第二节 非传统安全视野下影响新疆和谐环境建设的主要社会问题

一 非传统安全理论概论

关于非传统安全，目前学术界仍无公认的严格定义与权威说法。西方学者用非常规安全（unconventional security）、非传统威胁（nontraditional threats）、非传统问题（nontraditional issues）和新安全（new security）来指称非传统安全。中国学界形成的若干对非传统安全的学术观点有：第一，非传统安全是一种综合安全，或者说非传统安全是扩大了传统安全议题，同时吸收了“人的安全”后而形成的一种新的、综合的、修正了的安全观念。第二，非传统安全是一种广义安全，只有“生存优态”才是真正的安全状态，因而安全就是行为体之间的“优态共存”。第三，非传统安全是一种“可持续安全”，仅仅有可持续发展，依然不能满足人类社会发展的需要，必须建立一种重视综合安全、提倡合作安全、谋求共同安全和实现持久安全的可持续安全观念。第四，非传统安全是一种“人的安全”，或者说非传统安全是一种围绕“人的安全”展开的安全观。第五，非传统安全是一种需要全球治理的“全球安全”，全球治理是国家、政府间国际组织、非政府组织以及公民个人应对非传统安全、回应全球性问题挑战的历史选择。

有学者提出，“非传统安全”概念与“非军事安全”（non-military security）或“全球安全”（global security）等概念在一定程度上可以通用。非传统安全威胁是一种“新的安全威胁”，“它是逐渐突出、发生在战场之外的安全威胁”。由此可见，非传统安全问题渗透到社会的各个层面，使传统的安全观在许多方面需要予以修正，需要新的安全观来应对新的危机。浙江大学余潇枫教授认为，非传统安全的基本特征主要有以下几个方面。

第一，问题的始发性。非传统安全之所以成为“非传统”，因为它们大多是“始发”的安全问题。因为这类新型安全问题是过去很少见到，或者是过去根本没有见到过，现在却变得日益“现实化”与“普遍化”，并使得各国政府既有的安全机制与危机处理机制产生严重的不适应性。

第二，成因的潜在性。多数非传统安全问题是从传统安全问题演化而成为“新”问题的。诸如恐怖主义、非法移民、生态恶化等问题早已有之，只是由于长期以来没有得到应有的重视和有效的治理而愈演愈烈，从而演化成为人类的“生存性威胁”与“跨国性威胁”后才备受关注。另外，非传统安全由于威胁来源隐蔽、多样和复杂，爆发时间和地点存在着极大的不确定性，所以常以突发性灾难和危机的形式造成巨大的伤害，令民众和政府震惊不已。

第三，传递的扩散性。非传统安全涉及的问题领域基本都有“全球性”特征，这些问题的解决需要靠国际社会的多边合作，因而跨国性、全球性是非传统安全的突出特点。非传统安全问题大多是一些地区安全、全球安全和人类安全问题，或者由一国内部非军事和非政治因素引起并影响各国安全的跨国性问题，在地域上又明显的蔓延和扩散，而不只是单独哪一个国家和哪一个地区的难题。

第四，表现的多样性。与传统安全威胁多来自国家行为体不同，非传统安全威胁的来源是多元的、复杂的，更多的是来自非国家行为体，甚至包括个人。它们所挑战的可能是某一个国家，也可能是某一个区域、某个群体或个人，威胁的表现形式更是五花八门、各式各样，比起以往军事、战争威胁较单一的形式，显得十分复杂多样而难以应对。有学者将非传统安全问题的来源从范围上划分为三类。第一类是次国家性的，包括政治、种族、宗教、文化和民族冲突，这些冲突从内部对民族国家的规定性和权威性提出挑战。第二类是无国家性的，其威胁与它们所属国家无关，如地区性的有组织犯罪、海盗和恐怖主义活动是这类威胁的主体。第三类是超国家性的，其威胁超越了民族国家的边界，它们包括宗教运动、国际犯罪组织，以及协助武器扩散的非正式经济组织。

第五，治理的综合性。非传统安全各个问题相互之间有着紧密的相关性，它们之间会相互影响、相互激发，进而形成对人类“共同命运”的挑战，这就更需要对其进行跨领域、跨国家的综合治理与维护。

非传统安全是一种以人为中心、以认同为基础、以非军事对抗的生存场域为背景的和谐状态。这种和谐状态以个人的“安全认知”与社会的“安全认同”为前提，它重视的是通过人的文化传统、心理特征、价值观、新国家意识的认可。

随着冷战结束和全球经济一体化进程加速，非传统安全问题日益凸显出来，尽管“非传统安全还不是一个非常清晰、有公认的定义边界的概念”，但其作为一个新的概念被越来越多的学者和政要广泛高频地使用却是不争的事实。由于非传统安全在研究内容和价值取向以及思维视角上与传统安全的差异，几乎传统安全范围之外的所有问题都进入了非传统安全的视阈，正像有的学者说的那样：“眼下有一种趋势，关于非传统安全问题的清单越拉越长，可以讲包罗万象、无所不及，造成了将‘安全’概念泛化的势头。”

这种现象的出现，一方面表明人们对非传统安全的重视，另一方面也给我们解决安全问题时带来了极大的困惑，特别是在解决不同国家、不同省份、不同地区面临的影响安全的问题时，由于各自面临的非传统安全问题千差万别，矛盾的主次和问题的轻重缓急被模糊了。对此，王逸舟指出：“中国地域辽阔，国内各区域的情况存在很大差异，非传统安全问题的表现和严重性也不一样，因而在研究对策和确定解决顺序时，应当尽力将全局性的思路与有关地区的区情协调一致。”

安全是个人或社会共同体免于威胁的一种存在状态，是行为体间的“优态共存”，意味着个人或社会共同体生存危机的消解。安全是国家发展的最基本条件，也是国际关系最基本的价值诉求。人类发展的历史同时也是一部人类不断应对各种安全问题或安全威胁的历史。20世纪中叶起涉及生态环境、发展难题、贫困、饥饿等的“非军事问题”进入安全研究的视野。

新中国成立后的30年，面对极端恶劣的国际环境，以军事、政治和外交为核心的传统安全是国家安全的首要关注。进入21世纪，中国国家安全环境比冷战时代更为复杂和严峻、更为不确定和复合化。中国不仅要解决国际上可能带来的严重威胁的安全问题，还要解决国内诸多可能引发普遍危机的社会问题。在这诸多威胁中，传统安全与非传统安全威胁相互交织，形成双重挑战，即中国不仅要解决仍然存在的甚至趋向严重的传统安全问题，而且要面对新的大量的甚至难以预料的非传统安全问题。所以，中国正式将应对非传统安全威胁纳入执政议程和执政能力建设的范围，开始全面应对非传统安全问题。中国正以和谐世界与和谐社会的安全立意及发展目标，越来越多地赢得国际社会的认可。

《中国政府白皮书：中国的和平发展之路（2005～2006年）》指出：应通过合作尽可能消除或降低恐怖主义活动、金融风险、自然灾害等非传统安全问题的威胁，维护世界和平、安全与稳定。

中国共产党第十七次全国代表大会报告中指出，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，世界和平发展面临着诸多难题和挑战。2008年，中国政府指出，在中国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的进程中，要更加关注能源、水资源、环境保护、全球气候变化问题，更加关注关系民生的食品、卫生、公共健康等重大问题。

有学者认为，中国面临六大非传统安全挑战的排序是：金融、环境、信息安全、流行性疾病、人口安全和民族分裂主义等。另有学者认为：“以国防为主导包括军事、政治和社会的传统安全仍然是国家安全的支柱；以经济为中心包括科技与信息安全、金融安全、石油安全、生态与环境安全、粮食安全等非传统安全是国家安全的基石；文化安全是国家安全必须坚守的阵地。通过发挥各个领域的综合优势构建维护国家安全的可靠支撑。”

也有学者依据社会安全与国家安全并重的原则，将经济安全（主要包括能源安全、金融安全、粮食安全）、信息安全、“三股势力”问题这样三类安全挑战视为中国近期面临的主要非传统安全威胁，编入政府资源配置和学界研究工作的重点。

理性地梳理已经显现或者潜在的非传统安全威胁，提高和加强非传统安全应对能力建设，有利于我们对未来可预见的非传统安全威胁进行有效的预警、防范和应对，为我们构建和谐社会奠定基础条件。

二 非传统安全视野下影响新疆和谐环境建设的主要社会问题概述

21世纪是中国和平发展的重要战略机遇期。中国需要安定团结的国内环境与和平稳定的国际环境。国外敌对势力武力侵犯中国的可能性大大减少，传统安全的威胁在降低。然而，经济、社会、环境等领域中的非传统安全问题日益成为中国的新威胁。对于转型中的中国社会，有效、及时、和平地处理这些非传统安全问题，构建和谐环境与和谐社会就显得尤为必要和迫切。

新疆是多民族、多宗教、多元文化并存的边疆少数民族地区，受“双泛主义”和第三次民族主义思潮的影响，境内外“东突”分裂势力和分化中国的反华势力相互勾连，其实施的分裂破坏活动十分猖獗。加之，由于新疆和全国一样正处在社会矛盾集中爆发和社会问题日益增多的高风险时期，这些矛盾和问题又与新疆长期以来困扰社会稳定发展的民族、宗教等问题交织在一起，使本来区情、社情与敌情就异常复杂多变的新疆更加波诡云谲。

影响新疆和谐环境建设的因素，既有历史因素，也有现实因素；既有国内因素，也有国际因素；既有政治经济因素，也有思想文化因素。这些都给新疆和谐环境建设带来了新的挑战。

改革开放以来，我国社会主义经济发生了翻天覆地的变化，人民的生活水平有了明显提高。然而，在生产发展的同时，也出现了一些新的问题，从非传统安全视角来看，当前影响新疆和谐环境建设的主要社会问题有：民族问题、宗教问题、“东突”问题。关于“东突”问题，学术界尤其是政府部门更多地将它归入“政治问题”，笔者也赞同当前“东突”问题属于政治问题之列，但是，“东突”问题又有一个发展变化的过程。民国时期，1933年和1944年在新疆的南疆与北疆曾出现过由“东突”势力主导的两个短暂的分裂政权，其主要原因就是“东突”势力广泛利用了当时新疆金树仁、盛世才政府，以及后来的国民党政府没有有效地处理好当时的各种社会问题，使得“双泛主义”思潮呈现新疆本土化特征，成为新疆分裂主义思想的理论基础，最终使“东突”势力在新疆建立了分裂政权。也就是说，“东突”问题首先是一种社会问题，最后因为当时新疆地方政府没有引起足够重视或没有进行有效治理，最终发展成分裂国家的政治问题。也就是说，社会问题与政治问题是可以相互转化的。所以，在本课题中，笔者将“东突”问题归入社会问题之列。生态环境问题、贫困问题与社会事业发展问题，这些问题严重影响了新疆社会的和谐稳定与可持续发展。

（一）民族问题

新疆的民族问题主要有：一是各民族间原生性民族界限与隔阂尚未消除；二是历史上的大民族主义和地方民族主义使民族关系余痛犹在；三是民族主义浪潮对民族关系的影响隐忧尚存；四是族际经济社会发展不平衡导致的心理失衡；五是新疆资源开发中出现的民族间的利益分配矛盾；六是现代化对新疆少数民族语言文化发展的冲击问题；七是中亚跨界民族国家独立带来的消极影响；八是“双泛主义”和分裂主义的严重危害；九是狭隘民族意识、民族认同对民族关系的负面影响；十是少数民族大中专毕业生就业难引发的民族矛盾问题。在国际国内形势影响下，新疆民族问题在政治、经济、文化、民族关系、反分裂斗争等诸多方面都呈现出复杂化、多样化的态势，民族矛盾也日益凸显。

（二）宗教问题

由于特殊的地理、人文和社会历史条件，新疆在多种宗教并存条件下形成了伊斯兰教占主导地位的局面。民族之间的政治经济利益冲突，常常以宗教的形态表现出来。就新疆来说，新疆的宗教问题主要是伊斯兰教问题：一是宗教自身存在的问题；二是宗教信仰存在的问题；三是极少数别有用心的人利用伊斯兰教从事违法犯罪活动和分裂祖国统一的问题，即非法宗教活动与极端宗教活动问题；四是伊斯兰教界内部存在的问题；五是宗教管理工作方面存在的问题。由于新疆少数民族地区宗教信仰氛围异常浓厚，极容易被分裂势力、宗教极端势力所利用，从事违法犯罪和恐怖暴力活动。当前，受国内外形势的影响，关涉新疆社会稳定甚至国家安全的宗教问题也日益突出。

（三）“东突”问题

“东突”势力的渗透破坏与分裂活动一直成为困扰新疆经济发展、社会稳定和国家安全的重大隐患。长期以来，他们对新疆实施“文攻武略”，思想文化渗透与暴力恐怖活动交替并用。尽管政府打击“东突”势力力度很大，揭露“东突”危害、剖析“东突”本质的舆论攻势也很猛烈，但是境内外“东突”势力不断改变花招，打着“人权”“民族”“宗教自由”的幌子，妄图使所谓的新疆问题“国际化”，加上国际上反华势力的支持，使得他们具有顽强的自我修复和再生能力。新时期，“东突”问题实际上已成为目前影响新疆社会稳定与国家安全最大的威胁。

（四）生态环境问题

由于新疆特殊的自然地理环境、历史与现实、社会发展程度等诸多原因，再加上近几十年的人口增长、社会经济发展和水土资源的大规模开发利用，在经济高速增长的同时，新疆生态环境破坏和资源造成的污染也越来越严重。新疆在开发中由于人类对自然资源利用不合理使得生态平衡遭到破坏、水土流失、土壤盐渍化严重、土地生产力下降、河湖萎缩干涸、生存条件严酷、生物多样性受到威胁、土地荒漠化等生态问题严重，有些地方环境治理能力赶不上破坏速度。当前，日益恶化的生态环境不仅制约了少数民族地区的经济、社会发展，而且对中国整体生态环境已构成威胁，深刻影响着当前新疆各民族的生存与发展，以及未来的可持续发展。

（五）贫困问题

新疆是我国少数民族主要聚集区，由于历史发展的滞后性以及独特的民族文化教育背景和传统价值观等原因，新疆尤其是少数民族农村地区还存在着一定规模的贫困人口，而且这种贫困还呈现出区域性、民族性、扶贫后返贫率高、贫困恶性循环性等特征。贫富差距过大，尤其是不同民族之间的贫富差距过大，不仅容易造成人们的心理失衡，而且容易刺激民族主义情绪，必然影响社会稳定，形成紧张、高风险的不和谐社会。一直以来，贫困问题已经为西方反华势力和境内外“东突”势力大肆攻击党的民族政策、宗教政策，进行分裂和非法宗教活动的借口，而且长期处于贫困状态的部分农牧民也容易被煽惑利用，直接影响到新疆的民族团结、社会稳定甚或边防的长治久安。

（六）社会事业发展问题

近年来，新疆地区的经济总体上取得了长足发展，但相比之下，教育、文化、医疗卫生、社会保障、社会救助等事关民生问题的社会事业发展严重滞后于经济增长。社会事业建设的不足损害了弱势群体的利益，扩大了社会差距，由此损害了社会公正和社会团结；使社会安全与秩序得不到有效保障，加剧了社会性的焦虑和紧张，不利于社会的良性运行；直接影响了广大群众生活质量的提高，从而影响到群众对社会经济发展的满意度。长此以往，将会严重影响边疆广大群众的积极性和创造性，影响到社会团结与和谐，甚至可能引发一些人对我国改革发展大业的质疑与不满，由此威胁到国家的政治稳定和发展前景。