第一章 新疆主要社会问题概述与和谐环境建设的意义

第一节 几个相关概念的界定

一 关于“新疆社会问题”概念的界定

（一）关于“社会问题”概念的界定

了解当代中国社会问题，不仅是把握我国国情的一种有效方式，而且是知晓我国社会转型期、社会利益分化、社会结构变革以及社会制度变迁的一个较为直接的途径。有人认为社会问题就是社会热点、社会焦点问题，即人们高度关注的或与利益相关的社会现象就是社会问题；有人认为社会犯罪就是社会问题，即某些严重越轨的、侵犯他人生命或社会利益的社会现象就是社会问题；有人把一时无法解释的社会矛盾、社会冲突归结为社会问题；也有人将社会上的阴暗面、社会上的不健康现象都归结为社会问题。这些对社会问题的认识是不全面的，它们涉及了社会问题某一个方面的特征，还没有深入到对社会问题的本质认识。

英文中“social problems”译为社会问题，在20世纪初欧美国家也用社会病态、社会解组、社会反常或社会失调这些名词来指称。从语义学上分析，日常生活中的“社会”一词是指一种公共的、许多人共处一起的环境。理论上的“社会”是一种特殊的群体，是指相当数量的人们按照一定的规范发生交互行为与相互联系的生活共同体，也是指一定时期与范围内各种人际关系和群际关系的总和。

“问题”是指不符合社会中的主导价值体系和规范体系的公共生活中的麻烦。关于社会问题最简洁的定义莫过于美国社会学家米尔斯（C. Wright Mills）的论述：社会问题也即公众的问题，即不是个人的困扰，而是社会中许多人遇到的公共麻烦。但这个定义过于简单，有许多公共麻烦可能是经济问题、政治问题、文化问题，而不完全是社会问题。他在定义社会问题时写道：“社会的公众问题常常包含着制度上、结构上的危机，也常常包含着马克思所说的‘矛盾’和‘斗争’。”问题并非如此简单，不同的学者由于研究的侧重点或研究兴趣的不同，其定义也有所不同。

1．国外学术界对“社会问题”概念的界定

国外学者通常把社会问题（social problems）等同为“社会病态、社会解组、社会反常或社会失调”。乔恩·谢泼德（Jon Shepard）和哈文·沃斯（Harwin Voss）在《美国社会问题》一书中认为：“一个社会的大部分成员和社会一部分有影响的人物认为不理想、不可取，因而需要社会给予关注并设法加以改变的那些社会情况即为社会问题。”

武汉大学尚重生教授将国外社会学家关于“社会问题”的界定总结为以下三种：①社会问题即公众问题，它不是指社会生活中单个人所遇到的困扰，而是许多人遇到的公共麻烦（public trouble）; ②社会问题是一种情况或情景，它长时间地引起许多人在社会生活中的困苦、紧张乃至失败，越来越多的人认为有加以干预的必要；③社会问题是指一种社会现象或社会事件的存在，它们被大部分社会成员，特别是一部分有影响力的精英人物，视为不理想、不可取，因而需要全社会给予关注，并设法加以改变的那些社会情况。

2．国内学术界对“社会问题”概念的界定

在中国大陆学术界，人们对于什么是社会问题这个概念在不同时期有不同的认识。20世纪50年代，有人主张将社会上所有不为社会认可的现象都称为社会问题。把社会问题理解为社会矛盾、社会冲突、社会弊端与社会阴暗面。改革之初，把社会问题理解为不为经济学、政治学、法学等学科所解释或者这些学科不愿意解释的问题都是社会问题。八九十年代，部分学者把社会问题简单理解为“人们高度关注的社会现象”，也就是社会热点或社会焦点问题。这些认识都存在一定的片面性。台湾学者张镜予先生在《中国社会问题比较研究》中认为，凡是危害社会秩序的事件，扰乱大众生活的行动就是社会问题。

我国老一辈社会学者孙本文先生认为：“社会问题就是社会全体或一部分人的共同生活或进步发生障碍的问题。”当社会秩序安定，人与人之间的共同生活顺利安全，社会是没有问题的。

北京大学袁方教授主编的《社会学百科辞典》中对社会问题是这样定义的：“社会中的一种综合现象，即社会环境失调，影响社会全体成员的共同生活，破坏社会正常运行，妨碍社会协调发展的社会现象。”

王康教授主编的《社会学词典》中将社会问题定义为：“指在社会变迁过程中，某些社会活动和社会关系发生了与现实的社会环境失调（即相异或发生矛盾），并引起人们普遍注意，需要以社会的力量来解决的现象。”

北京大学编写的《社会学教程》中则把社会问题定义为：“是社会中发生的被多数人认为是不合需要或不能容忍的事件或情况，这些事件或情况，影响到多数人的生活，而必须以社会群体的力量才能进行改革的问题。”

陆学艺主编的《社会学》一书将社会问题定义为：“凡是影响社会进步与发展，妨碍社会大部分成员的正常生活的公共问题就是社会问题。它是由社会结构本身的缺陷或社会变迁过程中社会结构内出现功能障碍、关系失调和整合错位等原因造成的；它为社会上相当多的人所共识，需要运用社会力量才能消除和解决。”

雷洪在其专著《社会问题——社会学的一个中层理论》中将社会问题界定为：“在一定时期和一定范围中产生和客观存在的，影响（或妨碍）社会生活和社会机能，引起社会普遍关注并期望予以解决，目前需要和只有以社会力量才能解决的社会失调现象。”

也有学者认为，人类社会是一个处于不断发展变化过程中的有机整体，但在一定的社会发展阶段，社会的各个组成部分，各种社会结构，并不总是能够正常地发挥其职能，也不总是互相配合默契、非常协调地发展的。这是因为各种社会矛盾总是不断发生，社会关系或者环境失调，致使社会全体成员的正常生活乃至社会进步发生故障，从而引起人们的关注，需要采取社会的力量加以解决，这样的问题就是社会问题。

何雪松认为社会问题是这样一种社会状态：这种社会状态偏离了社会主流价值所公认的正常状态，影响到社会成员的正常生活，并需要在整个社会制度层面予以回应。

尚重生教授综合国内学者对“社会问题”的界定，将其分为五类。①社会问题就是社会全体成员或相当多的人，他们的生活或进步遇到了障碍，社会有些失序，开始没有安全感，原本正常的生活或者应该正常的生活，越来越不顺利。②社会问题是社会生活中的一种综合现象，即社会的政治、经济、文化环境失调，社会的正常运行遭到破坏，社会难以协调发展。③社会问题是指社会变迁或社会转型过程中，各种社会关系的变异和矛盾。这些矛盾的生成虽然是局部的，但其演变及后果具有全局性，与此同时，各种社会矛盾导致不同社会群体日益复杂的利益摩擦和关系紧张。④社会问题是社会生活中所发生的，被多数人认为不合需要或不能容忍的事件或情况。这些事件或情况影响到多数人的生存与发展，引起了越来越多人的不满和焦虑，它是必须广泛动员社会多方面的力量才可解决的问题。⑤社会问题是一种被许多社会成员所共识的公共问题。这种问题不仅妨碍大多数社会成员的正常生活，而且妨碍整个社会的进步与发展。这样的问题，是由社会本身的缺陷或功能障碍、社会关系失调和整合错位等原因造成的。

尚重生认为，看一种社会事件、现象、情况是不是社会问题，就是看它是否妨碍了社会的正常运行；看它是否损害或者破坏了大多数社会成员的利益；看它是否符合某一社会的主导价值规范；看它是否引起了许多社会成员的困惑与迷茫、愤怒和焦虑。

南京大学朱力教授对社会问题的定义是：社会问题是影响社会成员健康生活，妨碍社会协调发展，引起社会大众普遍关注的一种社会失调现象。我们之所以把某一社会现象称作社会问题，是因为某种社会失调现象在空间上涉及的范围广大，在时间上已经延续了一定的时期，在危害程度上已经影响到社会中相当部分或大部分社会成员的利益和社会秩序。

由此可见，关于“社会问题”的概念，国内外学者根据各自研究的学科和研究重点，在不同的历史时期，曾提出不同的见解。但从另一方面也足以说明，对社会问题的界定，本身就是一个科学的认识过程。

一般而言，人们往往从三个方面去界定社会问题：①是否使社会运行失调；②是否影响多数社会成员的利益或生活；③是否符合社会的主导价值标准和规范标准。

具体而言，在对社会问题下定义的时候，又受到许多因素的影响。①与这个国家或地区的社会发展水平有关。有些社会问题只有当生产力发展到一定程度时才会出现，人们才予以重视。如人口老龄化问题、贫困问题、离婚问题、青少年犯罪问题等。②与这个国家和地区的文化背景有关。每个社会都有着不同的规范体系、价值观念和社会制度，因此每一个社会对具体的社会问题的看法会有所不同。某些现象在一国是社会问题而在另一国可能是正常的现象。在中国，数千万的婚龄期男子未婚，成为一个重大的社会问题，而在欧美社会中，独身主义是一种时尚或生活方式而不是一个社会问题。文化的差异性会直接影响人们对社会问题的界定。③研究者本人的理论素养、兴趣、研究视角的差异，有的喜欢实证分析方法，有的偏爱从社会环境中找原因，有的愿意在问题界定者的主观方面挖掘原因。同时，由于研究者观察问题的角度不同，对同一种社会现象会有不同的认识。④与社会观念的发展变化有关。社会是在不断进步的，人们的观念在信息时代变化非常之快，因此，评价社会问题的标准也在不断地变化之中。

（二）本课题研究对“新疆社会问题”的界定

什么是社会问题？需要从社会问题的社会性和问题性两个层面入手。社会问题的社会性在米尔斯的笔下就是“公众问题”。米尔斯区分了“局部环境中的个人困扰”和“社会结构中的公众问题”，他认为个人困扰具有个人的特点，它只发生在个人与他人直接构成的关系区域里，个人困扰只关系到个人直接体验的有限的社会生活领域。而“公众问题”所牵涉的事件超出个人的局部环境，超出个人的生活区域，“公众”问题超出自己的特殊生活环境，与人类社会生活、制度或历史有关，威胁到公众所共同珍重的价值。

“问题”的界定是相对“正常”而言的，因此可以视之为对正常的理解不同而有多种界定方式。从统计学层面而言，“问题”就是偏离“正态分布”，成为统计上的少数。就绝对者的视角而言，打破传统价值就是出现“问题”。反应论者认为，如果一种社会现象遭到社会大众的反应就是“问题”，如果社会大众漠然视之就不是“问题”。规范论者认为“问题”取决于社会所认同的规范，但它与绝对主义者的不同之处在于规范论者认为规范是随着社会变迁而变迁的。

社会问题是一个社会建构过程，影响这个过程既有主观因素也有客观因素。西方社会学家从客观现实状况和主观评价、主体行为反应这两个维度出发，对社会问题的可能建构方式进行了分类。“社会问题”界定的一般原则主要有两个方面。

一是客观性原则。社会问题首先是一种客观存在的事实。也就是说，社会问题本身具有客观性，它是社会生活中确实存在的某种具体的消极性的社会事实，而不是人们头脑中的主观想象及其观念。虽然社会学家迪尔海姆认为，社会事实不同于存在于自然界的自然事实，具有属人的主观建构性，但是，无论怎样建构，作为客观事实，它一定是一个事件、一种现象、一种行为，它必然存在着外在的表现形式，人们通过感觉器官能够直接感觉得到。

当某种客观状况确实存在，人们主观评价上认为这种状况确实是一个问题并且希望付诸行动以改变这种现状，社会问题就是以一种确定的方式存在（pure problem），比如贫困问题。与此相反，客观上没有问题状态的出现，人们主观上也认为这个问题不存在，因此社会问题是不存在的（no problem）。如果客观状况存在，但人们并不认为这是一个社会问题，并且在行动上无动于衷，那么这种客观状况就只具有成为社会问题的可能性，即可能的社会问题（possible problem）。以人口问题为例，我们在很长一段时期内并不认为人口增长过快是一个确然的社会问题，但它最终演变成一个实实在在的结构性问题。人们有时候可以将实际上根本不存在的某种状况视作有“问题”，并且通过实际行动证实其“确有问题”。虽然这种社会问题是设想的，但这种“设想”的社会问题（assumed problem）足以影响公众的生活、左右政府的政策导向。比如，“文化大革命”中的“阶级斗争”。

二是主观性原则。主观性原则是指人们对某一社会事实的感觉、认知和判断，它表现为某种公共麻烦在人们心理上的反映和头脑中形成的观念。其中主要有：所有的社会问题都违背了社会通行的主导价值原则和社会规范；所有的社会问题都与人们的道德抉择有关；通过人的努力，所有的社会问题都存在被改变、被解决的可能性。

客观条件只是社会问题构成的前提条件，主观评价及其行为反映则是构成社会问题的必要条件。因此从一种客观状态的存在到成为一个社会问题，依赖于社会成员对待问题的态度。这个建构过程就是社会成员使某种客观状态不断地“问题化”，从而最终取得社会问题的“合法”地位。

南京大学的朱力教授认为社会问题界定的五个条件如下。

（1）客观性的事实依据。其一是指存在于我们的意识之外，不管我们承认与否，它都客观地存在着。没有客观事实的存在，社会问题就无法确认。有的社会问题尽管一时还未被人察觉或认识，但它依然客观地存在于社会之中，对社会生活产生忽隐忽现的影响。随着时间的推移，问题会逐步凸显，逐步明显，最终也将会为人们所认识和接受。一般而言，社会问题对广大社会成员来说，是一种消极性的社会事实。

（2）影响相当数量人的公共麻烦。引起社会问题的现象通常是一种“公共问题”而非“个人烦恼”。“公共问题”（public issues）是涉及整个社会的问题，是属于大众的事，它超越了个人狭小的生活环境，与全体社会成员或相当大部分社会成员生活密切相关。它对社会生活产生很大的影响。“公共问题”往往是由社会的结构失调、行为规范失范和社会成员的集体努力，因而具有群体性。社会问题威胁或触犯了社会中相当一部分人的利益，因而社会上大多数人或相当多的人对这种社会现象持否定态度，认为这种现象有问题，都感到社会必须加以关注和改变这些问题。

（3）违背社会的主导价值原则。社会问题也具有主观方面的意义，这是指社会成员的知觉判断对界定社会问题起着重要作用。将某种社会现象或社会行为定义为社会问题，是因为社会上绝大多数的社会成员认为这种现象或行为有悖于社会的主导价值和主导规范，如贫困问题。

（4）与人的道德抉择有关。有些问题虽然人们难以接受，但因为它并非是人的意志行为或它不一定是由人们有意识造成的，这类问题人们不易将它看作是社会问题，如严重的自然灾害。相反，凡是具有明显的道德意志的抉择倾向，并违背社会规范的有意识的行动，则很容易被人们视为社会问题，如“非典”、艾滋病问题。即当某一问题越是与人的行为选择中的道德价值有关，具有鲜明的道德意志抉择的特征，并且直接与众所公认的社会价值体系和社会规范体系所冲突、对立，就越容易激起人们的道德情感，越是易被视作社会问题。

（5）社会问题具有可改变性。社会问题的认定也与社会成员的主观能动性有关。社会问题的发生是由社会结构性因素造成的，它所造成的后果是社会性的，涉及整个社会生活；它的消除和解决也不是个别人或少数人的努力可以改变的。社会问题只有通过社会的力量才可能改善和解决。人类改变社会问题的能力体现在以下两个方面。一是人类可以不断提高认识。如污染、贫困问题等。“人类可能利用理性以增进人的生活条件与幸福，基于这种新的理性观念及其内涵，若干原来只被视为可悲可叹的社会情况才开始被视为问题。”二是不断提高解决社会问题的能力。而当人们没有意识到或根本没有能力去改变一种现象时，就不会将它视为社会问题。

美国社会学家富勒和迈尔斯最早提出社会问题的自然史：社会问题表现为由几个不同的活动阶段所组成的连续发展过程，每一个活动阶段既前后相继又相互区别。社会问题通常包括三个阶段：首先社会问题要被觉察；其次针对该问题的相应政策和措施确立；最后是实施具体的改革行动。

霍华德·贝克尔在社会问题自然史的基础上提出社会问题演化的五阶段模型。一是社会上必定有一些人或群体把某种客观存在的情景定义为有问题的、有危害性的，或者将来会产生麻烦；二是当某一问题被某些人觉察时，这个问题要想具备社会问题的资格还必须得到更多人的关注；三是问题引起了广泛的关注，还需要相关机构或组织的出现加以推动，使问题最终被认定为社会问题；四是一旦某一问题被有关机构所接纳，曾经通过广泛积极的关注推动问题得以形成的群体，对该问题将渐渐失去进一步关注的兴趣；五是在社会问题存在期间，有关机构及其成员致力于问题的解决，并成为他们所从事职业活动的一项重要内容。

如果把社会看作一种有机体，一种活的系统，如果认为社会有机体的最佳状况或正常状态是它健康的良性运作和有序发展，那么社会问题就是社会有机体不正常的病态或失调现象，是公共麻烦和公共障碍，是一种消极的、否定性的社会存在。具体来讲，社会问题是指，由于社会系统存在着某种结构性的重大失调和一定程度的社会失范，社会全体成员或相当一部分成员的生存与发展出现了困难和障碍，需要动用全社会的力量加以解决的问题。

自20世纪80年代以来，我国推行改革开放的根本方针和路线，出现社会历史的转折或转型，即由封闭半封闭社会向开放社会转化；由传统的计划经济体制向市场经济体制转变；由传统农业社会向现代工业社会转型；由乡村社会向城市社会转化；由同质的单一社会向异质的多样性社会转化；由伦理社会向法理社会转化；由传统社会向现代社会转化。

当前，中国社会正处于社会转型时期和社会高速发展时期，由于社会结构、社会体制、社会制度、社会规范、社会集团、社会关系、社会利益、社会观念等之间的矛盾和冲突，较之传统社会及社会缓慢发展时期，不可避免或必然产生较多或更多的社会失调问题。此外，由于我国在实行社会改革的过程中，经济、社会各项改革的非同步性、某些不成熟性甚至失误性，也不可避免地会产生一些社会失调问题。这些社会失调现象（或社会问题）的出现，其实就是社会结构之间的失衡和不协调所导致的社会结构要素间的功能紊乱。

新疆作为整个中国社会系统的一个组成部分，也无法避免上述社会转型问题。随着西部大开发和市场经济体制改革的深入发展，部分地区的贫富差距会进一步拉大，传统与现代化的矛盾会使一部分人心理失衡，诱发社会不稳定的因素将会逐渐增多。

由上述国内外学者对“社会问题”概念的界定可知，社会问题研究的面很广。本课题研究对社会问题的定义是广义上的，即马克思所说的：“凡是有关人与人的相互关系问题都是社会问题。”本课题研究对象是当前影响新疆地区和谐环境建设最重要、最迫切需要解决的社会问题：①民族问题；②宗教问题；③“东突”问题；④生态环境问题；⑤贫困问题；⑥社会事业发展问题。所以本课题重点研究对象就是这六个方面的社会问题，总体来说，前三者属于社会稳定范畴，后三者属于可持续发展范畴，即本课题研究的核心内容是社会稳定与可持续发展问题。

由于新疆特殊的地域环境和多民族、多文化、多宗教信仰的历史与现实，以及复杂的国际势力的渗透干预，加之又是一个区情、社情与敌情异常复杂的边疆民族地区，受国内外大环境的影响，新疆社会问题具有以下几个特征。①危害性。它能够对社会或个人造成损害，影响社会安定。②紊乱性。这种社会现象漠视既有的社会秩序，造成社会人际关系紧张与失调。③持续性。这种社会现象能长时间地持续，具有历史延续性。④难治性。社会对这些现象与问题的治理需要很长时间，而且非常困难。⑤典型性。新疆地区不仅有全国其他地区共同性的社会问题，也有边疆地区特殊性的社会问题，如民族问题、宗教问题和“东突”问题等，新疆地区的社会问题几乎涵盖了其他地区所有的社会问题。⑥关联性与复杂性。一个社会问题往往与别的社会问题相关联。社会问题的性质及影响，都会随着时间的推移和条件的变化而相互转化。一个社会问题的产生会促使另一个社会问题的出现。在一定的条件下，有些社会问题之间会相互转化。一个社会问题的本身是“果”，同时也可成为影响另一个社会问题的“因”。新疆社会问题具有一“因”一“果”、一“因”多“果”、多“因”一“果”、多“因”多“果”的复杂特点。

二 关于“治理”概念的界定

英文中的“治理”一词（governance）源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与管制（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

现代国际政治学界使用“治理”（governance）一词，强调的是“政府与民间的共管”；而使用“统治”（government）一词，则强调的是“凭借政权来控制和管理”。治理是应对全球化形势而对以往传统的权力政治管制加以改造、改革出现的产物，它不是简单地取代传统的权力政治的管制，而是把传统的权力政治的管制改造成一种新型的权利政治与管理。有关“治理”的定义，西方学者和有关国际机构提法不少，主要有下列几种。

1．联合国全球治理委员会于1995年在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，是这样表述的：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：①治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

2．“治理”理论的主要创始人之一罗西瑙（J．N．Rosenau）认为：“治理是一系列活动领域里的管理机制，这些机制虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府。也无须依靠国家的强制力量来实现。”

3．罗茨（R. Rhodes）将治理细分为六种不同的表现形式：①作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；②作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业资金流通的组织体制；③作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；④作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；⑤作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；⑥作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

4．库伊曼（J. Kooiman）和范·弗利埃特（M. Van Vliet）则认为：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它所要发挥的作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”

5．研究治理理论的另一位权威格里·斯托克（Gerry Stoker）则认为治理有五个特点。①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行为的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。④治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。

在上述各种关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义被认为是目前最具代表性和权威性的。这些定义从本质上道出了治理的基本特色，即指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

由此可见，治理作为一种政治管理过程，它也像政府统治一样需要权威和权力，最终的目的也是为了维持正常的社会秩序，但是两者的区别还是明显的。

首先，“治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作；强制与自愿的合作”。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，任何社会或单位如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能没有一个社会机构的治理。

其次，管理过程中权力实施的方向不同。“政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权力，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一方向的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在行动原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力实施的方向是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的”。治理在坚持“政府与民间共管”的基础上，更多地强调要发挥而不能削弱主权政府的权威和指导作用。

综合前人的研究成果，本课题中的“社会问题治理”指的是国家与社会、公共部门与私人部门在一个既定的范围内运用权威在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范社会问题的主体的各种活动，维持秩序，满足公众的需要，以最大限度地增进公共利益。

三 关于“和谐环境”概念的界定

（一）关于“环境”的概念

环境是相对于某一中心事物而言的，与某一中心事物相关的周围事物称为这一中心事物的环境。中心事物不同，环境的概念也就有差异。相对于人类而言，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。它既包括生活环境，也包括生态环境。也就是说，环境包括自然环境和社会环境。

从哲学角度讲，“环境”是一个相对概念，是相对于一个中心事物而言的，即环境是一个相对于主体而言的客体。本课题“环境”的界定是以包括人类且以人类为中心主体的人类环境，即以人或人类为中心主体，其他生物和非生命物质被视为环境要素，构成人类的生存环境。人类环境又可分为社会环境与自然环境。社会环境是指人们生活的社会经济制度和上层建筑的环境条件，如构成社会的经济基础及相应的政治、法律、宗教、艺术、哲学的观念和机构等。社会环境是人类在物质资料生产过程中，共同进行生产而结合起来的生产关系的总和。自然环境是人们赖以生存和发展的必要物质条件，是人类周围的各种自然因素的总和，即客观物质世界或自然界。

（二）本课题研究对“和谐环境”的理解

1．和谐环境的基本含义

和谐环境，既是社会整体和谐的重要影响因素，又是构建社会主义和谐社会的必要前提。和谐环境是一个多层次、立体性的概念，既是一个目标概念，也是一个过程概念。从和谐内容上看，和谐是指各民族自身、民族与民族、民族与社会、民族与自然生态之间的全面和谐；从和谐层次上看，可以划分为三个层次：地区的民族和谐、国家内的民族和谐、世界的民族和谐；从动态视角看，民族和谐的目标是民族和谐发展，即民族与地区（边境内外地区）、民族与社会、民族与自然生态等全面、协调、持续发展。新疆和谐环境的基本内涵包括以下几点。

（1）民族自身的和谐。民族自身和谐，是指民族共同体内部诸要素之间有一个比较均衡和稳定的关系。其中，民族结构和谐是民族自身和谐的前提。民族结构诸要素包括经济结构、政治结构、文化结构、人口结构、意识结构等。民族结构的合理性、优化标准在于民族结构内部要素之间能够协调发展，在各要素相互联系作用的过程中达到最优配置。倘若民族结构不合理，必然导致民族地区经济、社会、政治的不均衡发展，出现资源浪费、利益纷争现象。在中国，民族经济、政治、文化、社会和谐是各民族人民群众的共同夙愿和理想追求，也是各族群众的根本利益之所在。

（2）民族与民族之间的和谐。民族之间的和谐，是指不同民族间和衷共济、和睦相处、共同发展。从历史上看，民族关系和睦，则民族发展、社会进步；民族矛盾重重，则民族发展停滞、裹足不前、社会动荡。民族与民族和睦交往的前提必须是民族间的平等，和而不同、互惠互利，即要在多样性中寻求统一，使本民族与他民族的利益同时得到增进。中国各民族之间相互促进、相互融合、相得益彰、利益均衡、权利公平、和睦共存、共同发展，是中华民族和谐繁荣发展的基本保证。

（3）民族与社会的和谐。民族与社会的和谐是指民族与社会之间协调统一、共荣共进。民族与社会之间的辩证统一关系表明：社会现象中的民族因素与民族现象中的社会因素如影随形，民族发展与社会发展互为前提和基础。民族发展是社会发展的前提和目的，离开民族发展就谈不上社会的发展。社会发展又为民族发展提供了条件和手段，没有社会各方面的不断进步和发展，民族的发展就只能是纸上谈兵。

（4）民族与自然生态的和谐。民族与自然的和谐是指民族与自然处于共生共存的良性循环状态。民族与自然的辩证统一关系表明：一方面，民族与自然是相互联系、相互依存、相互渗透的。每一民族的存在和发展都离不开一定的地域空间范围，离不开自然。另一方面，民族在其存在发展中不断改变自然，而自然资源的过度利用和不合理开发，会使民族丧失发展的物质基础，从而阻碍民族发展。因此，民族与自然的和谐相处是民族生存、发展的必由之路，各民族应改变片面追求经济利益的发展战略与思路，实现民族与自然的和谐共进。

综上所述，民族自身的和谐是民族间和谐的基础和前提；民族间的和谐是民族与社会和谐的重要支撑；民族与社会的和谐为实现民族与自然生态的和谐提供条件；民族与自然生态的和谐是实现民族自身和谐的保障。民族自身的和谐、民族间的和谐、民族与社会的和谐、民族与自然生态的和谐四者相辅相成构成了民族和谐的完整内涵。

其中边疆民族主体和谐是边疆和谐的主要内容。民族作为一种社会存在，具有其他诸多社会群体所不具备的广泛的社会渗透力、影响力与社会动员力，几乎所有的社会存在都与民族有关。没有民族主体的和谐就没有社会的和谐。民族主体的和谐既是社会和谐的内在要求，也是构建和谐社会的重要基石。边疆和谐社会就是汉族与少数民族、不同区域之间、经济与社会、民族与自然之间的和谐相处的社会。

2．本课题研究对“新疆和谐环境”的理解

本课题认为要构建新疆地区和谐环境主要是处理好以下四种关系：第一，要求新疆地区社会系统内部诸种基本社会关系、社会结构和要素之间关系的和谐，即要求社会在经济、政治和思想等关系之间的协调发展。第二，要求人与自然之间关系的和谐，因为人类生存是以大自然为必备前提条件。第三，要求人与人之间的和谐，这种和谐实质上是一种利益关系方面的协调，不仅表现在个人与个人之间，也表现在群体与群体之间、个人与群体之间关系的协调。第四，要求人与社会之间关系的和谐，人的发展离不开所处社会的制约与作用。

在人类几千年的历史上，和谐社会只能是美好的理想。只有当人类进入共产主义社会，才是完全意义上的高度和谐的社会。我们要构建的社会主义和谐社会，是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等协调发展的社会，是人与人、人与社会、人与自然整体和谐的社会。但是我国目前还只是处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还是有限，我们在短时间内还难以实现“和谐社会”的理想，当前，我们只有大力建设好和谐环境，才能为将来和谐社会构建奠定良好的基础条件。

就本课题“新疆和谐环境”的具体内容而言，特指与本课题研究相关的和谐的民族关系、与社会主义社会相适应的宗教信仰氛围、稳定和谐的社会环境、可持续发展的生态环境、各项民生条件的发展完善等。