五 区域发展政策

改革开放以后，中国的区域发展政策放弃了以前的全国均衡发展模式，转而按照市场经济规律和发展要求，重点支持沿海沿江地区优先发展。经过20多年的不平衡发展，无论是相对差距还是绝对差距，全国区域发展差距都呈现日益扩大趋势，并有出现两极分化的可能。与区域发展政策相呼应的产业发展政策，则采取了与市场要求和现实条件相符合的，以轻工业和劳动密集型产业为主的发展模式，这其中特别值得一提的是，出口导向型和出口替代产业发展战略在改革开放中起到了重要的作用。而上述产业发展模式需要产业集中在东部沿海，这就使得资源占多数的中西部地区的产业发展模式重点转向资源开发和产业转移，包括自然资源和人力资源。随着国家工业化进程的加快，沿海开放地区也逐步实现产业升级，传统产业逐渐向中西部地区转移。

总体来看，国家的宏观发展政策特别是产业发展政策是有利于低收入者发展的，这种利好主要体现在就业机会的增加上。同时，宏观整体经济发展的涓流效应和各个发展极和增长极的扩散效应，使穷人在整体宏观经济发展中受益。但是随着时间的推移，在宏观区域发展政策方面，国家过去所提倡的以东南沿海沿江地区优先发展的区域发展政策并不利于广大中西部地区的发展，这也在某些程度上导致贫困地区和贫困人口主要集中在中西部地区。因此，从21世纪初开始，中国调整了对宏观区域发展的支持方向，将持续贫困的西部地区和因结构转型而逐渐衰退的东北地区纳入国家重点支持区域，实施了西部大开发和振兴东北老工业基地等区域发展战略，旨在减小区域间发展不平衡。

（一）西部大开发战略

具有丰富资源和众多少数民族的西部在经济、社会和政治等方面对我国具有重要意义，但随着经济高速增长，区域间的差异也不断扩大，如何平衡这一差异对我国具有重要意义。1999年下半年，旨在缩小内陆和富裕沿海地区差距的“西部大开发”政策正式提出。西部大开发的政策适用范围，包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区、广西壮族自治区。2001年8月28日发布的《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，将湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州也纳入到西部大开发战略的实施范围。

2000年1月，国务院成立了西部地区开发领导小组，领导小组下设办公室，具体承担领导小组的日常工作。国务院西部地区开发领导小组办公室主要职责包括：①研究提出西部地区开发战略、发展规划、重大问题和有关政策、法律法规的建议，推进西部地区经济持续快速健康发展；②研究提出西部地区农村经济发展、重点基础设施建设、生态环境保护和建设、结构调整、资源开发以及重大项目布局的建议，组织和协调退耕还林（草）规划的实施和落实；③研究提出西部地区深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术、人才的政策建议，协调经济开发和科教文化事业的全面发展；承办领导小组交办的其他事项。

国务院西部地区开发领导小组成员单位及国务院有关部门设立了西部开发工作联络员。西部大开发所涉及的省、区、市相应成立了西部开发领导小组及西部开发办公室。中部和东部各省市，也加强了对参与和支持西部开发工作部门的组织领导，一些地方指定了专门机构负责此项工作。

《“十五”西部开发总体规划》是实施西部大开发战略的主要政策文件。中央政府主要通过政策优惠、财政支持、加大基础设施投入、加大对环境保护的投入等来支持西部地区的发展。国家在西部地区的大量投资，在加快西部地区整体经济发展的同时，也为西部地区人们提供了更多的工作机会和其他发展机会，对于贫困人群的发展也产生了重要的影响。西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进西部地区经济社会发展，并把农村扶贫开发工作作为政策重点加以推进。

西部大开发政策实施以来，在促进西部地区的区域经济发展方面取得了明显的成效。在缓解贫困方面，取得的成绩主要表现为农村基础设施建设和社会事业发展等方面。尽管西部大开发政策对于西部地区的发展具有重要意义，但在实际实施中，西部地区基础设施建设投资对当地经济社会的带动效应短期内并不理想。建设进程中原材料、设备、技术工人等诸多投入并不是来自西部地区，它对中部和东部地区产生了较多的投资“漏出效应”。西部地区一时还难以将中央的优惠政策与本地的优势有机结合起来，从而形成市场经济条件下的区域优势。但从长远来看，西部大开发政策的持续实施，对于广大西部地区的发展和西部众多贫困人口的发展作用将是深远的。

（二）振兴东北战略

新中国成立后，国家在东北等地区集中投资建设了具有相当规模的以能源、原材料、装备制造为主的战略产业和骨干企业，为中国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放和现代化建设，做出了历史性重大贡献。随着改革开放的不断深入，老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现，进一步发展面临许多困难和问题，主要是：市场化程度低，经济发展活力不足；所有制结构较为单一，国有经济比重偏高；产业结构调整缓慢，企业设备和技术老化；企业办社会等历史包袱沉重，社会保障和就业压力大；资源型城市中的主导产业衰退，接续产业亟待发展。党的十六届三中全会后，振兴东北三省老工业基地正式成为国家新的区域发展重点工程，国家更多的政策和资源持续投入东北等老工业基地。《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》强调，振兴东北地区等老工业基地要进一步解放思想、深化改革、扩大开放，着力推进体制创新和机制创新，形成新的经济增长机制；按照走新型工业化道路的要求，坚持以市场为导向，推进产业结构优化升级，提高企业的整体素质和竞争力；坚持统筹兼顾，实现东北地区等老工业基地经济和社会全面、协调和可持续发展。

2003年12月，国务院振兴东北地区老工业基地领导小组成立，并下设办公室，简称“东北办”。“东北办”是国务院振兴东北地区老工业基地领导小组的办事机构，其职责主要是协调东北地区老工业基地振兴的推进，组织国务院有关部门以及各省研究工业振兴以及综合政策，并提出建议；综合平衡各省经济发展状况并提出振兴规划；重点提出老工业基地的发展优势产业政策建议；等等。

具体政策主要包括以下三个方面。一是率先在黑龙江、吉林两省实行全面免征农业税政策，扩大东北地区粮食生产补贴范围和规模。农业政策的实施有力地调动了广大农民的生产积极性，为东北振兴奠定了良好的基础。二是继辽宁之后在黑龙江、吉林两省推开完善城镇社会保障体系试点工作。三是按照“突出重点、优先安排、统筹规划、分步实施”原则，中央财政会同有关部门继续加大对东北地区国有企业政策性关闭破产的支持力度，使一些资源枯竭的煤炭、有色金属矿山及军工企业平稳地退出市场，大部分职工得到了妥善安置。对于东北老工业基地中存在大量下岗失业职工来说，振兴东北老工业基地政策的实施，为其提供了更多的发展机会和资源。特别是对下岗职工中的贫困群体来说，该政策的实施为其提供了新的发展机会和创业环境，有利于其长远发展。

（三）东西扶贫协作

东西扶贫协作启动于1996年，启动的背景是中国东西部发展差距继续扩大。为了减缓东西部发展差距扩大的趋势，根据邓小平同志提出的“两个大局”思想中第二个大局，即中国东西部发展到一定的时候，要求沿海地区拿出更多的力量帮助内地发展。组织东部较发达省（市）对口帮扶西部贫困地区，也是为有效完成《国家八七扶贫攻坚计划》战略目标、缩小东西部差距而采取的一项有中国特色的扶贫方式。东西扶贫协作的具体安排是，北京帮扶内蒙古，天津帮扶甘肃，上海帮扶云南，广东帮扶广西，江苏帮扶陕西，浙江帮扶四川，山东帮扶新疆，辽宁帮扶青海，福建帮扶宁夏，深圳、青岛、大连、宁波帮扶贵州。在2000年以后，基本上仍沿用这种结对帮扶形式。

东西扶贫协作双方根据优势互补、互利互惠、长期合作、共同发展的原则，在政府援助、企业协作、社会帮扶、产业发展、干部交流、人才培训、劳务输出等方面开展了多层次、多形式的扶贫协作。政府援助，主要体现为资金支持。东部发达地区省市政府的援助资金主要用于帮扶西部贫困地区修建学校、卫生院、乡村公路、基本农田、人畜硬水工程等。企业协作，是指东部发达地区组织资产雄厚、技术领先、经济效益较好的企业，通过企业并购、资产重组等方式带动西部贫困地区生产同类产品的经济效益较差的企业发展生产。社会帮扶，是指东部发达地区积极动员和组织社会各界力量为西部贫困地区捐赠资金、物质，支持志愿者到西部贫困地区从事医疗服务、义务支教等多种形式的社会服务活动。产业发展，是通过政策引导、资金支持等多种方式鼓励东部发达地区企业到西部贫困地区投资创业，带动当地产业发展，帮助贫困地区脱贫致富。干部交流，是干部成长的一条重要途径。东部发达地区选派干部到西部贫困地区挂职，有助于干部了解贫困地区的实际状况，增强做好东西扶贫协作工作的责任感和使命感。西部贫困地区选派干部到东部发达地区挂职，对于干部开阔眼界、更新观念、增长才干具有重要意义。人员培训，是提高企业素质的关键。人是发展的主体，发展的目的是改善人的生活；西部贫困地区经济开发归根到底是人的智力开发，这是培植贫困地区经济发展活力的关键，也是促进贫困地区群众脱贫致富的根本途径。东部地区在帮助西部贫困地区开发自然资源的同时，也高度重视人力资源的开发。劳务输出，是指东部发达地区按照同等优先的原则，积极吸纳西部贫困地区剩余劳动力在本地区就业；西部贫困地区也通过合理、有序地组织剩余劳动力到东部发达地区从业。

据统计，2003～2010年，东部地区向西部地区提供政府援助资金44.4亿元，协作企业5684个，实际投资2497.6亿元，社会捐助14.2亿元，东部到西部挂职的干部2592人，西部到东部挂职的干部3610人次，培训技术人才22.6万人次，组织劳务输出467.2万人次。