区域经济发展格局。为了促进我国区域经济理论的提升，推进我国区域发展理论研究，为我国区域发展实践提供新视角、新理论、新方法、新工具和新手段，加快推进各区域协调发展，积极研究和借鉴国外区域经济研究成果和经验，具有现实意义和实践价值。本文以我国和工业化过程起步最早的英国为分析对象，研究两国区域发展的理论与实践，以期为推进我国区域经济协调发展提供理论研究参考。

一 中英区域发展的基础条件分析

根据发展经济学的基本理论，资源禀赋、劳动力资本以及技术水平等是影响区域发展的三大基本要素，同时也是造成区域发展不平衡的根本原因。其中，资源禀赋是影响区域发展的自然地理因素，劳动力资本和技术水平则可以归结为影响区域发展的人文因素。因此，探讨区域发展现象的首要问题是，分析不同区域所处的自然地理条件和人文环境，并由此来分析区域发展政策的演变机理以及为未来区域政策的调整方向提供现实基础。

（一）自然地理对区域发展的影响机理

自然资源既是人类赖以生存的重要基础，又是区域社会经济发展的物质前提和物质基础。自然资源的数量、质量、地域组合及开发利用条件等都对区域发展产生重要的影响。

首先，自然资源是区域生产力的重要组成部分。生产力是人们开发利用自然的能力，它由劳动力、劳动资料、劳动对象等组成，其中，后两部分直接或间接地来自大自然。作为生产力重要组成部分的劳动对象，既有直接来自自然界的自然物，也有间接来自自然界的物品，还有直接或间接来自自然界的自然物，即自然资源。所以，人类社会的生产活动离不开自然资源。正如恩格斯所言，“自然界提供劳动以材料，劳动则把材料变为财富”。

其次，自然资源是区域生产发展的必要条件。没有必要的自然资源，绝对不可能出现某种生产活动。但是，一个地区存在某种资源，并不一定就能发展某种生产活动，因为某种生产活动的发展不仅受资源条件限制，还受经济基础、技术条件以及市场供需条件等影响。所以，自然资源是区域生产发展的必要条件，而非充分必要条件，即所谓“有此未必然，无此必不然”。

再次，随着科学技术的进步和生产力水平的提高，自然资源的范畴也在不断地扩大，但自然资源仍是区域生产力发展的自然物质基础。科学技术的进步和生产力水平的提高，使得人们一方面对作为直接的劳动资料和劳动对象的自然资源开发深度与广度不断扩展，另一方面对自然资源的不断加工而形成的间接劳动资料和劳动对象也迅速扩展。这似乎使人感觉到当今人们对自然资源的依赖程度大大减弱，自然资源对区域生产发展的基础作用大为降低。实际并不然，因为对自然资源开发利用的广度和深度的扩展，只说明人类可利用的自然资源种类增多，或找到了某种自然资源的可替代物，或对某种资源的利用率提高，暂时摆脱了某种自然资源在数量上或性能上的限制，但并未摆脱对自然资源的依赖；而对自然资源不断加工所形成的间接的劳动资料和劳动对象的迅速扩展，也是以作为直接劳动资料和劳动对象的自然资源为基础的。所以，人类社会的物质生产是脱离不了自然资源的。

同时，自然资源对区域社会经济发展的影响是多方面的。第一，自然资源的数量多寡影响区域生产发展的规模。自然资源是区域生产发展的自然物质基础，某种自然资源的数量越多，利用该自然资源发展生产的规模就有可能越大。相反，某些自然资源的数量越少，对区域生产发展规模的限制也就越大。第二，自然资源的质量及开发利用条件影响区域生产活动的经济效益。同一种资源，其质量及开发利用条件不同，则开发利用的方式不同，开发利用过程中的成本投入及劳动生产率、产品质量、市场售价等也就不同，经济效益存在差异。第三，自然资源的地域组合影响区域产业结构。自然资源是产业发展的基础，有某种资源，就有可能发展起以开发利用该种资源为主的产业部门。因此，不同种类的自然资源的组合，就有可能导致以这些自然资源为利用对象的不同的产业部门的发展，即资源结构对产业结构产生了影响。

（二）人文环境对区域发展的影响机理

首先，从人口分布对区域发展的影响来看，人口分布影响区域发展，而区域发展反过来又影响人口分布。区域分析中，人口分布对区域资源分布、国土开发、生产力布局的协调发展具有决定性作用。人既是生产者，又是消费者。作为生产者，人口是开发资源，进行生产的主体，在一定区域没有一定数量的劳动力是不可能开发资源组织生产的；作为消费者，人口的分布应当和供应其消费的区域自然物质基础及社会生产能力相适应。同时，人口的分布“惰性”特征，要求我们在分析人口分布与资源开发和生产力分布的适应性或协调性时，必须给予整体分析。因为人口分布的变化依赖于自然增长率和净移民率的时间积累效应，速度比较迟缓。只有在人口基数很小的新开发区，移民因素才能产生显著效果。

其次，从技术水平对区域发展的影响来看，第一，技术水平的改善可以提高自然资源的使用效率。技术进步扩大了人们利用自然资源的广度和深度。技术越是进步，人类利用自然资源的范围越是广泛，自然资源的经济价值越能够充分体现。第二，技术进步可以减轻区域发展对自然资源的依赖程度。技术进步通过内涵型扩大再生产方式，使得在同样产出量下，实现对投入要素的节约。按照投入要素比例的变化特点，技术进步可分为三种类型：节约劳动型技术进步、节约资本型技术进步和中性技术进步（见图1）。由于技术进步对生产要素投入的节约，使得区域生产对非本区域资源尤其是自然资源的依赖减轻，从而提高了区域经济发展的稳定性，增强了区际竞争能力。

最后，技术进步可以促进区域发展的多样化。事实上，技术进步不但引起经济总量的增长，而且由于社会分工、协作与专业化的加深，以及劳动生产率的提高，经济结构也发生了变化。一方面，新产品层出不穷，催生了新的需求，导致需求结构和消费结构日益多元化；另一方面随着新技术的涌现，原有产品的功能和效用不断引申与“裂变”，随之产生新的产业部门。

（三）中英两国区域发展基础的特点与互补

中英两国区域发展的基础存在一定的共性，但更多的是不同和互补。首先，在自然资源方面，英国独特的区位特点，使得其拥有丰富的石油、天然气、煤炭以及非金属矿产（钾盐、重晶石、石膏、萤石、高岭土、砂石等），而这些资源大部分都是中国相对匮乏的，自然资源尤其是能源和非金属矿产资源对区域经济的发展是不可或缺的。同时，中国丰富的铁、铜、铅、锌、铝等有色金属又是英国所欠缺的，这就为两国未来在资源开采和研发等领域的合作提供了基础。其次，在人文和科技方面，英国属于世界上最早开始工业革命并进入现代化进程的国家，其具备浓厚的现代科技底蕴，代表了现代文明的科技元素，同时在科学、经济、法制、金融等许多领域都保持着全球的领先地位。中国是“四大文明古国”之一，历史悠久，文化底蕴深厚。中国历史沉淀下来的思想和智慧，蕴含了许多现代科技的理念。英国现代科技和中国思想元素的交汇和碰撞将会产生更加绚丽的科技成果。因此，无论在自然资源还是人文科技，中英两国都有着鲜明而独一无二的特质，两国全方位的合作和交流，必将对两国区域的协调和快速发展提供不竭的智慧动力和成果支撑。

二 中英区域发展的历程与成就

区域发展不平衡是全球社会经济发展所面临的一个普遍性问题。世界的发展历史反复证明，区域间差距的持续扩大会对一国或地区的经济发展带来巨大的负面影响，进而对整个社会的进步产生严重的负外部效应。因此，梳理中英区域发展历程，总结发展经验和成就，认识中英区域发展问题的一般规律，深刻探讨中英区域发展问题的特殊属性，是提出解决中英区域发展问题基本思路、优化中英区域发展合作路径的根本依据和重要前提。

（一）英国区域发展的历程与成就

英国对区域发展的调整起步于20世纪初期的国家区域规划，直到今天已经历经了多个政策周期，制定区域发展政策的指导思想也发生了较大的变化。归纳起来，英国区域发展政策的演变历程主要分为四个阶段。

1．区域发展规划兴起时期（19世纪末至1930年）

第一次工业革命期间英国的城市得到了极大发展，同时也产生了盲目扩张、无序扩展的问题。19世纪末期以E. Howard为代表的思想家开始关注区域规划问题，并提出了基于田园城市理论的新型城市建设道路，其核心思想是，要统筹城乡发展，要综合考虑大区域内城市群之间的关系，这基本代表了区域发展规划的萌芽思想。随后，苏格兰学者P. Geddes对当时的区域思想进行了系统化总结，并在其著作Cities in Evolution中强调了人类发展与自然环境的关系，认为在进行区域发展规划时应将自然条件作为规划的基本框架。随后发生的第一次世界大战几乎完全中断了英国区域规划的理论和实践，直到1920年英国联合委员会选择曼彻斯特及其附地区作为区域规划试点，并编制了区域开发方案。但是，1931～1939年席卷全球的经济大萧条，再一次中断了英国的区域规划活动，并且直到20世纪30年代后期才有所恢复。

2．区域发展规划繁荣时期（1940～1975年）

经济萧条导致英国北部、威尔士和苏格兰地区的持续不景气，与此同时英国南部和中部地区基于新工业进步而呈现出日益繁荣的景象，导致英国区域发展差距越来越大，1940年巴洛报告对这一问题进行了深入分析，并提出英国政府需要通过成立新的城乡规划机构和新的规划政策来平衡城市和村镇的发展。随后，依据这份报告的基本精神，英国陆续颁布了一系列的相关法规：1946年的《工业分布法》和《新城法》、1947年的《城乡规划法》、1949年的《国家公园和享用乡村法》、1952年的《城镇开发法》、1964年的《东南部战略》，这些法规和规划政策基本构成了英国战后的规划体系。事实上，归纳起来这一体系主要从两个层面对英国的区域发展规划进行了探索：一个层面是复兴区域经济、平衡区域发展（尤其是控制英国北部、威尔士和苏格兰三地区与南部和中部地区的差距）；另一个层面是围绕打造“健康大都市”，解决大城市发展问题，促进大城市可持续发展的城市区域规划（主要涉及大伦敦城市发展规划）。这一阶段中，英国区域发展迎来了一次繁荣向上的发展良机，区域发展和规划无论在理论还是实践上都取得了突破性进展。但是，其存在的问题也是显而易见的，众多的区域规划方案缺乏针对各个地方发展实际的个性化安排，千篇一律；同时，对规划落实的主体责任方指向不明，政府本身也没有承担其应尽的义务，最终导致规划难以有效落地实施。

3．区域发展规划衰退时期（1976～1985年）

在这10年左右的时间内，英国的区域发展规划基本停滞。其主要原因在于，1979年英国第一位女首相撒切尔夫人开始主政，基于20世纪70年代中后期英国工业，尤其是内城工业的日益衰弱，玛格丽特·希尔达·撒切尔政府将工作重点放在了更新内城经济增长动力上面，开始在全国范围内逐步削弱中央与其他官僚机构的权力，支持并帮助私有企业和小微公司的发展。但这一举动激发了中央政府和大伦敦议会的政治冲突，进而导致政府在1985年颁布了《地方政府法》，废除了大伦敦议会和大都市郡议会，最终导致英国相当一部分地区的区域发展战略规划几乎停滞。但客观地讲，在一定意义上这一阶段也是英国区域发展的一次革命，至此英国区域发展规划也进入了对新模式的探索阶段。

4．区域发展规划全面复兴时期（1986年至今）

1986年根据英国区域发展的现实需要，英国政府通过了Strategic Planning Guidance（战略规划指引，简称SPG），在1990年又引入Regional Planning Guidance（区域规划指引，简称RPG），并取代SPG成了英国未来区域发展规划的战略性指导纲领，并于1994年在每个区域成立了政府区域办公室，这也标志着英国区域发展规划全面复兴的起步。1997年英国新工党开始上台执政，其保留了区域发展规划改革的趋势，进一步强化了RPG的指导作用，并在2000年对RPG进行了重大修订，尝试将RPG制定的权力向区域规划机构和利益攸关方倾斜和转移。同时，为了更好地平衡各区域间经济发展水平和竞争力，工党政府还在各个区域内成立了区域发展机构（Regional Development Agencies, RDA）和除首都伦敦之外地区的区域议院（Regional Chambers, RCs）系统。在此基础上，2004年英国政府陆续通过了《规划政策声明11：区域空间战略》《规划与强制购买法》《城乡规划条例（英格兰）》等区域发展规划政策法案，至此英国建立起了完整的、新的区域发展规划体制。而且这一时期，在落实区域发展规划主体责任方面也取得了重大进展，先后成立了由地方政府代表组成的区域议会、由区域利益相关集团和地方政府代表组成的区域发展机构（其主要任务是负责制定区域经济战略，推进区域经济持续增长）和代表中央政府提供相关区域发展政策的政府区域办公室。中央的区域发展规划权也开始进一步下放，其中北爱尔兰、苏格兰和威尔士的区域规划权转交给直选区域议会，这些都为未来英国区域规划的发展扫除了障碍。

（二）中国区域发展的历程与成就

在中国，优化区域发展问题一直是党和国家制定各项政策过程中需要首先考虑的核心问题之一。系统回顾和总结我国在不同时期制定实施不同区域发展政策的演变历程，对于全面了解我国的区域发展政策、更加有效地贯彻落实各项区域政策、探究我国未来区域发展规划的战略方向，都具有重大意义。以影响我国区域发展的重大事件和相关文件的出台为节点，自1949年新中国成立以来，我国区域发展战略大致可分为三个阶段。

1．区域均衡发展阶段（1949年至改革开放前）

该阶段最大的特征是，我国工业布局实现了由沿海向内地的持续转移。具体的还可以“三五”时期的“三线”建设为节点，将该时期进一步划分为两个小阶段，即1949～1964年的平衡全国工业布局，强化内地建设和1965～1977年的以备战为核心的国家“三线”建设。在第一小阶段，为了引导工业产业向我国内地转移，优化当时沿海和内地的工业布局，我国政府在内地上马了以“156工程”和“694限额以上重点工程”为核心的一系列的项目建设，使得内地的工业项目在数量上迅速缩小了与沿海地区的差距。但是，也正是这样的政策安排使得短期内沿海工业的投资受到了明显的抑制，进而限制了沿海老工业基地自身优势的发挥和对内地工业发展的示范带动作用。当然，这些问题在后来也得到了政策制定层面的关注和调控。其标志是毛泽东主席1956年在《论十大关系》中提出的，要处理好内地和沿海工业的关系，要进一步平衡内地和沿海的工业发展布局。事实上，这一小阶段我国基本完成了平衡全国工业布局的目标任务。而第二个小阶段——“三线建设”是基于当时我国所处的国际环境发生重大变化而对区域发展做出的重大调整，这一阶段中央政府将全国划分为一二三线，与之相匹配的是国家生产力的重新调整。其主要特征是将全国的生产要素逐步转移到了战略后方的三线地区，与之相伴的是我国区域发展的中心也由沿海转向了内地。

2．区域非均衡发展阶段（1978～1998年）

该阶段最显著的特征是，通过“让一部分地区、一部分人先富起来”的战略思想，实现了沿海地区的优先发展。党的十一届三中全会制定了“以经济建设为中心”的社会主义现代化发展战略，我国的经济社会发展也随之进入了新阶段。其中，1978～1989年，主要实施了以经济特区为抓手的沿海优先发展战略。在1980年的全国人大五届常委会上审批通过了打造深圳、汕头、珠海和厦门四个经济特区，随后在1984年国务院进一步开放了上海、天津等14个沿海港口城市；1985年开辟了长三角、珠三角和闽南三角洲等沿海经济开发区，并在1988年将其范围进一步扩大到辽东半岛、环渤海地区和山东半岛等沿海地区，同年通过了成立海南省和海南经济特区的提案。“七五”计划首次明确提出将我国划分为东、中、西部三大经济地带。这一阶段是我国改革开放的破冰攻坚期，按照区域发展的一般规律，在全国范围内形成了重点突出、层次合理，点线面有机结合的对外开放新格局。1990～1998年，我国沿海沿江沿边优先发展的区域战略格局最终形成。1990年开发上海浦东新区，1992年进一步加大了沿海地区的开放力度，在东北、新疆和西藏等沿边地区开放了一系列的口岸和城镇，并给予相应的政策优惠，还在沿海沿江地区的部分城市设立了综合保税区和经济技术开发区。这一阶段我国通过一系列的区域发展政策，引导和强化了区域非均衡发展的路径取向，将发展的效率放到了核心的位置。并最终形成了从经济特区到沿海开放城市，再到沿江沿边开放城市，一直到内地省会城市这样一个顺次开放、梯度推进的区域发展格局。

3．区域协调发展阶段（1999年至今）

该阶段的最大特征是，我国区域协调发展总体战略逐步形成并不断优化完善。该阶段以1999年中央提出的西部大开发战略为起点，我国开始积极落实党的十四届五中全会的“着力缩小地区差距”的重要方针，随后在2003年提出了振兴东北老工业基地战略，在2006年提出了促进中部崛起战略。再加上已有的“鼓励东部率先发展”战略，即形成了一般意义上的“四大板块”战略，初步形成了东中西和东北四个地区优势互补、共同发展的格局。同时，在区域发展的微观层面，中央更加注重强化区域特色发展，并给予适度的、有针对性的政策扶持。2011年出台的《全国主体功能区规划》即是根据不同区域的资源禀赋、环境承载能力以及可持续发展潜力等因素，科学合理地对区域未来的重点发展方向提供了指导和参考。总的来看，第三个阶段推行的区域协调发展战略，初步实现了缩小我国东中西区域间的差距，并逐步向实现三个区域发展良性互动的方向有力迈进。

（三）中英区域发展经验的比较与互鉴

通过前述梳理分析不难发现，中英两国都高度重视区域发展问题，也都根据自身国情，结合不同时期的具体情况，颁布实施了一系列的、有针对性的区域发展政策，并在一定时期较好地促进了区域发展。对两国区域发展政策特点的总结和对比，发现各自存在的优势和不足，使双方取长补短，对促进各国区域又好又快发展，促进两国在区域发展层面能够更加科学、有效地合作，都有重要的理论和现实意义。

1．中国区域发展的主要特点

第一，“因地制宜、适时调整、具体情况具体分析”是中国区域发展政策的一大鲜明特征。从新中国成立初期的区域均衡发展战略，到改革开放开始的以提高国家生产力为核心的国家非均衡发展战略，再到1999年开始的区域均衡发展战略，在这一动态的政策循环过程中，中国实现了生产力和社会财富的双重进步。

第二，中国的区域发展调控政策中，国家始终是推动各项政策制定和执行的主体，这客观上为区域政策的落地提供了坚实的组织保障。

第三，对区域的划分保持了一个动态的调整优化过程，从“沿海—内陆”到“东中西”再到“四大板块”“城市群”和主体功能区的划分，无不体现出国家对区域发展规划的逐步深入。

2．英国区域发展的鲜明特点

第一，区域发展规划组织的职能和分工十分明确。其中最重要的三个区域发展组织：区域发展局、区域政府办公室和区域议事厅，分别负责领导地区的经济发展、监督区域和次区域执行局的各项活动、规划区域土地的使用安排并对区域发展局进行审查监督。这种“责任到人”的制度安排是各项区域政策能够得到认真落实的根本保障。

第二，颁布了非常细致的区域合作基本法律法规。对相关区域发展规划采用法律法规的形式给予确定，使之有法可依，有理可据。

第三，大力设立区域合作发展基金。英国区域发展过程中，中央财政的推动发挥了重要作用。中央财政对区域发展的支持呈现持续增长趋势的同时，还给予地方对区域发展基金更多的调配权。

第四，具备健全的区域合作机制。由于英国缺乏区域层级政府，因此区域发展政策主要是建立在协商基础之上。通过建立各种区域政策论坛保证了区域政策的实施。

综上所述，由中英区域发展的历程回顾可以看出，灵活的阶段性区域发展政策、国家相关机构进行强有力的政策推进、厚实的财政诱导、颁布合理适度的区域政策法律法规、健全的地方政府论坛等，是中英两国成功推进区域协调健康持续发展的成果，更是未来制定区域发展规划政策时需要着重考虑和努力完善的方向（见表1）。

三 中英区域发展理论评述

虽然区域的均衡健康发展需要必要的政策规划和干预，已被世界各国所广泛接受，并且在实践层面也早已在全球范围内积极推广。但是，关于区域发展政策制定和实施的依据依然受到“自由主义学派”的诟病和争议，这需要在微观和宏观两个层面为区域发展政策提供坚实的理论支撑。同时，最重要的是，需要通过对区域发展政策实施效果的评价，来判断这一决策的成功与否，从而为区域发展政策提供“实证”支持。最后，依据评价结果，考察所制定的区域发展目标与所使用相关政策工具的可行性和有效性，并对之不断优化。不同的国家或地区根据自身区域发展的特点会制定不同的发展目标，并选择对应的政策工具，因此，在论述区域发展政策理论的基础上，综合分析中英两国区域发展的目标及工具，是研究中英区域发展合作的重要前提。

（一）区域发展政策的理论基础

1．区域发展政策理论的微观基础与其必然性

在微观方面，市场失灵是现代社会区域发展矛盾产生的核心原因，尤其是在区域经济方面的主要反映是市场无法对某些区域的经济活动，或者对区域的利益主体之间建立有效的激励机制。在区域发展方面，市场失灵表现为对区域外部性的无能为力；在区域利益主体方面，则表现为由于市场信息不对称而引发的区域投机主义难以得到有效的抑制。因此，区域发展理论在微观层面成立的基础主要在于区域活动的外部性和利益主体间的利益不对称性。

首先，从“囚徒困境”与区域政策来看，在区域发展尤其是区域经济发展领域，“囚徒困境”所导致的局部利益与总体利益的冲突，纯粹的市场手段无法提供有效的解决方案，需要政府采用区域政策进行必要的干预，这是实施预期发展政策在微观层面的必要性。具体地，公共产品生产的不足需要政府部门倾斜性的政策支持。与此同时，“私人物品”的“囚徒困境”主要表现为对“负外部性”的无视。

其次，区域活动存在区际外部性与区际利益的矛盾。所谓区域活动的区际外部性，是指一个区域发展对其他区域产生的不由其考虑或直接承担的或负或正的影响。对区际外部性理论的分析可以得到两个重要的结论：第一，任何区域发展活动都会产生区际外部性；第二，区际外部性必然会导致区域利益的冲突。因此，区域发展过程中伴随的区际外部效应和区际利益矛盾问题，必然会对区域发展提出利益补偿层面的要求，而这种补偿需要政策层面的确定和保障。也就是说，区域间的可持续发展，离不开相关区域平衡政策的支持。

最后，区域利益主体信息的不对称引发的利益冲突需要相关区域政策的调解。正如前文所述，区域竞争属于不完全竞争，这就必然存在信息的不完全和不对称。而信息不对称在区域发展层面最直接的表现是道德风险和逆向选择。一是区域道德风险会造成区域利益受损。由于区域道德风险问题的实质是区域经济联系与竞争影响拥有不对称信息区域的经济利益主体而产生的问题，其本质是一种区域间的利益矛盾。二是逆向选择会导致区域市场的非效率问题。假设存在一个“委托—代理”模型，在区域信息不对称时，代理方的逆向选择行为会导致优质商品无市场、区域交易无效率，因而造成不同区域利益主体间的矛盾表现在区域市场不完全存在上，区域市场在多大程度上存在取决于产品质量的分布情况和委托—代理双方对产品评价的差异两个方面。区际贸易中劣质产品驱逐优质产品是区域利益矛盾和区域利益与整体利益矛盾的突出表现。

2．区域发展政策理论的宏观基础及其必然性

首先，区域分工贸易的非均衡与区域政策的必要性。区域分工是现代经济十分突出的特征，区域分工的产生有其自然基础，但绝不是自然而然形成的，而是社会生产力发展到一定阶段的产物，经济利益才是决定区域分工的基础动力。而经济利益在区域间的流动和再分配的效率与“公平”性决定了区域自由贸易的通畅与否。然而，事实上，区域分工与自由贸易并不必然导致区域发展的协调，区域分工对区际行为关系的影响是复杂的，单纯依靠自由市场机制的调解不一定能够形成合理的区域分工格局。因此，区域分工合理化需要区域政策的诱导，无论是区域分工合作还是区域保护，若没有区域政策规范，区域间的利益冲突便难以避免。在某种意义上而言，区域政策相当于是中央政府所采取的一种保护问题区域的工具。

其次，区域要素流动的非均衡导致区域政策的实施。区际发展和区域间的联系不仅表现为区域分工基础上的商品贸易流动，还表现为复杂的区际要素流动。新古典区域经济学家认为，区际贸易与要素流动具有相同的效应，即商品与要素价格均等化，因而区际贸易进而区际要素流动之间存在替代关系。因此，当区际贸易存在较大的阻力时，促进区际要素流动不失为加强区域经济联系的一种有效方法。虽然，根据新古典经济学派的假设和逻辑，可以得出区际要素流动可以使商品要素价格均等化，进而有利于提高区域利益与协调区域发展。但实际上，由于要素自由流动存在着不可忽略的“阻力”、不同区域对要素占有和施加影响的能力大小不一（尤其是某一区域对某一要素具备垄断性时）、区域的产业聚集而产生的规模效应等一系列的现实问题都可能导致区际要素的流动很难对区域的协调发展起到促进作用，反而会基于更加复杂的路径而使区域发展的差距进一步扩大，即区域间要素流动背后的市场力量，可能是区域发展的合作也可能是区域发展的冲突。因此，区域发展政策是不可或缺的重要工具，并要运用这些政策工具来合理引导区域要素的流动，促进区域的协调发展。

（二）中英区域发展目标与政策工具

所谓区域政策目标，是指运用区域政策工具解决区域问题时所要实现的目的的明确表示。区域政策目标有多种，而且不同时期的区域政策目标可能会有所不同。在现实中，区域政策目标往往是一种政治过程，其主要原因是，区域政策目标同其他国家政策目标以及不同区域政策目标之间不可避免存在一些矛盾。一般来讲，区域发展的目标主要包括：解决移民就业问题，调解区域发展不平衡问题，根据区域战略需要调整产业布局问题，促进地区繁荣、提高人民财富问题，全面发展和打造增长中心问题等。而与之对应的是区域发展的政策工具的选择，亦即具体区域政策措施和方法的选择。现代区域政策工具主要分为奖励工具和控制工具两种，而这两种工具又主要包括直接援助（控制）和间接援助（控制）两个方面（见表2）。

从英国区域发展的目标来看，1940年，“巴洛报告”提出了区域政策的三个理由，被认为是全球最早试图明确说明区域政策目标的研究之一。这三个理由为：①减少某些萧条地区的长期失业；②使工业的地理分布更为合理；③从国防战略考虑，使工业布局更为分散。1977年欧共体委员会在《区域发展纲要》中对这一目标做出了清晰的表述：“英国区域政策的基本目标是，通过保证受援地区现有就业并创造新的就业机会，使受援地区的劳动力供给与需求趋于平衡。”事实上，缩小区域间失业差距一直是英国各个时期区域政策的基本目标，但这并不意味着其他目标完全受到忽视。1981年英国贸易与工业部将区域政策的主要目标总结为五个方面：①区域应最终实现自立增长；②区域收入水平应该是“可接受的”; ③区域就业水平应该是“可接受的”; ④区域不能因人口迁移而大量流失；⑤不同区域的失业率不应该差别很大。

（三）中英区域发展政策效果评价

在区域政策研究中，区域政策评价是一个相对独立而且特别复杂的部分。区域政策评价往往取决于特定区域的区情和各种援助的性质与内容，而且对于区域管理者来说，这是一项复杂任务，但在许多区域政策比较完善的国家，区域政策评价是一种法定的要求。区域政策评价的主要基本问题包括区域政策评价的内涵、特点与作用，区域政策干预逻辑和区域政策效应评价的基本概念，反映区域政策效应与效益的指标等（见表3）。

1．英国区域政策效果评价

就业与失业数据是被西欧国家广泛地运用于衡量区域问题与区域政策效应的指标。英国受援地区的失业情况十分复杂而且不断变化，不同开发地区（Development Area, DA）的差异也相当大。在20世纪60年代积极的区域政策时期，有些地区的就业状况明显改善，而其他地区的就业率相对于英国平均水平而言下降了。总体而言，在全国失业率高的时期，开发区的相对地位改善。事实上，英国在20世纪60年代后期衰退时区域失业率差距是缩小的，这可能是区域政策取得成果的表现。针对同传统看法的不一致观点，一些学者又指出了这些观点的缺陷。他们认为，失业率的趋同是区域的短期反映，而不是区域经济的长期变化趋势。对1963～1976年的区域就业数据分析表明，区域政策并未促进区域失业率的趋同。失业率变化是由许多因素引起的而且只是区域政策效应的间接反映。区域政策的确可大幅度改善DA的工作机会，但没有理由认为区域政策会自动地缩小区域失业率差距。区域政策可能会产生一种附带效应，即减少DA的劳动力流出，在这种情况下区域政策能改善DA的经济状况但不一定会影响失业率。穆尔与罗兹发现，从20世纪60年代中期至80年代初期，英国DA的失业率相对于发达的东南部而言，呈下降趋势，但很难说这就是区域政策的具体效应。

就业增长也存在趋同的趋势，穆尔与罗兹对英国四部门的就业变化进行的分析证明这一结论（见表4）。从表4可以清楚看到，英国在开发区有如此剧烈的变化是比较少见的，这说明从1963年开始实施积极的区域政策以来，DA的就业状况得到了显著改善，也就是说这时期英国的区域发展政策是有效的。

2．中国区域发展的总体目标

经过几十年的发展探索，目前中国的区域发展按照“坚持以人为本，实现区域公平、全面协调发展提高宏观经济效率”的指导思想，积极落实五大区域发展基本目标：充分发挥区域比较优势、将区域收入差距控制在合理范围之内、均等化地区基本公共服务、提升市场一体化水平、高效利用有限资源（见图2）。这五大目标相互联系、互促互进，是一个有机的整体。

四 中英区域发展的战略与政策

英国是目前世界区域协调发展程度最高、地区差别最小的国家之一，全国各地少有先进、落后之分，却有区位、特色之别。研究英国的区域发展战略与政策对中国区域发展战略与政策的制定和实施具有重要的借鉴意义。

（一）英国区域发展战略与政策

英国作为典型的发达国家，其在区域发展方面取得了举世瞩目的成绩。英国一直以来就奉行“光荣孤立”政策，维持欧洲大陆的分裂是英国的外交基准之一。第二次世界大战后，欧洲大陆从两次大战中吸取教训，并且鉴于冷战的压力，走向联合。英国最初是不赞同这种联合的，所以一开始英国并没有加入。但随着冷战加剧，英国也慢慢感觉力不从心，而且，联合后的欧洲大陆在经济发展中显示出了巨大的优势，在这种情况下，英国最终于1973年1月加入了欧洲共同体（European Communities），也就是1993年11月1日正式成立的欧洲联盟（简称欧盟，英文为European Union）的前身。由于英国的区域发展在加入欧盟前后及脱欧后所面临的形势、外部影响、应对方略等有明显的不同，因此，以下分加入欧盟前、加入欧盟后、脱欧后三个阶段对英国区域发展的战略与政策进行探讨。

1．加入欧盟前

本节探讨英国1973年1月加入欧洲共同体前的区域发展战略与政策。在近代历史上（主要是在十八九世纪），英国的经济发展曾经长期居于欧洲和世界的领先地位，它是工业革命的发源地，是世界上第一个实现工业化的国家，也是最早实施区域发展战略和政策的国家。在19世纪上半叶，英国的工业在世界上几乎居于垄断地位，主要工业品的产量遥遥领先于其他国家，号称“世界工场”。1840年，英国的工业生产占全世界的45%。到1870年，尽管欧洲其他国家和美国的工业也有了很大的发展，但英国在世界工业生产中仍占有1/3的份额。工业革命的巨大推动力给英国经济、社会、文化等带来了空前的繁荣，发展和巩固了世界第一强国的地位，但是到20世纪初，随着资本主义世界列强的竞争日益激烈，尤其是美日与英国的全方位竞争加剧；民族解放运动和自治运动兴起；世界第一次大战中英国损失惨重及战后频繁的政府更迭，英国丧失了日不落帝国的地位，昔日的繁华工业区出现了持续的萧条。萧条区域是曾在18世纪至20世纪初达到全盛的工业中心，是对国家工业化做出过重大贡献的区域，是先发的区域。

凯恩斯主义诞生之前，自由主义在经济思想中占支配地位，资本主义国家政府，尤其是英国政府奉行的基本是“自由放任”政策，很少干预区域经济发展，直到20世纪20年代，市场经济一直占统治地位。20世纪20年代末，英国主要出口工业生产持续过剩而陷入经济停滞，造成大量失业。同时由于这些工业空间分布上高度集中于某些地区，使这些地区成为失业集中区，经济社会状况也急剧恶化。在此背景下，英国政府长期面临着通过制定和实施区域政策，解决“带病区域”的经济社会发展问题。这也决定了英国区域政策的重要特征和必然演进。

英国政府明显感觉到了20世纪20年代末落后地区发展的困境和失业带来的压力，对落后地区实施支持性政策，促使地方经济发展和创造就业。英国积极的区域政策可追溯至1928年的“工业转移规划与青少年转移规划”与1934年的“特别地区（发展与改善）法”。英国成立的皇家工业人口地理布局委员会于1940年写出的《巴洛报告》确立了“大棒”和“胡萝卜”工具，为战后至20世纪60年代的区域政策提供了一个框架，之后的区域政策都是按这一框架制定的。

在第二次世界大战期间及战后几年，政府先后通过《新城法》（1946）、《城乡规划法》（1947）、《城镇开发法》（1952）等为新城建设、土地开发创造政策条件。这一时期具有代表性的规划是由艾伯克隆比主持的大伦敦规划（1944），方案提出将100万人口疏散到伦敦周边30～80公里的新城和村镇（事实上，在二战末期或稍迟，英国所有大城镇集聚区都做了类似的大范围区域规划）。1945年的《工业布局法》及后来类似的法案引入了各种政府手段，包括为企业提供各种信贷、动力、土地及其他基础设施，同时还有政府直接投资。由于许多经济政策手段强加于工业布局，1945～1947年企业大规模迁往受援地区。总之，这一时期区域政策考虑的核心目标是增加就业，盖慑于失业引起的社会矛盾和丧失政治支持。

20世纪60年代英国区域政策围绕另外两个方面进行了更新。一方面是注重经济增长，认为战后英国经济增长缓慢的原因是落后地区经济活动量小，导致劳动力闲置；另一方面是大伦敦地区经济过度增长，工业和人口过度集中损害整体的社会的利益，必须加强地区布局调整。因此，60年代区域政策取得了大发展，为了加快本国区域均衡发展步伐，英国政府开始了新一轮的区域规划，用于区域政策的资金大大增加。政府采取了布局诱导性投资和其他措施、支持和控制相结合的方法诱导企业到受援地区设立工厂企业，在伦敦以外的其他区域又增加了9个新城，并且更加注重区域交通规划的内容。新规划注重城市内部及城市间功能的合理分工，着意建构一种城城间及城区间的互补关系。第二次世界大战结束初期，英国自恃经济竞争力还很强大，凭借英联邦以及英美“特殊关系”而不屑加入欧共体，但是60年代英国遇到的困难和严重经济问题使英国决定加入欧共体，以期摆脱经济困境，在经过十多年的努力后，英国终于1973年成为欧共体的一员。

2．加入欧盟后

本节探讨英国1973年1月加入欧洲共同体后到2016年6月确定脱离欧盟期间的区域发展战略与政策。1973年加入欧盟后，英国社会对环境问题的关注迅速高涨。在解决城市中心空洞化问题过程中，对于贫困产生的社会机制、居住环境恶化、社区衰退等问题的关注及其思考促使城市政策逐渐倾向于采取物质性空间环境的改造与城市经济社会环境的改善相结合的形式。同时，各种市民团体以及非政府、非营利组织日渐发展壮大，政府决策以及城市管理、再开发活动中的各种形式的公众参与也同时增加，并逐步成为各项政府决策过程中不可缺少的一个环节。

1975年，欧共体设立“欧洲区域发展基金”，英国成为该项基金最大的受益国之一。1989～1993年，英国得到欧共体目标2基金资助总额的38.3%。由于接受欧盟基金的支持，英国本国区域政策在传统工业区改造方面的支出明显降低。

英国区域政策实施中选择受政策照顾的地区时，所依据的标准基本上只有一个，即平均失业率。如果一个地区的平均失业率高于全国平均水平，就有资格享受区域政策的关照。然而由于失业率的区域间差异变动较频繁，因此，受区域政策关照的地区时常变动，且越来越多，到1979年时，受区域政策关照的地区之人口，已占全国总人口的43%左右。区域政策覆盖地区的多变，自然不利于制定区域发展长远规划。就区域政策制定和实施的主体来看，英国的传统区域政策完全由中央政府控制，地方政府在区域政策方面无所作为。中央政府负责实施区域政策的部门主要是贸工部，该部在全国各地均设有办事处，负责鉴别受资助区域和企业，发放投资许可证等工作；其次是劳工部，它主要负责对萧条地区的失业者进行再就业培训。

20世纪90年代，经过长期的分权运动，英国的民族地区（nations）开始在政治上分权自治，除英格兰外，苏格兰、威尔士与北爱尔兰分别建立了各自的分权管理机构，即苏格兰行政院、威尔士国民议会内阁和北爱尔兰行政委员会。这三个民族地区的区域管理由各自的行政机构负责，中央政府内设有这些民族地区的国务秘书，负责同这三个地区在政策上协调。中央政府区域管理机构主要负责英格兰的区域政策事务。在分权自治的政治背景下，英国区域管理机构进行了一系列重大改革。财政部（HM Treasury）、DTI与ODPM是联合管理区域发展的主要机构。在自治分权后，英国区域管理机构设置发生了重大变革。

标准地域统计单元是由欧洲统计局建立的，目的是为欧盟提供一个独一无二的、统一的地域单元划分。NUTS划分于1988年，共同体立法以来一直应用至今，NUTS为欧盟空间规划的编制、空间变化的监测以及空间政策的制定和实施提供了有效的基础。英国也参与其中，英国的NUTS共有225个，占欧盟总数的13.1%（见表5）。

进入21世纪后，英国政府的中心经济目标是实现经济与就业的快速与稳定增长。区域政策在实现这一目标中处于核心地位。政府区域发展战略有三个基础，即宏观经济稳定、微观经济改革和区域政策下放与分散。在苏格兰、威尔士与北爱尔兰获得区域政策决策权的情况下，中央政府区域管理主要是针对英格兰（分为9个NUTS1区域）。

英国加入欧盟（欧共体）的43年来，国际政治地位因为欧盟的影响力而得到加强，英国的经济贸易重心也开始向欧洲转移，贸易逆差得到改变，欧盟成员资格意味着英国在经济和金融方面有更大的开放程度。这使得英国经济更具活力，促进了英国经济增长，提高了英国生活水平，就业形势有所好转。英国有三四百万的就业机会与向欧盟出口商品和服务有关。英国工业联合会估计，欧盟成员资格为这一地区所带来的利益大概为每年620亿～780亿英镑。欧盟在欧洲层面解决环境问题的规定和措施能够确保英国的主要贸易伙伴不会为与英国进行不公平竞争而降低环境标准，这样对英国的环境是一种有效的保护。

3．脱欧后的发展分析

接连遭遇全球金融危机和主权债务危机后，如今的欧盟，经济缓慢复苏但增长依然乏力，许多国家失业率高企，社会问题凸显。2015年以来席卷欧洲的难民潮，进一步加剧了欧盟的经济负担和安全隐患。这从一定程度上导致大量移民涌入英国寻找就业机会和社会保障，对英国中下层民众生活造成影响，为“脱欧派”左右民意提供了契机。英国首相卡梅伦提出“脱欧公投”，除了对冲国内疑欧派政治压力外，还有“要挟”欧盟在谈判中妥协让步的政治意图。2016年6月24日，英国公投以赞成脱离欧盟而尘埃落定。

有的中国学者也认为：“在欧盟由经济联合走向政治合作，由主权实体协商逐渐朝超国家联邦迈进的过程中，英国对欧盟的政策经历了支持、观望、谋求加入又保持距离、反对超国家主义又不甘退出的复杂演变，其间又充斥着‘自我选择’的独立与力图把控全局的矛盾。”无论如何，英国在全球化和一体化过程中的融入与自外、让渡与保留以及速度快与慢等方面的恰当把握，可供今天飞速走向世界的中国借鉴。

欧盟是英国重要的贸易市场，英国是欧盟商品的重要来源地，二者之间经济的相互依赖程度较深。英国脱欧之后，他们之间的贸易关系还需重新签署贸易协定，甚至完全是在WTO框架下作为不同经济体之间的贸易交关税，二者的市场和经济都会受到严重的影响。根据摩根士丹利欧洲经济团队测算，英国“脱欧”后，在“温和”和“高压”两种情形下，欧盟2017年经济增速将可能下降0.7个百分点和2个百分点，并且区域内金融环境将出现显著紧缩状况。英国是继德国之后世界第二大科研资金接收国。该国接收的科研资金远比贡献的多。剑桥大学17%的科研资金都来自欧洲的基金会，25%的工作人员和1/6的学生都来自欧盟其他国家。专家指出，科学家最重要的就是人才与合作，而脱欧可能将其断送。专家认为，虽然脱欧带来的经济影响可能是巨大的，但更令人遗憾的是英国大学院校在美国和其他欧洲大学院校面前丧失竞争力。英国拥有欧洲最具实力的科研中心，然而脱欧很可能导致这些研究中心人去楼空。

伦敦政治经济学院经济绩效中心曾发表研究报告称，在最悲观的情境下，脱欧将导致英国GDP规模损失6.3%～9.5%，相当于再发生一次2008～2009年的金融危机；即使在最乐观的情境下，英国的GDP损失规模也将达到2.2%。

英国脱欧对于本来就步履蹒跚的全球经济复苏进程来说，又增加了新的不确定性。按照2014年GDP数据计算，英国占全球的3.5%，欧盟占19.9%（不包括英国）；这两大经济体经济遭受挫折对全球经济影响不会太小。全球都将面临资产结构重新调整，资本的流动性会加剧，大量的资本可能从一些国家流出，在此背景下，出现全球性危机的风险可能上升。

就中国而言，很明显，一个分裂的欧洲只会更加依赖中国，尽管英国脱离欧盟可能使金融市场恐慌，导致中国内地资本外流，加剧人民币贬值压力，英国国际金融中心地位受损，会对人民币已经取得的海外离岸交易地位产生不利影响，但是，中国大国地位尤其是经济实力排名进一步巩固，长期来说，英国脱欧可能推动欧洲大陆，尤其是中欧和东欧国家，更积极参与中国“一带一路”战略，脱欧对中国的利好是主要的、长远的，不利影响是次要的、短期的，中国政府和中国企业都可以充分利用英国和欧盟的竞争关系，进一步开拓欧洲市场，在即将到来的新一轮的世界大动荡中，中国作为经济避风港，人民币和人民币资产作为避险资产的地位将会凸显。

脱欧后，由于种种不利的影响，英国经济可能在2017年早期进入温和的衰退，高盛的研究人员认为在未来18个月内，“脱欧”所带来的不确定性增加和恶化的贸易环境将使英国国内生产总值受损，高盛还将2016年英国经济增长预期调低了0.5个百分点至1.5%。公投结果所带来的不确定性将使企业缩减或撤出在英国的投资；受汇率波动以及风险资产如股票和垃圾债券等风险加剧影响，英国的金融环境将更加严峻。

（二）中国区域发展战略与政策

中国区域经济不平衡格局的形成由来已久，新中国成立时就已经奠定了区域分化的基础，中央政府在区域经济发展问题上先后采取了均衡发展战略、非均衡发展战略和区域经济协调发展战略。在处理区域公平与效率关系时，先后选择了“公平优先”“效率优先”和“兼顾公平与效率”目标原则。每一次区域经济发展战略的调整，都是中央政府根据当时的主要任务在公平与效率之间进行选择的结果。新中国成立以来，中国区域战略和政策的变化明显地分为五个阶段，分别如下。

1．第一阶段：内地建设阶段（1949～1964年）

此阶段从三年经济恢复时期（1949～1952年）到经济调整时期（1963～1965年）结束之前。为了平衡生产力的区域分布，中国在新中国成立初期将内地建设作为区域战略的重点，以期通过有目的地布局工业来平衡全国的生产力布局，协调沿海与内地的关系。

在三年经济恢复时期，中央政府明确提出，要通过工业布局改变旧中国遗留下来的生产力分布不平衡状况，在工业布局时突出强调了原材料地指向。按照“一五”计划要求，三年恢复时期，国家工业建设的重点是老重工业基地的东北地区，其次是华东与华北。“一五”计划时期进行的156项重点建设工程有80%布局在中西部地区，694个限额以上重点工程有68%布局在内地。“二五”计划明确规定在全国各地适当分布工业的生产力，使工业接近原料、燃料的产区和消费地区，提高落后地区的生产力水平。但当时实际上强调的依然是国防原则。

2．第二阶段：三线建设阶段（1965～1972年）

此阶段中国的生产力布局进行了“战略转移”，即集中力量于大规模的“三线建设”，生产力布局跳跃式西移。“三线地区”包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海以及河南、湖北、湖南三省的西部、广东北部、广西西北部和山西与河北的西部。“三五”期间，内地的基本建设投资已占全国的66.8%，其中用于“三线地区”的占52.7%。1969～1972年间，大项目较多的四川省占全国投资比重达到12.09%，湖北省占7.38%，而同期上海市仅占2.38%，广东省占3.44%。这一时期内地投资额为沿海地区的2.4倍。这一阶段是国家对中西部地区援助力度最强的时期，基本上建成了以国防工业为重点，交通、电子、化工为先导，交通、电力、钢铁、有色金属等为基础，门类较齐全的工业体系，使中西部地区工业落后的状况有了较大改观，但由于当时政局、经济体制、区位等所限，“三线地区”新建或迁入的企业效益不高，影响了全国的发展速度。

3．第三阶段：战略调整阶段（1973～1978年）

在此阶段，由于中国所处的国际环境发生了较大变化，中国的区域战略进行了大规模调整。1973年1月，国家制订了“关于增加进口，扩大经济交流”的计划，展开了以引进项目为重心的经济建设。在从1973年起分两批引进的47个重要成套项目中，24个布局于东部沿海地区，12个布局于中部地区，11个布局于西部地区，表明国家的产业布局开始由内地逐渐向东部特别是向沿海经济发达区域转移。但是，这一阶段的调整还是局部的，虽然同“三五”时期相比，“四五”时期基本建设投资总额所占比重内地下降了13.3个百分点，东部沿海地区上升了8.5个百分点，但内地的投资总额仍远超沿海地区。继续进行大西南建设的同时，“三线建设”的中心转向中南的湘西、鄂西、豫西地区。“五五”时期（1976～1980年）安排了较大规模的后续投入，以保证“三线地区”建成的生产能力充分发挥作用。

“内地建设”“三线建设”和“战略调整”这三个阶段始终没有明确的区域政策支持，主要表现有：第一，没有明确的区域政策机构与决策程序。虽然为了实现战略成立了“三线建设调整改造规划办公室”之类的机构，但这种机构并不是真正意义上的区域管理机构，因为其缺乏统筹解决区域问题的权力。同时，政策决策程序缺位，长官意志替代决策程序，强化了中央政府援助的效果。第二，没有科学的区域划分框架。第三，政策工具单一。第四，缺乏有效的监督与评价机制，造成大量政府资金浪费。由于当时实行计划经济，中央政府统一进行地区间的财力再分配，地方政府对本级财政的管理和支配权限非常小，这一时期国家区域战略主要通过中央基本建设投资计划来实现。

4．第四阶段：沿海发展阶段（1979～1991年）

此阶段中国实施了向东部沿海区域倾斜的区域发展战略。1979年国家确定在广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，利用其临近港澳与台湾的区位优势，加速经济发展，陆续设立了深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区。“六五”（1981～1985年）计划确定，积极利用沿海地区的现有基础，充分发挥其特长，带动内地经济的进一步发展。“六五”期间，中国的区域战略和政策明显向东部沿海地区倾斜，沿海地区建设投资比重超过了中西部，在外资项目审批权限、财税、外汇留成、信贷等方面，国家给予沿海经济开放区特殊的优惠政策。“七五”（1986～1990年）计划根据经济技术水平和地理位置，将全国划分为东部、中部、西部三大经济地带，1987年12月，中共中央提出了沿海地区经济发展战略，1988年3月国务院召开的沿海地区对外开放工作会议上，正式决定实施以沿海地区乡镇企业为主力，“两头在外，大进大出”的沿海地区经济发展战略，大力发展出口加工型经济，加入“国际经济大循环”。由于第四阶段国家对中西部的援助相对减弱，而且各种政策也向沿海地区倾斜，使中西部经济发展受到严重影响，区域间经济增长的差距迅速扩大，同时，地区保护主义开始盛行，区域间利益矛盾和冲突凸显。

5．第五阶段：协调发展阶段（1992年至今）

1992年，中国确定了建立社会主义市场经济的体制改革目标模式，中央政府开始重视区域协调发展。“八五”时期（1991～1995年），较多的项目安排在中西部地区，在国家预算投资中，中西部地区所占比例明显高于东部沿海地区，但在市场经济条件下，“八五”时期东部地区基本建设投资仍远远超过中西部地区。1995年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》明确提出要“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”。“九五”期间，国家对中西部援助力度明显加大，1999年底召开的中央经济工作会议正式提出西部大开发战略，从此，区域协调发展战略的目标更为明确。“十五”计划进一步强调要促进地区经济协调发展，力争用5～10年时间使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展，科技、教育有较大发展。2002年11月召开的十六大正式提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”, 2003年10月，十六届三中全会首次明确提出关于科学发展观的概念，2005年10月，十六届五中全会再次强调全面贯彻落实科学发展观，“科学发展观”被确定为“统领经济社会发展全局”的指导性纲领，并且提出了建设资源节约型、环境友好型社会的奋斗目标。

与过去10个“五年”明显不同的是，在名称上，第11个“五年”由“计划”变成了“规划”，虽一字之差，内涵却不尽相同，“计划”是指工作或行动前预先拟定的具体内容和步骤；“规划”是指比较全面的长远的发展计划，显然，后者更加注重宏观性、战略性、指导性和长远性。“十一五”规划（2006～2010年）要求切实贯彻科学发展观，坚持内需主导型发展战略，更加突出地强调产业技术进步战略、制度创新，重新划定了东部、中部、西部和东北四大区域，首次将国土空间划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。2006年，中国启动实施促进中部地区崛起战略。“十二五”规划（2011～2015年）纲要提出要优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。

2014年3月出台的国家新型城镇化规划（2014～2020年）提出构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”。2015年3月28日，经国务院授权，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。“一带一路”战略构想的提出，契合沿线国家的共同需求，为沿线国家优势互补、开放发展开启了新的机遇之窗，是国际合作的新平台。“一带一路”战略在平等的文化认同框架下谈合作，是国家的战略性决策，体现的是和平、交流、理解、包容、合作、共赢的精神。“一带一路”本质上是一个国际性区域经济的范畴，随着“一带一路”战略的实施，必将引发不同国家和地区的区域创新，这包括区域发展模式、区域产业战略选择、区域经济的技术路径、区域间的合作方式等等，其间的每个创新都蕴含着无限的机遇。

2014年12月，中央经济工作会议提出要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。李克强总理在《2015年政府工作报告》中提出，拓展区域发展新空间。统筹实施“四大板块”和“三大支撑带”战略组合。“四大板块”即西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展，把“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展明确为“三大支撑带”。

改革开放以来，我国对区域经济发展战略进行了大幅度的改革调整，实行了一系列政策措施，使区域经济发展取得了空前的成效。当前，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的辐射带动作用在日趋显现，尤其是“一带一路”战略和相关政策的实施顺应了我国对外开放区域结构转型和区域协调发展的需要，政策效应已经初步显现，经济新增长极初露端倪，成为引领中国经济发展的强大动力。

（三）两国区域发展战略与政策的异同及启示

在区域发展战略与政策方面，中国和英国既有相同点也有不同点，相同点很明显：中英两国都是在世界上举足轻重的国家，都是经济总量大国，2015年中国经济总量排行世界第二，英国排行世界第五，高出第六名的法国4000多亿美元；都对区域发展战略与政策高度重视；并且做出了明确的战略规划，出台了一系列政策措施；都取得了一定的区域发展成效。但是，不同点也非常明显，主要表现在以下四个方面。

1．体制不同

中英两国具有明显不同的体制，政治体制上来讲，中国是社会主义国家，国家领导人由人大代表投票产生，人大代表由人民投票产生。英国是资本主义国家，国家领导人由全体公民投票产生。英国是一个单一制、君主立宪的民主国家，它的政府体系（即所谓西敏制）直接影响了许多其他国家的政治体制，包括加拿大、印度、澳大利亚和牙买加等英联邦成员国。经济体制上来讲，中国是社会主义市场经济体制，是在以公有制为主体，包括私人经济在内的多种经济成分共同发展的条件下运行的市场经济。英国的经济体制为资本主义经济体，是典型的自由资本主义国家。英国大多数的企业都是实行民营化的，并且英国政府对于经济的管控程度并不是那么强。但同时，英国的经济制度也有福利化的色彩，在某些情况下英国政府也会根据情况对某些企业实行国有化。由于体制的不同，中英两国的区域发展战略与政策在政治体制和经济体制层面就自然内生地产生种种不同，对各自的经济社会发展产生深刻的影响。

2．针对的问题区域不同

新中国成立后至今，中国的经济社会发展取得了巨大的成就，但是跟老牌资本主义国家英国相比，在区域发展方面还是存在巨大的差距，中国的问题区域一开始都是落后病区域，这段时间应该是上文提到的前四个阶段，即1949～1991年，这个时期，全国普遍存在落后病，生产力地区布局不平衡，出台了一系列的扶贫开发政策，1986年6月，中央政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。1992年以后，中国开始出现落后病、萧条病和膨胀病并存现象，尤其是进入21世纪以后更加明显，当前，中西部地区主要是落后病，东北三省产业更新缓慢，陷入了萧条病的范畴，东部沿海地区存在膨胀病现象，如果不及时处理，有转化为萧条病的趋势。英国是发达资本主义国家，工业革命以来，经过200余年的发展，国内基本消除了欠发达地区，20世纪20年代以来，问题区域主要是患萧条病和膨胀病的区域，尤其是20世纪40年代中期，严重的萧条病促使区域政策在英国全面兴起。

3．管理机构设置不同

在新中国成立以来的政府机构改革过程中，区域管理机构并未受到足够的重视，区域管理机构设置一直采取的是分立的职能部门模式。分立的管理模式使得管理区域政策实施的权利为许多机构所掌握，这些机构对区域发展的看法不同，其行动不容易协调，区域管理效果弊端明显。而英国的区域管理机构设置经历了由集中职能→二分职能→分权职能→联合职能四种模式转变的过程，而且，为了提高对区域管理的效率，政府部门设置不断改革。英国目前的联合职能模式中，区域行为主体的机构从横向与纵向两个方面设立。在横向方面，为9个区域各设一个政府办公室；在纵向方面，涉及区域政策事务的部门有9个，分别为副首相办公室，贸易与工业部，教育与技术部，交通部，环境、食品与乡村事务部，内务部，文化、媒体与体育部，卫生部和就业及退休保障部。政府办公室代表并协调九个中央政府部门的区域行动，是中央政府设立的负责区域事务的主要机构，其与区域伙伴合作，包括地方政府、区域开发机构与其他机构，以联合的方式实现政府目标。

4．区划框架不同

区划框架主要是指标准区域与问题区域划分框架。中国是个大国，内部区域差距十分突出。然而，中国至今没有一个统一的区划框架，过去的六大区域或七大区域是行政需要的产物，只有经济地理研究价值。像东北地区等老工业基地的调整与改造问题颇受关注，但人们还很少将目光转向萧条区域的识别上，政府也没有将这类问题区域的识别提上议事日程，在讨论衰退与萧条问题时仍然利用东北地区这个不适宜于区域政策的区域范围。又如现在的长江经济带等对于具体的区域政策实施来讲，区划范围还是过于庞大。英国的区划框架更加适合区域政策的有针对性地实施，英国只有区区24.86万平方公里，却划分成12个NUTS-1区域和40个NUTS-2区域（英国的标准区域），中国如此广袤的国土只划分为几个区域是难以有效实施真正的区域倾斜政策的。

（四）英国创新驱动发展战略对河南的启示

英国作为最老牌的资本主义国家，科技实力十分雄厚，是世界上最早的创新型国家。英国人口不足世界人口的1%，科研投入只占世界总量的3%，但是英国科学家发表的高引用率文章占全世界科学家发表论文数的16%。

1997年以来，英国的生产力绩效虽然稳步提高，在具有领先地位的服务部门和创意产业中的“隐形创新”也表现杰出，但仍落后于一些具有领先地位的国际竞争对手，在许多方面还需要改进，英国政府希望把英国建设成为一个创新国家，为此，英国政府开始将目光投向创新，相继出台一系列重大创新举措。2004年英国政府制定并发布了历史上第一个中长期科技发展规划——《英国10年（2004～2014）科学与创新投入框架》, 2008年3月，英国又以政府白皮书《创新国家》的形式公布了国家的创新战略，首次提出了要建设“创新国家”这一概念。白皮书确立，建设创新国家的目标是使英国成为世界上最优秀的国家，提供创新的商业及公共服务。这份白皮书可以看成英国国家创新战略成形的里程碑。2011年底，英国商业、创新与技能部发布了《促进增长的创新与研究战略》报告，该报告旨在进一步提升科技创新在国家战略中的地位，尤其是通过一系列推进科技创新的重大措施，试图引领英国经济走出低谷。2014年12月17日，英国政府发布《我们的增长计划：科学和创新》战略文件，把科学和创新置于英国长期经济发展计划的核心位置，目标是使英国成为全球最适合科技和商业发展的国度。

英国创新驱动发展的路径主要包括如下几方面。首先是重视系统的规划制定。英国政府高度重视创新驱动发展，系统制定了战略规划，将创新作为国家发展的战略核心。其次是加强政策设计和制度安排，着力营造有利于创新的良好环境。努力构建更具竞争力的、简易的税收制度。英国政府提出了要创造出G20内最有竞争力的企业税制的目标，并采取果断措施降低企业税率。尽量减少法规对企业造成的负担，使企业有更多的时间去发展和经营。英国政府提出引入“一进一出”系统，确保法规数量不再增加，使新增的法规负担最小化；引入“日落条款”，确保及时取缔已无存在必要的法规和管理者。致力使英国成为欧洲风险投资发展的最佳场所，建立支持创新和创造力的知识产权框架，不断明确政府机构在创新驱动中的角色转换和功能定位，近年来，英国对其科技与教育管理部门机构设置进行了连续的行政改革，建立了直接负责创新管理的政府机构。再次是积极推行有针对性的行动举措，重点解决创新驱动发展面临的挑战。英国政府尝试了各种投资模式，帮助小企业解决融资难的问题，设立了“创新投资基金”支持技术型企业，实施了中小企业创新券计划和小企业研究计划，积极鼓励创业，为新企业创办提供便利。英国认识到，政府在刺激新产品和新技术的发展及加速创新的商业化方面扮演着先导角色。因此，英国政府重视公共采购对于企业创新的促进作用，积极作企业创新的先导客户。重视合作创新，通过项目的方式推动公共研究机构与企业进行合作研究，以激发英国企业的创新能力。英国政府在不同时期都密切跟踪关注新兴产业关键领域发展态势，根据自身的科学优势，有重点地进行产业选择，并通过科技创新努力占据引领地位，以实现在若干新兴产业领域“先发优势”的发展。积极增强创新驱动发展的人才和技能储备，尤其是加强高端人才储备和注重高素质、高技能劳动力的培养。强调公众对创新的支持和消费者的参与，积极树立公众对科技创新改善生活质量的信心，在制定的一系列创新战略中强调公众积极参与创新的重要性。加强国际科技合作，支持发展新型国际合作伙伴关系，推动英国的创新知识和技术走向世界。

英国创新驱动发展战略取得了举世瞩目的成就，受到广泛的重视，对河南的经济社会发展具有重要的借鉴作用，具体来讲，有以下几点经验启示。

一是创新驱动发展战略是国家发展的基本战略，对当前和今后一个时期影响深远。二是英国政府依靠完善的政策框架、强烈的创新意识、良好的创新氛围，建立起了完善的创新政策环境，不仅包括税务政策、法规政策、知识产权政策创新，也包括金融政策和服务创新。三是创新的各环节是紧密联系的，要充分重视和有效利用。与英国相比，河南省在创新各环节联系程度上尚存在较大的差距，需要进一步有效整合资源，加强创新各环节的紧密联系，形成政产学研的良好互动。四是知识和高技能人才是构建创新型国家最重要的资源，河南在这方面需要加大知识更新和人才培育力度。五是要重视打造产业的“先发优势”。英国坚持在关键产业领域实施技术创新，一批高端产业如生命科学与生物技术产业、新材料产业发展走在世界前列，成为英国创新驱动经济发展的强大推动力。河南省要实现创新驱动发展，必须在产业领域加快打造先发优势，通过科技创新加强科学引导，在关键产业、支柱产业、主导产业领域实施技术赶超和创新。六是加强培养公众参与创新的导向。河南省一些地方在创新驱动发展中往往会忽视公众在创新发展中的参与，没有建立有效的公众支持框架，一个重要原因是没有认识到创新驱动发展不仅仅是为了GDP数位的增长，更是为了民生福祉。七是政府功能在创新驱动战略中离不开准确的功能定位。英国政府将自身定位为创新发展资源配置过程的监督者和公共服务的提供者，不仅对科学技术研究和基础设施进行了直接的巨额资助，并通过政府采购诱导技术创新并实施严格的知识产权保护，河南各级政府值得以此为借鉴，找准自己在促进全省创新发展中的功能定位和政策导向。

五 中英产业结构的演进及调整

产业结构的演进及调整带来了产业结构的升级与变迁，是一个国家或地区经济发展的主旋律。中英两国在世界经济大家庭里都是举足轻重的国家，尽管社会体制有所不同，但经贸来往密切，经贸合作一直是中英关系的“压舱石”和“稳定器”, 2013年中英双边贸易额首次突破700亿美元，英国是中国第二大实际投资来源地和中国海外投资主要目的国，是吸引中国留学生、开办孔子学院最多的欧洲国家。当今，中英关系已经进入飞速发展的新阶段，将开启中英关系的“黄金时代”。英国有许多值得中国借鉴的方面，尤其是产业结构的演进及调整，认真加以研究，对于中国的产业结构调整及升级具有重要的战略意义。

（一）英国产业结构的演进与调整

英国的现代化农业兴起于16世纪。以“圈地运动”为标志的英国农业现代化进程，在世界历史上开辟了一条经典的农业资本主义发展道路。而在这一时期，全球处于小冰期，英国的农业转型也使得英国农业度过了这段寒冷时期的难关。同时农业的生产效率提高也为工业革命创造了条件。英国农业自1846年开始走下坡路。其主要原因是由于英国国会通过取消保护国内农业的谷物条例，实行农产品自由贸易，而在19世纪70年代，大量来自美国、加拿大等地的廉价谷物进入英国，造成谷贱伤农，英国谷物面积大减，1913年的谷物播种面积比1870年减少了25.6%，到第一次世界大战前，英国只能养活当时全国人口的36%。英国农业地位于二战后再次下降，但其产值和劳动生产率却是上升的。英国优越的自然环境和现代农耕技术，加之政府的重视和采取的强有力的有效措施都使生产率达到了相当高的水平，为农业的可持续发展奠定了坚实的基础。

英国是世界上资本主义工业化最早的国家，它的第二产业的发展也经历了一个兴旺到衰败再到复兴的过程。英国在工业革命时代的地理大环境是一个小冰期，寒冷的气候和众多的自然灾害使得整个世界的农业开始衰退，但英国由于工业革命，有大量的煤炭和技术投入到日常生活和农业中去。使得当时的英国安稳度过了这一小冰期。第二次工业革命后，英国开始落后于其他工业国，也开始失去其霸主地位，在二战后又患上了“英国病”。在20世纪80年代，撒切尔夫人上台执政后采取了一系列强有力的措施，扭转了经济的衰退，保证了经济的稳定增长。英国现在仍然是世界工业大国，其工业部门分为传统部门、新兴部门和高科技部门。其中新兴部门成为英国工业的主体，同时也使英国高科技产业大国。

自英国工业革命后，英国经历了一个多世纪的工业化历程，到20世纪50年代，其经济结构开始发生历史性的转变，即从以第二产业为主的经济结构逐步转向以第三产业为主的经济结构，从70年代人均GDP突破5000美元后，英国三次产业结构基本稳定。在互联网时代，信息技术高度发展，高新技术产业取得巨大突破，拥有发达工业体系的英国完成了产业升级，服务业迅速发展，日益成为英国经济增长的动力源泉。进入21世纪以来，服务业占英国GDP的比重已经高达70%，成为英国国民经济的命脉。英国2014年的三产结构为0.61∶19.76∶79.63，第三产业不管是在比例上还是GDP贡献上，已经成为英国经济的“大腿”。

在吸纳就业上，早在1901年，英国服务业的从业人员就占总人口的36%, 2000年，英国第三产业从人员比例达到73%, 2006年英国第三产业从业人员人数约为2210万，占总人口的76.4%, 2014年英国服务贸易总额5288.34亿美元，同比增长2.2%。服务业已经成为英国吸纳就业的主要场所。在英国的标准产业分类（SIC）定义中，服务业类属G～Q序列，主要包括批发与零售贸易，酒店与餐厅，运输及通信，金融中介，房地产、租赁及商业和商业活动，公共管理及防卫，教育，卫生与社会工作，其他社会、个人及私人家政服务等10个大类。

英国为解决南北区域经济差距问题而采取的产业分散政策持续到20世纪80年代，不仅未能对北部的产业复兴起到有效的推动作用，反而由于伴随着严格的大城市产业发展限制而产生的城市经济社会结构的变化，导致伦敦等大都市中心空洞化问题日趋严重。20世纪70年代开始，英国政府开始了对战后区域开发政策中的福利性补助及大城市产业发展限制政策的反思并逐步修正。这主要体现在福利性补助及就业奖励金的逐步取消废除，大城市产业发展限制的缓和与逐步取消，政策的重心开始向为刺激民间投资的税收减免政策转移。1972年“区域开发补助金（Regional development Grants, RDGs）”制度的设立是其中一个重要的政策转折点。由于受到世界经济格局风云变幻、高新技术蓬勃发展、绿色发展观念迅速兴起等因素的影响，英国传统产业面临转型升级的压力日益增大。为此，英国政府主动作为，积极应对，采取了一系列极具针对性的措施，有效推动了产业的转型升级。一是进行传统产业的现代化改造，调优产业结构。1994年10月，英国发布“能源政策63号报告”，该报告将洁净煤技术作为煤炭科研的核心，提出了洁净煤技术计划、策略和最终目标，鼓励开发具有经济竞争力和有利环境的洁净煤技术。二是重视低碳绿色的可持续发展，善用新兴能源。1990年英国实施《非化石燃料公约》，规定：可再生能源的开发和利用项目由政府发布，项目开发者通过竞标产生，政府将对高于市场的成本进行补贴，而英国各电力公司有义务或责任保证其所供应的电力中有一定比例来自非化石能源。1999年，英国在原《非化石燃料公约》的基础上又通过了《可再生能源义务令》，这一法令从2002年开始生效，为可再生能源发展提供了有效的市场保障机制。2012年11月29日，英国政府公布了最新的《能源法案》，其主要内容是调整国内能源消费结构、发展低碳经济。三是力推高回报率的创意类产业，盘活历史资源。英国政府将就业人数多或参与人数多、产值大或成长潜力大、原创性高或创新性高三个原则作为文化创意产业范围界定的标准。从实际情况来看，英国的文化创意产业在经济上与古迹、运动、观光及旅游部门紧密相关，注重以政策引导带动产业型附加价值，将文化部门直接转型成产业部门。

（二）中国产业结构的演进与调整

一个国家或地区的经济发展不仅表现为经济总量的增长，同时也必然伴随着产业结构的逐步演进与调整，特别是在工业化中期阶段，经济增长以产业结构的加速转换为重要特征。新中国成立以来，我国经济结构发生了巨大变化，产业结构日趋改善。新中国成立60余年来，三次产业变动趋势总体上符合产业结构演变的一般规律，呈现由低级到高级、由严重失衡到基本合理的发展轨道。可将新中国成立后产业结构演进的过程分为以下四个时期来考察。

经济恢复时期的产业结构（1949～1952年）。这期间作为国民经济基础的第一产业得到了迅速的恢复和发展，同时也带动了第二产业的迅速恢复和发展；第二产业的迅速恢复和发展，带动了城市的发展，城市的发展以及人民生活的改善又带动了第三产业的迅速恢复和发展。虽然从总体上看，旧中国留下的产业结构并未得到较大的改观，但这一时期的产业结构是趋于优化的。

传统计划经济体制时期的产业结构（1953～1978年）。随着我国生产资料私有制社会主义改造的完成，计划经济体制已全面建立起来。1953～1978年，计划经济体制进一步得到了强化，产业结构在失衡中演进。

向市场经济体制转轨时期的产业结构（1979～1992年）。1979年，经济结构得到了调整，原有产业结构严重失衡的情况也得到了改善。1981年，三次产业比例为31.9∶46.1∶22.0，显然原来产业结构失衡最严重的第一、二产业已有明显改善，1992年，经济增速高达14.2%，三产结构为21.8∶43.9∶34.3。1979～1992年，产业结构趋向于合理。

社会主义市场经济体制逐步形成时期的产业结构（1993年至今）。1992年，中国改革开放和现代化建设进入了一个全新的发展阶段，2003年国民经济增速为10%，三次产业的比例依次为12.8∶46.0∶41.2，显然比1993年的19.7∶ 46.6 ∶ 33.7更加趋于合理，2010年，我国的经济增长速度为10.4%，经济总量已位居全球第二，仅次于美国，三次产业比例为10.1∶46.8∶43.1，与2008年的10.7∶47.5∶41.8相比有了一定程度的改善。2015年，我国的三产结构为9.0∶40.5∶50.5，第三产业比重首次突破50%，产业结构已连续四年呈现“三二一”格局。当前，我国经济正处于三期叠加的特殊阶段，产业结构转型升级要求紧迫，供给侧结构性改革成为新常态下优化产业结构的有效措施。

我国的经济发展中，产业结构主要实现了三个转折。第一个转折是由第一产业占优势比重变为第二产业占优势比重，这在20世纪60年代末、70年代初完成的。第二个转折是由第一产业比重高于第三产业，逐步转变为第三产业的比重高于第一产业，这是在80年代后期实现的。这两个转折的实现使我国的产业结构由20世纪50年代“一二三”产业排序，演变为20世纪80年代后期以后“二三一”排序。这一变化说明，我国的产业结构已由农业为主导产业转变为工业为主导产业，经济的发展已经进入了工业化时代；而第三产业的比重超过第一产业则意味产业结构的合理化、高级化的趋向。第三个转折就是2012年以来，产业结构出现“三二一”产业排序，标志着第三产业已经占据第一把交椅。2015年服务业税收已经占到整个国家税收的一半以上，服务业税收占54.8%，服务业税收的增量占整个税收增量的80%，其中与互联网相关服务业的税收增长19%，服务业占比连续四年居首位，意味着中国经济由工业主导向服务业主导的转型趋势正在稳定延续。服务业占比的提升，是由两方面因素共同作用的结果。一方面是工业增速持续下行，一方面是服务业在经济下行中一直保持平稳增长。

（三）中英产业结构演进与调整的异同与借鉴

英国的产业结构演进与调整对经济社会的发展起到了良好的推动作用，区域差距逐步缩小，失业率得到有效控制，产业结构长期稳定在“三二一”格局，航空、汽车制造、化工、建筑、信息技术、自然科学、教育、金融等领域在全球处于领先地位，中国经过60余年的发展，产业结构也在不断优化和升级，已经开始进入“三二一”的格局，部分发达省市进入后工业化时期，大部分进入工业化后期，服务业成为经济发展的主引擎和就业主领域。中英产业结构演进与调整的差别也是明显的，英国自工业革命以来一直是资本主义制度下的市场经济，我国自新中国成立以来实行了多年的计划经济，只是近20年才走上社会主义市场经济的道路。中英两国产业发展的基础差别很大，英国很早就开始工业立国，而新中国成立初期很长时间还是一个落后的农业国，工业基础非常薄弱。产业结构的演进和调整离不开区域经济政策的支持和保障，而上文已经进行了深入的比较，中英两国在区域经济政策制定和实施方面存在很大的差别。整体来讲，中英产业结构演进与调整的差别是多方面的，但是，英国在产业结构升级方面取得的成绩是有目共睹的，积极研究英国的产业结构演进与调整实际，对我国的经济发展大有益处，具体来讲，可以得到以下几点启示。

1．大力推进自主创新

自主创新是英国工业化的关键。欧洲工业化的时候，英国人口虽然没有法国多，但是自由劳动力却比法国多，创新人员比法国多。我国城市人口中大多是低技术层次（18世纪第一次产业革命时期英国普通工人就足以单独创新，但是现在面临的是第四、五次产业革命，对创新人员素质的要求大为提高），真正有条件进行高技术创新的人员还很少。我国需要做的是，提高全民素质，稳健地调整产业结构（要是产业结构不改变，光是靠大学扩招，培养出来的大学生、研究生连工作都找不到，更不可能有机会创新了），使更多的人进入能够创新的阶层。要给民间创新一个宽容的社会环境，鼓励企业创新，要综合运用行政、经济、法律等手段，使体制改革更多地同行政手段、经济手段、法律手段联系在一起，为企业创造更多的发展机会。

2．注重发挥个体的主动性

英国政府不办文化、只管文化，不直接参与、靠政策推动创意产业发展。英国文化机构采用“三三制”的资本结构方式：1/3的投入来自政府；1/3来自社会资金，比如彩票和其他社会捐助；另外1/3来自组织自身的商业活动，如门票、场地租用费等。“三三制”充分调动个体的积极性，既提供发展空间与条件，又留有压力和风险。这种政策引导方式，要求个体必须积极主动地寻找机遇、挖掘资源、开拓市场，从而将政策和资本的效率发挥到极致。

3．着重解决产能过剩等突出问题

产能过剩等突出问题的解决是一项复杂的系统工程，需要针对各行业和各地区部署系统的战略，包括法律支持、体制改革、直接补贴、人力资源开发等多方面的援助。必要的政府干预可以解决市场信息不对称、发展失衡等问题。在国家生态发展等优惠政策出台后，针对部分产业过快增长导致产能过剩等突出问题，必须通过政府干预引导，使产业投资者及时了解产业发展信息并做好技术升级，保证产业的良性发展。

4．把握新科技革命和新产业革命

英国产业制造、科技、教育等诸多方面的领先，源于正确抓出了科技和产业革命的有利时机。在当今知识经济时代，我们要积极崇尚学习、创新精神，努力迎接新挑战，积极寻求和开拓真正具有历史进步意义的新生产工具、新生产方法、新生产材料、新生产能源、新生产产品、新生产组织、新生产制度以及新生产空间，真正推进具有新产业革命意义的现代化建设事业，为产业优化升级增强核心竞争力。

六 河南与英国区域发展的合作前景及路径

区域发展是改善某一地区社会条件和经济条件的一系列行为，涉及经济、社会等方方面面。河南省正进入工业化后期阶段，作为多年全国经济总量第五的经济大省、人口大省、资源大省、工业大省，靠能源原材料工业支撑增长的传统资源优势在减弱，迫切需要产业结构转型升级，省内经济发展区域差异也在扩大，而英国刚刚“脱欧”公投结束，面临“脱欧”后的大批跨国企业投资规模减小或撤资、对外贸易面临萎缩、与欧盟在教育领域的交流降温、英国公民在欧盟地区跨境人员受限、欧盟其他国家的高技术人才难以自由进入英国等种种不利影响，而英国与河南的经济互补性强，政治互相理解程度高，社会文化交往密切，国际合作领域宽广，河南与英国区域发展的合作前景在新时代呈现新的景象，会对双方经济社会发展带来诸多益处，研究河南与英国区域发展的合作前景及路径具有重要的现实意义。

（一）河南与英国区域协调发展的合作远景

区域协调发展是每一个国家和地区在区域发展过程中所必然追求的目标。英国既是世界上第一个实现工业化的国家，也是第一个实现城市化的国家，河南省目前正在推进城市化进程，在与英国区域协调发展的合作中，必然会相互促进，共同学习，相信双方的合作远景一定是共同受益，促进经济社会的协调发展。

英国是世界上拥有历史最悠久的航空工业的国家之一，目前英国航空工业是高度发达的高技术工业部门，拥有强大的科技和生产基础，就航空工业产品规模而言，英国在欧洲国家中位列第三，仅次于法国和德国。英国政府制定和通过了2020年前航空工业发展战略，计划在发动机、练习器、航空杀伤武器、导航系统等业务方向巩固英国的阵地。河南航空事业蒸蒸日上，尤其是随着郑州航空港经济综合实验区上升为国家战略、“一带一路”战略的深入实施，航空港经济日益成为推动经济发展的新引擎，相信河南跟英国在航空领域的合作将会更加深入。

作为最先提出“低碳经济”的国家，英国在能源开发及核能技术方面取得了举世瞩目的成就，2015年第二季度，该国可再生能源发电所占比例达到25%，首次超过煤炭。近年来，中英签订了多项新能源协议，在2014年的《中华人民共和国和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府联合声明》中，能源投资问题被多次强调并列专款论述，2015年《中英清洁能源伙伴关系谅解备忘录》标志着中英新能源产业合作进入一个新的阶段。河南是资源大省，尤其是能源大省，但是化石燃料消耗大，“三低一高”企业众多，河南也是光伏产业大省，不过河南正在加强同英国的能源领域的合作，像2013年初，河南煤层气公司就已与英国格瑞克集团签署合作协议，合作开采煤层气。相信随着河南与英国在能源领域的深入合作，对河南省能源消耗现状、提升资源利用率、快速发展新能源产业等都将带来重大的改观。

英国是近代工业革命的发祥地，并哺育出一大批世界著名的科学家，如牛顿、达尔文、麦克斯韦、瓦特和法拉第等，直至今天，英国仍然是世界上最重要的科技强国之一。英国的研究领域范围很宽，从对极地的研究，到热带病研究、全球气候变化研究等，都有英国人的研究工作和优势。据英国研究报告表明，目前英国在生物科学、临床前研究、临床研究、环境科学领域的研究水平居世界第二位，数学研究、物理和工程研究居世界第四位。总体上说，英国的科学研究，总体布局富有前瞻性，适应开展交叉学科研究的需要，研究队伍精干，历史积累厚实，学术气氛浓郁开放。河南尽管是人口大省，但与科技大省还有一段距离，加强与英国在科技研发方面的合作，对于河南省提高劳动生产率、企业核心竞争力、变“制造大省”为“制造强省”等都将带来基础性的促进作用，力争在5～10年内，河南省能涌现出1～2家在国际上知名的科研院所。

教育是培养人才的根本，人才是高新技术产业发展的命脉。英国是一个有悠久教育传统的国家。它的教育体系经过几百年的沿革，相当的完善和复杂，且具有非常大的灵活性。占世界1%的人口，英国在全球排行榜上领先的10所大学中占据了4所。资料显示，中国已成为英国第一大海外生源地，在英留学生约15万人，能去英国留学成为很多莘莘学子的梦想。为了分享英国的优质教育资源，河南省已与英国高校开展了一些合作办学项目，河南学子不用走出国门，就能享受到高水平的英国教育。河南与英国在教育方面的交流与合作包括教育质量监测、教育评估、师资建设、教育学术交流、共享教育研究资源等方面，相信随着河南与英国教育合作项目的开展，河南的教学水平会有显著的提升，会有更多河南学校的文凭能在国际上得到认可。

英国是发展旅游业最早的国家，1840年，托马斯·库克首次组织的火车专列旅游活动，标志着旅游业首先在英国诞生，英国旅游业年产值能占到世界旅游收入的5%左右。英国具有先进的旅游管理体系，英国的旅游设施也非常完备，其对旅游资源、服务机构、酒店、交通等设施的建设经过多年的积累已达到了很高的水平。其中，旅游交通设施的建设，对英国旅游业的发展，旅游的特色，以及旅游者对旅游方式的选择都起到了很大的作用。河南是中国的旅游大省，有句话叫国内旅游看“三南”（河南、云南、海南）。河南旅游资源丰富，文化底蕴厚重，名胜古迹众多，自然风光秀丽。2015年，河南接待海内外游客超过5亿人次，实现旅游收入5035亿元，比2010年分别增长100.7%、119.4%，正由旅游大省加快迈向旅游强省。河南与英国的旅游合作前景广阔，交通便捷，郑州有直飞英国伦敦的航班，随着双方合作的深入开展，必将进一步增进友谊、促进两地经济社会的和谐与繁荣。

（二）河南与英国“四化”经验交流与借鉴

党的十八大提出了中国特色的“四化”目标，而且对于“四化”之间的关系，也作了深刻准确的描述。其一，“信息化和工业化深度融合”，这既是提高经济效益的必由之路，也是提高工业经济和企业核心竞争力的重要手段。信息化必将为工业化插上腾飞的翅膀，工业化无疑又是信息化的坚实基础。其二，“工业化和城镇化良性互动”，这是现代经济社会发展的显著特征。工业化是城镇化的经济支撑，城镇化是工业化的空间依托，推动工业化与城镇化良性互动，既为工业化创造了条件，也是城镇化发展的内在规律。其三，“城镇化和农业现代化相互协调”，这也是中国农村发展的大势所趋。没有农业现代化，城镇化就会成为无源之水、无本之木，而没有城镇化，农业现代化也会失去依托目标，广大农民向何处去就会成为一个大问题。总之，“四化”的同步协调发展，将为我们勾勒出一幅现代中国又好又快发展的宏伟蓝图。

21世纪初以来，在总结传统农业大省现代化建设经验教训的基础上，河南省委、省政府逐步形成了“三化协调、四化同步”的发展理念。早在2003年8月《河南省全面建设小康社会规划纲要》中就正式提出“三化协调发展”的思路：“坚持以工业化为主导、以城镇化为支撑、以推进农业现代化为基础，统筹城乡经济社会协调发展。”2005年5月，省政府又制定了《河南省信息化“十五”规划》，明确指出：“以信息化带动工业化，积极应用信息技术改造传统产业，加强信息技术在农业、工业等各个领域中的应用，促进河南省产业结构调整和优化升级，提高全省信息化水平。”2011年9月29日国务院发布了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》明确指出，“积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的‘三化’协调发展的路子，是中原经济区建设的核心任务”。“三化协调、四化同步”已经成为河南省加快中原经济区建设，推动现代化进程，全面实现小康社会的战略选择。2015年，全省生产总值超过3.7万亿元，粮食生产在高基点上实现新跨越，总产达到1213亿斤，比2010年增加126亿斤。高成长性制造业和高技术产业占工业的56.3%，提高15.5个百分点。城镇化率46.85%，提高8.03个百分点，五年新增790万城镇人口。可见光通信、客车智能驾驶等核心关键技术取得重大突破。全省信息化建设快速发展，势头良好；新型工业化稳步推进；新型城镇化建设呈现崭新局面；农业现代化水平明显提升，粮食核心产区地位更加稳固。但是，河南省在“四化同步”发展中也存在着不少的问题，需要警惕，主要是：①从信息化与工业化的融合发展看，河南两化融合程度较低，一是发展水平亟待提高，二是区域发展明显失衡。②从工业化与城镇化的良性互动看，河南整体处于工业化中后期，工业化质量不高，产业结构与就业结构不够协调，以工立城、以工促农的带动力仍然不强。③从城镇化与农业现代化的协调发展看，河南城乡二元结构与城市二元结构并存，产与城、城与人在空间布局和时间进程上不够同步、不够协调，城镇化为工业化、农业现代化创造需求的空间有待深度拓展。④从制度建设和运行机制看，河南“四化同步”发展的制度约束和要素制约依然存在。一是农村产权价值的实现面临制度障碍。二是城镇空间拓展面临土地供给制约。三是资金筹措压力不断加大，以政府为主导的投融资模式已难以维系不断增长的城镇基础设施建设需求。

从英国的工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”发展的历程来看，不难发现，其遵循着以工业迅速发展推动城市化进程，工业化和城市化的推进使带有封建时代特征的消费型城市向以近代技术为基础、以大规模企业为中心的生产型城市转化，由局部突破（工业革命等）到“四化”联动，共同促进，最终同步发展，实现经济增长、工业产业升级、社会转型以至于城乡融合，特别是积极倡导发明创造，重视对新技术的推广应用，出台措施加强对知识产权的保护等，英国在“四化”发展方面的有益做法值得学习和借鉴。

（三）河南与英国教育合作与学术交流的路径选择

英国是中国第一大教育项目合作伙伴和仅次于美国的中国第二大研究领域的合作伙伴，在教育和研究方面处于世界领先地位，而这两个方面是作为国内经济总量第五的人口大省、资源大省——河南省相对薄弱的领域，迫切需要跟英国加强合作。

在跟英国的教育合作方面，河南高校可以遵循“定位→调研→规划→洽谈→签订协议→实施→评价→维持或改进”这一路径展开。在“定位”这一阶段，高校要找准自己的学校特色、强项和不足，需要在与英国的教育合作中取得哪些效果、付出什么等，要对自身及合作前景有一个准确的界定。在“调研”阶段，分网上调研和实地调研，网上调研就是在网上广泛收集跟英国教育合作的各种信息，包括相关学校、课程设置、学分管理、学费、学位认证、社会实践、协议签订、科研、实习、分配就业等。实地调研包括两个方面，一是国内调研，二是国外调研，国内调研是对国内的相关高校、学生进行实地访查，了解与国外教育合作的成效，尤其要详细了解河南省的情况，像河南大学、华北水利水电大学、河南工业大学等都有与英国教育合作的项目，可以加强交流，切磋经验，需要说明的是，在此一阶段，要熟悉中英两国关于教育合作的相关政策法规，避免走不必要的弯路。在“规划”阶段，就是要在前两个步骤的基础上制订详细的教育合作方案，尽量考虑周全，以便在下一个阶段“洽谈”时，心中有数，占据主动。“洽谈”和“签订协议”两个阶段不能操之过急，要详细摸清对方诉求，结合实际情况，灵活主动。“实施”就是按协议执行，“评价”阶段，就是要定期对教育合作效果进行评定，当然要确定评价人选和评判标准，“维持或改进”阶段就是对上一阶段的结果采取相应措施的阶段，如果评定结果良好，就继续按方案执行，如果存在不足，就做相应修改。教育是百年大计，河南在与英国的教育合作中需要以长远和战略的眼光来把握和执行，各级政府部门要积极鼓励和提供支持，以使河南的教育事业能够稳步提升。

在跟英国的学术交流方面，河南的科研院所和高校可以遵循“确立学术交流项目→洽谈→签订协议→实施→评价→维持或改进”这一路径展开。在“确立学术交流项目”这一阶段，科研院所和高校要结合自己的科研实际来操作，可以是科研项目联合攻关，也可以是某一领域的学术交流探讨。“洽谈”和“签订协议”阶段可根据项目的大小进行灵活对待，有些短期性的学术交流探讨甚至可以不用签订协议。“实施”“评价”“维持或改进”跟教育合作项目有类似之处，可以结合学术交流的具体情况来做相应处理。学术交流涉及学术前沿领域和最新成果，最能体现科研院所和高校的研究实力，河南可以通过这方面与英国的交流合作一方面提升自己的科研实力，另一方面在国内外提升自己的品牌影响力。

（四）河南与英国科技与产业合作的路径选择

产业是社会发展的支撑和动力，推动了人的全面发展。科技与产业相互促进，是人类进步的两大推进剂。科技与产业合作的核心是产学研合作，而产学研合作已经不是一个新概念，作为推进高等院校和科研院所科技创新成果转化的有效途径，它在诞生之初就天然地将政府、企业和高校及科研院所紧密地联系在一起。然而在多年的产学研合作实践摸索过程中，一些关乎产学研合作向纵深发展的深层次问题逐渐浮出水面。如何定位政府、企业与高校之间的关系？如何在更好地激发高校科技创新能力的同时，又保证风险利益的主体企业肯投入、乐于投入，从而形成产学研合作链条的良性循环？政府、企业、高校在这一过程中应该分别扮演怎样的角色？综合国力的竞争在很大程度上是经济实力的竞争，随着智力因素及高科技成果在经济增长过程中决定性作用的不断扩大，通过产学研的紧密结合，将高校创造的科技成果尽快转化为产业优势，从而推动区域经济的增长，已经成为高校发展的一个重要命题。

以教学和科研为主要工作职责的100多所大学是英国知识进步与创新的重要发源地，也是社会生产力形成的重要支撑。包括英国皇家学会、英国皇家工程院、英国医学科学院、英国社会科学院、爱丁堡皇家学会、爱尔兰皇家科学院、威尔士学会等世界顶尖级的众多英国科研院所、学会也是英国科研的一支重要力量。产学研的有效结合会大大提升科技成果转化率，中国在这方面跟西方差距很大。中国科技研发投入快速增加，2011年已超过1万亿元，占GDP的1.98%，但科技资源配置不合理，利用效率低，大量的科研成果不能转化为应用技术的问题十分突出，而企业的技术难关由于缺乏有效的产学研结合体系，难以得到及时的解决。河南与英国的科技与产业合作是一条促进产学研结合、提高科技成果转化效率的有益之路。

河南与英国科技与产业合作的路径有多种选择，可以是河南的企业与英国的科研院所、大学结合，共同攻关，破解企业难题；也可以是河南的科研院所、大学与英国的企业结合，为英国企业解决难题；还可以是河南的大学与英国的科研院所、企业结合，为企业解困等，有多种组合形式，需要说明的是，三方在合作中要签订协议，包括科研经费支出、专利权利分享、企业利润分成等，合作中要积极熟悉相关法律政策，争取获得当地政府的支持和帮助，对于河南来说，地方政府要加强产学研合作基地建设，创建一批高水平的技术创新载体和服务平台，加强基地产业的产品质量检测中心、信息服务网络、专业性的数据库、专利检索等公共服务体系建设，培育一批掌握核心技术的龙头骨干企业，加强相关中介机构队伍建设，加强科技园区建设，积极吸引国内外有实力的科研机构入驻。

七 河南与英国区域合作的项目建议

上文对中英区域发展的基础、特点与成就、理论、战略与政策、产业结构的演进及调整、区域发展的合作前景及路径等方面进行了分析和探讨，为更好地促进河南与英国区域合作的开展，提升河南和英国的区域发展质量，增进双方的友谊和和谐社会共建，特提出以下几点建议。

（一）以英国区域均衡发展经验促进河南区域协调发展

经过二百多年的发展，英国在区域均衡发展方面积累了丰富的经验，取得了良好的成效，值得河南在区域协调发展中加以学习和借鉴，从当前河南的实际情况出发，本文认为可以从以下几个方面努力。

1．建立多元化成本分担机制促进农村转移人口市民化

以构建农业转移人口市民化成本分担机制为突破口，推进城镇化资金筹措机制改革，逐步减少对土地财政的依赖。农业转移人口市民化在义务教育、公共就业服务、公共医疗卫生等方面的公共成本需要各级政府来承担。将部分土地收益用于分担农业转移人口市民化成本，设立省级农业转移人口市民化的专项基金，通过财政转移的方式，加强对郑州、洛阳等农业转移人口集中流入城市的补助。各地市和县级政府在中央财政、省级财政的支持下，承担起完善城市基础设施，加强义务教育、社会保障、公共医疗、保障性住房等公共服务的责任。企业重点承担农业转移人口的劳动保障成本。农业转移人口“带资进城”分担市民化所需的个人成本。可以通过市场化手段，将农业转移人口在农村拥有的各种资源转化为资产，推动农业转移人口“带资进城”，冲抵其市民化的高额成本。

2．调整行政区划适度增加城市数量

借鉴英国标准地域统计单元（NUTS）等的管理经验，河南要适度增加城市数量，把符合一定条件的县或建制镇升级为市。根据城镇化发展的需要，应设立分类标准，分批次进行审批，稳步新增设市数量。把城市市区常住人口规模作为设市的重要依据，未来镇区常住人口在5万的建制镇可考虑直接设市。对吸纳人口较多、经济总量较大的中小城市和小城镇，要赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。抓住国家开展新型城镇化综合试点的机遇，积极申报镇级市试点，力促安阳县的水冶镇、新郑市的龙湖镇、新密市的超化镇、巩义市的回郭镇能够进入试点。

3．推动中小企业培育网络化的生产服务新模式

积极引导中小企业加快发展基于互联网的研发设计、知识产权、科技咨询等服务，发展物流配送、节能环保、检验检测认证、服务外包、融资租赁、人力资源、售后服务、品牌建设等生产性服务业领域的网络化服务。鼓励中小制造企业发展定制服务、运维和在线支持服务、提供解决方案、个性化设计、电子商务等业务，大力发展协同设计、协同制造、协同服务，打造产业链上下游企业、制造企业、服务企业、内容提供商和应用开发商的价值共赢体系，通过信息系统集成应用实现商业模式创新。

4．加快建成覆盖城乡的社会保障体系

整合城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度，城乡统一经办管理，实现城乡居民在制度上的平等。着力完善社会保险关系转移衔接政策，尽快实现各类参保人员在不同地区之间顺畅转移和衔接，实现社会保障一卡通。稳步提高各项社会保险统筹层次，将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，强化多缴多得、长缴多得的激励机制，鼓励农民工积极参保、连续参保。强化企业缴费责任，继续扩大高风险行业、小微企业工伤保险覆盖面。加快发展企业年金、职业年金等补充养老保险和各类商业保险，构建多层次社会保障体系。

5．建立国土空间开发保护制度

完善国土空间规划体系，严格按照主体功能区定位推动发展。对不同主体功能区实行财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等差别化政策，促进耕地、河湖水系的休养生息。划定生态保护红线，对不同功能区的自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面实行严格的保护措施，完善城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区等不同功能的空间开发管控制度。建立生态资源环境承载能力评估机制和风险监测预警及防控机制，强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污管理。

（二）以英国社会建设和管理经验促进河南城市管理水平提升

英国作为第一个提出建立“花园城市”等科学理念、第一个制定以公共政策干预引导城镇化发展方向的《城市规划法》、第一个实行维护社会公平正义的城市（镇）社会保障体系、第一个立足统筹城乡发展较为成功地治理了“城市病”、第一个提出发展低碳经济的国家，在社会建设和管理方面为各国城市建设积累了宝贵的经验，值得认真学习和借鉴。当前，河南正在走以新型城镇化为引领的“三化”协调、“四化”同步、积极推进“四大国家战略”的科学发展路子，结合河南实际并借鉴英国的社会建设和管理经验，在促进河南城市管理水平提升方面，本文提出以下几点建议。

1．依法推进政府职能转变

厘清政府和市场边界，进一步减政放权，最大限度地减少政府对微观经济的管理。加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。对于企业投资项目，除关系国家和生态安全以及重大公共利益的项目外，都要交由企业依法依规自主决策，政府不再审批。对规范管理保留的行政审批事项，要优化审批流程，建立全省统一互联的网上办事大厅，降低行政成本，提高行政效率。

2．建立健全人口信息管理制度

建立覆盖全省的实际居住人口登记制度，加强人口统计调查和人口基础信息库建设，全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等基本情况。加快建设完善人口信息管理系统，建立以公民身份号码为唯一标志、以人口基础信息为基准的覆盖全省的人口信息管理系统，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、计生、税务、民族、婚姻等人口信息，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑。

3．建立多元化的投融资机制

支持有条件的地方发行市政债券，合理确定举债主体、发行方式、资金用途及监督管理，在地方债发行和管理过程中如果出现违法行为，要实施问责制度，此外，还应建立偿债准备金制度，提高防范政府性债务风险的能力和水平。加大国有资源、资产、资金、资本整合力度和运作力度，支持市、县级投融资平台通过财政注资、市场募资、整合存量资产、做优增量资产等多种方式提高融资能力。破除民间资本在进入城市公用设施等领域时碰到“弹簧门”“玻璃门”现象，切实开通民间资本进入城市公用设施投资运营的通道，引导民间资本以更大规模、更快速度进入交通、电力、燃气、医疗、教育等领域。要理顺市政公用产品和服务价格形成机制，完善监管，处理好服务价格问题。

4．加快建立市场配置和政府保障相结合的住房制度

保障房建设要增加中低价位、中小户型普通商品住房供给。在保障房分配上要严格审查，防止福利陷阱，尽可能使更多低收入群体得到住房；在保障房退出机制上，要去除保障房的财富效应，挤出投机人群，提高保障房循环强度。棚户区和城中村改造要与保障性住房建设相结合，努力满足外来人口、大学毕业生、住房困难家庭的基本居住需求。要重点支持农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍，基本解决产业集聚区内稳定就业人员的住房保障问题。落实新建住房结构比例要求，增加新建中低价位、中小户型普通商品住房供应，满足居民刚性需求。

5．加强城市信息安全基础设施建设

在当今物联网、云计算、大数据、移动互联等新兴技术已成为智慧城市运行支撑和必然选择的大变革时期，面对河南城市信息安全基础设施构成相对薄弱的现状，必须加大力度，积极建设宽带、泛在、融合、安全的新一代信息化基础设施。一是统筹布局物联网、新一代移动通信网、下一代互联网、下一代广播电视网、卫星通信等设施建设，逐步实现4G网络城乡全覆盖，建成超高速、大容量、高智能的省级干线传输网络。二是从技术研发、服务平台建设、测试评估、应用推广等方面，为物联网应用提供全方位的解决方案，增进物网互联效用，以利于从云服务器端及时监控、收集、响应相关大数据信息，提升城市信息安全水平。三是积极推进有线接入网络宽带升级和光纤到户建设，分区域、有步骤地部署无线宽带接入网络，扩大“五网融合”试点范围。

（三）移植伦敦金融中心形成的经验，打造郑东CBD金融中心

金融是经济的血脉，金融业是现代服务业的龙头。在经济全球化的今天，金融中心竞争力是国家竞争力的重要内容和载体，各国对金融中心的建设日益重视。伦敦是国际金融中心，加快了世界经济的发展、资金的融通，加快了金融经济一体化和全球化进程，在世界经济金融的舞台上发挥着极大的作用。伦敦国际金融中心形成的原因众多：伦敦是老牌资本主义发源地，是世界上最早的海运服务供应商、贸易商品及贸易衍生商品的集聚中心，从17世纪以来，伦敦一直都是全球忙碌的港口城市；在工业革命的时候，伦敦出现了实业的大发展，聚集了海量的资金和实业项目资源，而资本的逐利性使得伦敦产生了两大需求，一个是融资需求，另一个是交易需求，由此使得金融资本家、实业资本家和交易商趋之若鹜，18世纪末，伦敦已经拥有众多的金融机构；伦敦有宽松的政治环境，加上自由主义的经济思想在工业革命一开始就被资本主义世界奉为圭臬，而英国法系“法无禁止不为错”的市场监管体系，使得伦敦成为实现致富梦想的“天堂”；到了19世纪，英国国力空前强大，成为日不落帝国，伦敦也具备了成为国际金融中心的诸多有利因素，先天优势和后天优势一应俱全，开始成为名副其实的国际金融中心，一直延续至今。探讨伦敦金融中心的形成之路，对于想成为金融中心的地方来说意义重大。郑东新区是2002年3月规划成型的郑州市的一个新区，由中央商务区（CBD）、龙湖区域、白沙园区、综合交通枢纽区、龙子湖高校园区、沿黄都市农业区等六大功能区组成。2014年郑东新区金融业增加值已经破百亿元，驻区金融机构存款、贷款数额分别占到全省的近3/4和2/3, CBD是郑东新区的核心区，随着众多金融机构和四百余家国内外知名企业的入驻，这里被誉为“中国最具投资价值的CBD”之一，构建“郑东CBD金融中心”成为郑州乃至河南省的发展目标之一，当前，郑东CBD尽管取得了较大的发展，知名度也在不断上升，但是距离金融中心的目标还有一段差距，在此，结合郑东CBD实际情况，并借鉴伦敦金融中心经验，特提出如下几点建议。

1．积极完善金融体系

大力吸引境内外银行落户郑州市，争取国内有关大型商业银行在郑州市设置区域性总部或其他功能性中心，积极培育发展农村银行机构。首先，优化整合地方非银行金融机构，适时组建基于郑州市及中原地区的财产保险公司、人寿保险公司、基金管理公司等地方非银行金融机构。其次，做大做强郑州市商品交易所。以农产品期货交易为特色，加大扶持和改革力度，确立郑州市商品交易所在全国的龙头地位，推动其进一步向能源原材料领域扩张，发展成为特色鲜明、重点突出、功能完善的综合性商品期货交易所，并加快与国际接轨的步伐。再次，大力培育和发展保险业，把郑州市建成中部的“保险之都”。积极引进境内外金融机构，培育发展农村金融机构，建立国际金融与国内金融、国家金融与地方金融、城市金融与农村金融、政策金融与商业金融相结合的金融机构体系。

2．进一步优化金融环境

金融中心的打造离不开优良的金融环境，要积极建立畅通稳健的金融监管与协调机制，建立金融风险预警机制，有效防范和控制金融风险，政府部门要密切配合，促进金融机构依法合规经营和健康发展；各级政府要积极支持金融监管机构履行职责，强化监管手段，加强对金融企业的全方位全过程监管；要加强金融人才培养和引进，为郑州市郑东CBD金融中心建设提供更多的智力支持；要加快金融业同业公会和协会自律性组织建设，强化从业人员职业道德规范，建立起自律性的约束机制，并完善企业及个人信用体系，为适应金融中心的要求创造优质的金融信用环境。

3．加大郑东CBD宣传力度

尽管当今世界是信息化社会，被形象地誉为“地球村”，但是“酒好也怕巷子深”，宣传必不可少。因为宣传方便，大家都在参与，全国有数十个城市提出要打造金融中心，郑东CBD坐拥优良的区位优势、便捷的交通体系、“金融豫军”的鼎力支持、深厚的文化底蕴、蓬勃的发展面貌，等等，更是不能落后，而且要勇立潮头。

“这里是郑州最美的地方。”——国务院总理李克强2015年9月在郑州市郑东新区考察时，在如意湖畔与群众合影时如是说道。总理的话没错，说起郑东CBD，郑州人总有一股自豪的情感。应利用各种媒体大力宣传郑东CBD，通过宣传，营造声势，通过宣传，鼓足干劲，通过宣传，筑巢引凤，必将有效加快郑东CBD迈入金融中心的步伐。

4．深化金融领域的开放创新

处于蓬勃发展时期的郑东新区，对城市基础设施包括交通运输网络、综合服务区、生态环境等的建设需求强烈，基础设施的建设不仅需要创新的设计，更需要资金的投入。要稳步推动金融创新的发展，创新郑东新区基础设施建设的融资模式与方式，借鉴各种工程建设开发模式，像BOT、PPP、TOT等，充分利用中长期信贷资金，做到不同成本资金配合使用。加强与金融机构合作，积极利用债券等各类票据市场以降低融资成本。积极开展资产证券化融资。建立引导基金开展股权融资，适时引入战略投资者。将基础设施建设作为对社会资本开放的契机，积极吸引社会资本的投入等。以临空经济为依托，实现金融中介的联合，建立区域经济内部航空物流企业资金流转体系，积极打造知识管理IT平台，提升金融机构产品创新能力。支持跨国公司开展总部外汇资金集中运营管理试点，使其能够集中调配境内外成员企业外汇资金。支持符合条件的非金融机构申请在郑东新区内开办个人本外币兑换特许业务，推进跨境贸易和投资人民币结算业务，优化和提升郑东新区CBD的金融吸引力。

（四）厚植英国教育发展理念推进豫英中外合作办学与人才培养

英国是一个有悠久教育传统的国家，是世界上教育体制最好的国家之一，以拥有众多世界名校而举世闻名。英国教育领先的根基在于其广受世界称道的教育发展理念，概括来讲就是，在教育教学活动中，以人为本，以学生为中心，注重人的全面发展和个人多样性才能的发挥，注重培养学生自主学习能力和终身学习能力，培养学生批判性思维和创造性思维。英国的教育理念值得我们深入学习和体会。

中外合作办学在我国已经发展了一段时间，而且非常火爆，目前正处在发展上升期，截至2016年3月19日，我国经审批机关批准设立或举办的中外合作办学机构和项目有2403个，英国是与我国合作办学数量最多的国家。中外合作办学为河南省高等教育改革的一种新形式，顺应了河南省经济社会发展的需要，对河南省高等教育培养其经济发展需要的各种人才起到了推动作用，弥补河南经济社会发展对人才的需要。但是，河南在中外合作办学过程中存在明显的问题和不足，包括河南省中外合作办学层次偏低、河南省各地市合作办学数量分布不均、河南省中外合作办学专业结构不合理、河南省中外合作办学学费偏高、河南省中外合作办学缺乏质量监管和保障等，这与河南省的教育理念保守和僵化有很大的关系，无疑给中外合作办学的应有质量带来了不利影响。当前，在“四个河南”建设的伟大征程中，通过良好的教育，培养优秀的人才无疑是光荣而艰巨的历史使命，河南亟须厚植英国教育发展理念，认真把中外合作办学，提升人才培养这件关系百年大计的事情办好，结合河南实际，特提出以下几点建议。

1．以引进优质教育资源为核心提升人才培养质量

要把引进优质资源放在中外合作办学的首位。“培养什么样的人”和“如何培养人”决定着人才培养模式的内容和特点。英国教育培养创造型人才的特色体现在注重训练学生的独立思考、开放性思维和批判性思辨能力上，教学内容注重多学科知识交叉，强调教育的实践目的。有效利用和借鉴国外优质教育资源与成功经验，通过将引进的国外大学课程中的核心课程和专业课程嫁接到我国现行的相关专业的核心课程和专业课程体系中，整合出富有中国特色并与国际先进教育理念、人才培养规格接轨的课程体系，促进人才培养。所有相关人员，包括教育主管部门、学校的行政管理人员、教师、学生乃至家长都应对中外合作办学的目的有清醒认识，并积极配合参与其中，使优质教育资源的引进能够真正落实在人才培养过程中。

2．以学生为中心改进教学内容与方法

中国传统教育受儒家教育思想影响颇深，以“传道、授业、解惑”为教学的首要任务，严重阻碍了学生学习的主动性、独立性和创造性，与创新教育寻求思维的开发与能力的发展相违背。而英国教育在文艺复兴时期就产生了人本主义教育思想，强调学生本位，把学生视为教学的主体，而不仅仅是塑造的客体；尊重学生兴趣、爱好、需要和个性差异，因此，“以学生为中心”成为课堂教学的主旋律，问题式、启发式、讨论式、探究式、小组活动是教学方法的有机组成部分。中外合作办学要充分发挥班级规模较小、教学条件较好、引进原版教材，外方专业课教师承担教学任务的优势，从与外教的经常性近距离接触中感悟西方“教与学”的文化，学习借鉴先进的教学理念、内容方法。要因材施教，鼓励发掘潜能张扬个性；要把以“授业”为主的教学方式转变为以启发学生对知识主动追求为主的教学方式，根据学科和教学内容，采用多元化的教学方法，把培养学生自主学习、独立思考、发散性思维、创造性解决问题的能力、团队协作精神落实在教学过程中。

3．专业设置多样化

随着河南省经济社会的快速发展，对满足社会以及国际化的多层次、多类型、多规格人才的需求增加，中外合作办学人才培养过程中要设置多样化的专业，拓宽其专业领域。一是发展新兴学科，如新型工业类和现代化农业技术类的专业。二是因地制宜，设立特色专业。中外合作办学的高校可以根据河南不同地市的产业结构、根据各地市对人才的差异需求和对不同层次的人才的需求，设立独自的特色专业，形成自己的品牌。三是优化课程体系，促进专业与课程协调发展。河南省中外合作办学应当充分认识到课程改革在人才培养活动中的重要作用，不断改革课程教学内容，建立体系化的课程，实现课程与专业的协调发展。

4．探索创新合作办学模式

一是吸引外方开办分校。吸引外国大学来河南开办分校，学生能在国内完成大学国际课程，无须出国就能获得外国大学的文凭，这对学生来说可以节约更多资金，对国家来说减少了外汇流失。二是输出本省优质教育资源。随着近年来中外合作办学的不断发展完善，引进外国教材和专家学者来豫讲学、交流的增多，河南省在实施国际化教学方面已积累了很多经验，时机已逐渐成熟。所以，河南省高等教育机构，应根据自身的专业设置情况，积极走出去，主动为河南省的优质教育资源输出寻找突破口。

（五）借鉴英国先进制造技术助推河南产业升级和科技创新

作为老牌制造业大国，英国拥有先进的制造业，在汽车、航空航天、制药等方面居于全球领先地位。英国制造业带动了250万人就业，产品占英国出口总量的一半多。英国的制造业能够长期在全球保持举足轻重的地位，靠的是其先进的制造技术，而先进制造技术的取得靠的是长期的制造业文化积淀、优秀的创新传统、政府的积极扶持、对知识产权的高度重视等等，河南省是中国制造业大省，但还不是制造业强省，2015年规模以上工业企业主营业务收入72381.37亿元，位居全国第4，高出第5名浙江省近10000亿元。新时期，河南在产业升级方面仍然受传统优势产业增长乏力、软环境欠优、企业创新投入不足、创新体系不完善、科技研发与产业发展不能有效衔接等多种因素制约。在由“制造业大省”向“制造业强省”迈进过程中，河南必须高度重视产业升级和科技创新，结合河南发展实际，借鉴英国先进制造业成长经验和技术，特提出以下几点建议。

1．借力技术改造优化提升传统优势产业

在河南比重较大的食品、纺织服装、冶金、化工、能源工业等传统优势产业领域，应围绕“两化融合”、节能降耗、质量提升、安全生产等方面，支持企业改造传统工艺、设备，在新技术、新产品、新工艺、新设备、新材料、新业态、新模式上着力推动产业数字化、网络化、智能化发展，着力提高资源利用效率，加强“三废”治理，着力提升产品质量，着力培育知名品牌，着力推动企业向价值链中高端发展，构筑传统产业竞争新优势。

2．精准定位提高财政扶持效率

技术创新的前期研发难度高、风险大、技术转化周期长，因而，基础研发工作的缺口需要依靠政府有效的财政扶持机制进行弥补。在不对市场经济正常发展造成干扰以及不过分加重政府负担的前提下，引入长效可持续的财政扶持机制就十分必要。财政扶持主要针对核心技术的基础研发工作，针对不同核心技术以项目投资带动整体发展，精准发力，投资重点聚焦的关键环节。要根据供给侧结构性改革的要求，提高财政支持门槛，引入市场遴选机制，对优势企业加大补偿力度，对生产经营表现不合格的企业及时停止补助，避免过度投资与资金浪费。

3．大力提升产业集聚区自主创新能力

一是大力培育创新型企业。积极鼓励和引导大企业增加研发投入，加强创新环境建设，形成一批在全国、全球具有重要影响的研发成果；增强中小企业创新创业活力。二是打造一批产业技术创新战略联盟。围绕战略性新兴产业重点领域，促进行业核心企业与高校、科研院所及相关中介服务机构，在电子信息、清洁能源、新能源汽车等领域，共同构建产业技术创新战略联盟，实现人才、资金和技术的倍增效应。三是打造高层次人才集聚高地。依托“海外高层次人才创新创业基地”“留学人员创业园”等平台和载体，鼓励和吸引海外高层次人才到河南产业集聚区发展。

4．优化发展环境促进企业创业创新

政府部门工作重点要由“抓硬”建设向“抓软”环境转型，结合国家下放审批权的决策部署，放开、简化创新创业型企业的注册、审批流程，为创业者提供宽松环境，对企业落户过程中的各种手续、项目申报、贷款融资等，政府部门要能够提供专业化的快捷服务，激发创新创业活力。政府部门招商引资要由关注重资产项目向关注轻资产项目转型。河南产业结构偏重化工业，政府部门比较熟悉、青睐重化工业资产型项目，但是新兴产业、新兴业态、新兴模式一般都是轻工业资产型企业，河南省必须更加关注这一类轻工业资产型企业，更加关注新兴领域的创新项目、创业项目以及尚处在孵化阶段、产业化初期的项目，给这一类企业提供良好的发展环境。

5．强化企业与高校、科研院所的协同创新行为

协同创新是提升企业技术革新效果的有效途径，高校和科研院所拥有最强的创新能力，为充分发挥高校、科研院所作用，建议做好如下几点：一是创新合作方式，高校、科研院所可以通过创新合作方式，如专利合作方式、研发外包方式等多种途径推动高校、科研院所参与到与企业的协同创新中去，从而解决企业发展中的技术难题；二是加快成果转化，高校、科研院所与企业间往往存在着信息不对称，导致高校、科研院所成果转化难度增加，企业得不到技术支持，解决这一难题可以通过多种形式，如构建科技成果转化和交易平台、科技创业支撑平台等，推动高校、科研院所与企业间的科技对接活动，从而加速科技成果转化，推动企业快速发展；三是完善中介服务体系，应进一步完善技术自选、信息共享、成果转化交易等中介平台，充分调动高校、科研院所活力，为企业、高校、科研院所三方进行协同创新合作提供技术支撑。

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课题组组长：任晓莉

课题组成员：刘昱洋 吴银毫