第一单元 公平与发展的内涵与关联

底线公平：公平与发展相均衡的福利基点

景天魁

（中国社会科学院学部委员、社会学研究所研究员）

公平和发展，正如鱼和熊掌一样，人人希望兼而得之。其实，二者虽有相统一的一面，但又常常是相矛盾的。公平本身是有矛盾的。在起点公平、过程公平和结果公平之间，如果坚持了起点公平，但因为每个人、每个地区的条件不同，结果未必公平；如果坚持了过程公平，但因为起始条件不同，结果也未必公平；如果坚持结果公平，起点或过程就未必公平。可见，三者之间，可能顶多有两者可以保持一致性，三者难有同时实现一致性的可能。同样，发展本身也是有矛盾的。首先，任何发展都是有条件的，如果不顾条件超限发展，只能适得其反；其次，任何发展都要付出成本和代价，那就有让谁来承担的问题；最后，发展的成果也有归谁来享受的问题。

既然公平本身有矛盾，发展本身也有矛盾，那么，当公平与发展遇到一起的时候，矛盾就更是错综复杂了。面对此种复杂情况，所谓一般公平、抽象公平、绝对公平，都是说着好听，无法实现的，而且如果真要照着去做，只能导致不公平。而一味地追求发展，难免会损害公平。无条件（抽象）发展、无节制（绝对）发展是不可持续的，而且会酿成危机。

在中国内地的实践中，在经济发展方面，人们长期对公平和效率的关系争论不休，莫衷一是。改革开放之初，曾经提出“效率优先，兼顾公平”，实际上很难兼顾；后来又提出“一次分配讲效率，二次分配讲公平”，前者是做到了，后者很难做到；再后来又提出一次二次分配都要既讲效率又讲公平，要真正做到更不容易。一个明显的表现，就是在以往的30多年里，GDP和基尼系数双双飙升，GDP增长很快，连续一二十年超过两位数，基尼系数上升也快，每年增加不少于0.01，二者“比翼双飞”，恰恰说明公平和发展相悖而行。

公平与发展不协调，更为突出地表现在社会方面。因为要优先发展经济，坚持以经济建设为中心是基本路线的重要原则，所以，长期以来，形成了“经济这条腿长，社会这条腿短”的失衡问题。这个问题集中地反映到社会保障和社会福利建设上。可以说，社会保障和社会福利建设是灵敏地反映公平与发展关系状况的“晴雨表”。

本文的讨论仅限于中国内地，仅限于社会保障和社会福利领域，并且仅限于改革开放至今的这个时段。在这里，我们明显地看到实现公平与发展的种种限制条件。第一，这一时期的人均GDP正处于从几百美元到几千美元的爬坡过程中，个人缴费能力很弱，国家财力也有限；第二，国家整体战略是优先发展经济，对社会保障等民生事业长期投入不足；第三，居民收入差距、城乡差距、地区差距长期处于持续拉大的态势，社会保障和社会福利制度对于缩小三大差距只是杯水车薪，难以发挥促进公平的作用；第四，主要的社会保障制度长期局限在城市职工并且主要是国有企业职工的范围内，覆盖面小，扩面速度慢，保障层次低，广覆盖的任务十分艰巨；第五，在多年努力扩大社会保障覆盖面的过程中，由于采取“碎片化”的推进方式，城乡之间、地区之间分头实施，标准不同，造成了新的不公平。

那么，在上述限制条件下，在社会保障和社会福利建设中，能否以及如何实现公平与发展的均衡？我们既要保持经济较快增长，又要促进社会公平，希望鱼和熊掌都能兼得。一方面，要保持经济快速发展，就不能过快过高地提高福利，必须从实际出发找到适合国情的社会福利模式；另一方面，要促进社会公平，就不能片面追求GDP。人们主观上希望加快发展，但现实表明发展不是越快越好；同样，公平也不是越绝对越好。那么，适当的“度”在哪里？公平与发展的均衡点在哪里？底线公平理论就是在这种背景下，为了回答这一问题而提出来的。

一 确定公平与发展相均衡的福利基点：经验基础与基本理念

在中国内地的社会保障和社会福利建设过程中，对于如何处理公平与发展的关系有着丰富的实践经验。计划经济时期，长期实行平均主义，但这主要是在一次分配领域，主要表现为全国基本统一的工资制度和农村人民公社的工分制度。而在二次分配领域，长期将社会保障局限在城市职工的狭小范围内，其时占总人口80%以上的农民被排斥在社会保障制度之外，二次分配是很不公平的。改革开放以后，大约自20世纪80年代中期到21世纪初的一二十年间，由于原有的农村合作医疗制度很快解体，几亿农民一度陷入缺医少药的困境；另外，农村地区基础教育经费短缺，地方财政无力承担义务教育经费，致使“看病难、看病贵”“上学难、上学贵”成为呼声甚高的社会问题。

总结以往的经验教训，可以发现解决上述问题的关键，并不在经济发展本身，甚至也主要不在社会保障和社会福利本身，而在于明确政府责任和市场机制之间的界限，以及它们的结合点。也就是要明确在社会保障和社会福利制度建设中，哪些民生需要的满足和项目的实现是政府必保的，哪些是可以由市场去调节的，当然也可以由政府、市场、家庭、个人、社会组织采取某种责任分担的方式。社会保障和社会福利包含的制度很多，项目更多，而且变化很大，必须在不稳定的因素中找出比较稳定的因素，在不确定的关系中找出比较确定的关系，在相互交错的关系中找出标志性的关系，在难以把握的总体中找出代表性的局部。

研究发现，在诸多制度中，有三项是满足每个人的基本生活需要和发展需要的，它们是最低生活保障、基础教育、基本医疗保障，这三项关乎人的生存，当然也是发展的基础。因而是政府必须承担的责任底线。政府的责任当然不限于此，这是底线，不是全部。但是，更高的生活需要和发展需要以及享受型需要的满足，则可以通过市场机制，并且由政府、市场、家庭、个人、社会组织采取某种责任分工的方式合理分担。这样，底线部分福利体现的是社会成员在基本保障权利上的一致性，非底线部分福利体现的是差异性。我们明确界定和扩展“公平”的含义：权利一致性是公平，权利差异性只要是合理的，例如多劳多得、多缴多得、长缴多得，也是公平。由此，我们就把社会公平区分为保障权利一致性的公平和保障权利差异性的公平（多劳多得、多缴多得、长缴多得），二者合起来共同组成了底线公平。在这里，“底线”不是从保障水平高低的意义上确定的，而是指政府责任和市场作用的边界，政府、市场、家庭、个人、社会组织必须承担的、不容推卸的责任底线。从机制来说，底线部分是刚性的，必须做到的；底线以上部分是柔性的，可以有差别的。

底线公平明确了在社会保障和社会福利中的各个主体的责任界限，就可以在此基础上对各种利益关系、责任关系进行刚性的和柔性的调节，为建立一个具有适度性、适应性与适当性的普遍整合福利模式奠定基础。在这个意义上，可以说底线公平是实现公平与发展相均衡的福利基点。

依据“底线公平”概念，对公平与发展相互关系的调节应该遵循如下原则：①全民共享原则，主要处理“大福利”与“小福利”亦即普遍福利与特殊福利的关系；②弱者优先原则，主要处理富人与穷人、强势群体与弱势群体的关系；③政府首责原则，主要处理政府与市场、政府与社会之间的关系；④社会补偿原则，主要处理个人与社会之间的关系；⑤持久效应原则，主要处理经济与社会、近期利益与长远利益之间的关系。

二 底线公平：公平与发展相均衡的制度机制

按照“底线公平”的概念和原则，社会保障和社会福利制度不再是罗列式的几大块——社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度（“小福利”）等，而是形成一个有内在逻辑结构的底线公平制度体系。它包括三种基本类型：一是体现社会福利权利一致性和满足社会成员底线福利需求的底线福利制度，它具有基础性、平等性、政府首责等特性，包括最低生活保障制度、公共卫生和基本医疗制度、义务教育制度和公共福利制度等；二是体现社会福利需求差异性和满足社会成员非底线福利需求的非底线福利制度，它具有差异性与选择性特征，主要包括各种个人账户制度、补充保险制度、商业保险制度和完全积累性制度等，非底线福利制度对于实现“有差别的社会公平”具有重要的现实意义；三是同时兼顾社会成员底线福利需求和非底线福利需求的跨底线福利制度，它在同一社会福利制度中体现社会权利的一致性和差异性的统一，主要包括各种“统账结合”制度、社会服务制度以及社会互助制度等。

由于将社会保障和社会福利区分为基础部分与非基础部分，这就容易明确政府责任与市场作用的边界，便于形成多元主体的责任结构，可以实现对社会保障和社会福利运行过程的有效调节。

底线公平的运行和调节机制是：①刚性调节机制。“刚性机制”强调政府在满足社会成员的底线福利需求时负有不可推卸和不能回避的“底线责任”和“首要责任”，这种责任既是一种政治责任，也是一种经济责任，还是一种道德责任；②柔性调节机制。“柔性机制”强调非底线福利责任主体的多元化，充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非底线福利供给中的作用；③基于反馈调节的刚柔相济机制。利用对社会福利效应的测量，依据底线公平理论，我们可以确定底线部分社会福利向量，通过对它的控制来调节社会福利状态和社会福利效应之间的关系，建构社会福利的输出反馈控制系统。以此为基础，探索“刚性机制”与“柔性机制”相互结合的条件、方法和途径，形成刚柔相济的调节机制。

社会福利项目的供给与需求是一对矛盾，从供给出发与从需求出发会得出完全不同的结论。而供求机制就是用来协调社会福利供给与需求之间的关系，寻求福利供需平衡，防止福利供求失衡进而引发其他经济社会问题。以上三种机制，就是要在协调供给主导及需求主导的基础上建立供求平衡机制，使社会福利达到供需平衡状态。

体现上述概念和原则，包括上述制度架构和调节机制的底线公平福利制度模式，具有以下特点。

1．普遍性。着眼于绝大多数人民群众的基本需要，优先满足中低收入群体的迫切需求。只有这样，才能真正满足富裕群体的利益（一种社会变化的合理性，取决于让获益最小的群体的状况得到最明显的改善）。

2．实效性。底线公平比“一般公平”更有利于实现社会公平。有重点的公平比所谓“全面公平”更有利于真正实现普遍公平。需要的重点与政策供给（福利供给）的重点，如能恰好吻合，则其效果是最佳的。对发展中国家来说这是福利制度成败的关键。

3．均衡性。底线公平是实现增进普遍福利与保持经济健康和持续发展相结合的可行路径——既能够从特殊福利转变为普遍福利，也能够让实现普遍福利的过程形成促进经济增长的内生动力。福利水平要与经济发展水平和状况相适合，经济上能够支撑和持续，福利增长没有超出经济的支持能力，不会成为经济上难以承受的负担，反而能够为经济增长拓展新领域、增加新源泉。在这个意义上，底线公平能够作为社会福利与经济发展的均衡点。

4．适应性。底线公平福利制度模式着眼于适应基本国情、社情和人情，适应经济和社会的转型，适应市场化所带来的社会结构和职业的变化，适应城市化所带来的大规模人口流动和身份转变。总之，它不是脱离实际去空谈水平高低和规模大小，而是切近人民群众的实际需要，符合经济社会的发展阶段，讲求实效。

5．适当性。这一制度模式能够促进福利权利与福利责任的统一，促进并实现补缺型与普惠型、刚性与柔性、强制与自愿、政府与市场、差别与一致、整体协调与多方共担相结合，它是一种综合、包容、多元、协调的福利制度模式。

底线公平理论与现在正在实行的社会保障制度全覆盖、基本公共服务均等化、城乡一体化等政策和实践的基本精神，都是相一致、相吻合的。

三 底线公平：公平与发展相均衡的内生动力

所谓“福利模式”，不仅包含制度意义上的“模式”，还包含体系意义上的“模式”。或者说，应该将制度模式扩展为体系模式。特别是应该把那些其本身不完全是社会保障和社会福利制度，却对于社会保障和社会福利制度的运行和维系具有重要意义的社会要素纳入福利模式之中，这对于增强社会保障和社会福利的内生动力尤其是必要的。

迄今为止，中国乃至世界的福利实践都面临一个难解的问题——要么福利特殊化，局限在一个有限范围里，无法普遍化，因而无法解决公平性问题；要么普遍化了，却又失去了效率，减弱了社会活力，因而无法解决可持续问题。要解决这一难题，必须寻求实现公平与发展相均衡的内生动力。也就是不把创造福利的因素放在福利体系之外，而是把它们内化到福利体系之中。这里最重要的创造福利的因素，就是教育福利、劳动就业、社会服务和健康实现方式。它们本身既具有重要的福利意义，也是实现普遍福利最重要的内在因素。因为，所谓从“特殊福利”走向“普遍福利”，就要强调福利对象的全民性。既然所有的社会成员都将被纳入社会福利体系中，那么，创造福利的因素也就必须被纳入社会福利体系之中。否则，如果还沿袭特殊福利时期的旧观念，福利享受者只获取、不付出，福利是单向的惠予，责任和义务不挂钩、不对称，那么，福利从哪里来？这样，所谓的“普遍福利”岂不是成了“天上掉馅饼”？普遍福利涉及养老、医疗、就业、收入、教育、住房、生活和社会服务等民生内容，其中，既有普惠性的方面，也有创造福利的方面。除非没有劳动能力者，可以另当别论；凡是有劳动能力的人，必须首先创造福利，尽到应尽的责任，然后才有享受福利的权利。

对于发展迅速的转型中大国而言，要达到福利基本关系的均衡很难，而要在剧烈变动中保持均衡更难。这就要求福利系统不仅要能够与外部条件和环境保持平衡，系统内部也要有自我维持、自我调节、自我平衡的能力。而底线公平，有助于解决公平与效率、福利与发展的关系，将发展性要素内置于福利模式之中，实现福利系统的内外平衡。

（一）教育福利

尽管教育不一定完全是福利，但从发展性福利的观点看，教育福利具有重要意义。国内外的经验教训告诉我们，不要仅仅关注社会保障和社会福利水平，更重要的是社会福利结构；不能仅仅重视提高社会福利在财政支出中的比重，更要重视财政支出的结构。我国要实现现代化，要想在世界科技和经济发展中居于领先地位，就要真正提高国民素质，为此必须首先把教育支出比重提到很高水平。我国初中文化程度及以下的劳动力所占的比重仍然很大。根据2000年第五次人口普查数据测算，全国初中文化程度及以下的劳动力所占的比重高达47%，这一比例在农村地区则高达近60%。我们不能满足于所谓九年义务教育，要鼓励有条件的地方率先扩大义务教育年限，全国也要逐步争取将人均受教育年限提高到发达国家的水平。大量研究证明，教育福利投入具有很高的经济回报率，让教育福利在福利结构中居于突出地位，教育投入就可以转化为增进福利的可靠源泉。

（二）劳动就业

福利是普遍性的权利，但这种权利本身不产生福利。福利要想持续，就必须激发劳动和就业的积极性。福利不是消极地应付失业，而是积极地促进就业；不是被动地缓解贫困，而是主动地消除贫困；不是纯粹的消费，而是发展性投资。

中国要实现现代化，实现民族复兴，真正可以依赖的就是无与伦比的人力资源，我们必须对人力、人才变化情况保持高度的敏感。因此，福利与劳动的关系就显得特别重要。福利和劳动本质上是相辅相成的。但是如果福利制度设计欠妥，二者也可能相互抵消。实践表明，并不是只有福利水平很高了，才可能产生福利依赖，高低总是相对的，即使是现在的低保，如果与最低工资标准不保持恰当的比例，那么就有可能带来一些不良后果。在一些大城市，已经有一定数量的低保人员就业意愿明显下降，有劳动能力而不就业的人数显著上升。而一旦滋生“福利病”，我国人力资源丰富这一最大优势就可能转化为最大的劣势。一个好的福利模式应该能够激励劳动、促进就业，凡有劳动能力者，人人有工作，社会才好管理；人人靠劳动立世，才有基础正义和底线公平。

（三）社会服务

老龄化问题，已经构成对福利制度可持续能力的最大挑战。中国“未富先老”，陡增了应对的难度。而导致危机的因素可能正好成为化解危机的力量。实现转化的关键是在资金保障之外，大力发展服务保障，建设服务型社会。一般而言，面向大众基本需要的服务保障是成本低廉的——人人都可以搀扶老人，人人都会给老人捶捶背，这些都不需要什么成本，但效果极佳。中国人多，提供服务的能力就强，并正可以倚重中国社会结构和文化优势。中国人代际联系紧密，家庭伦理深厚，亲属邻里守望相助，如能在政策上大力倡导社会服务，支持服务型组织，发展服务型产业，即可推进服务型社会建设。我们要将生活型服务业置于与生产型服务业同等重要的地位，从对就业的贡献率来说，生活服务业提供的就业岗位将大大多于生产服务业；从对生活品质的贡献率来说，生活服务业的贡献远大于生产服务业；即使就对GDP的贡献而言，生活服务业也可与生产服务业相比肩。由此可期望服务型社会成为中国福利模式的最大优势。

（四）健康实现方式

西方高福利制度解不开的难题是医疗“无底洞”，医疗支出凭借单一治疗的生物医学模式和高技术崇拜这两只翅膀而成了脱缰的野马，将医疗保险拖入无法摆脱的困境。我们的医疗卫生要重在预防、“上医治未病”，重在养成良好生活方式，在此正可以发挥中国的养生修身、中医中药、中西医结合的独有优势。目前的疾病60%是因不良生活方式造成的，现在的医疗支出却90%用于疾病临床治疗。我们要将单一治疗模式转换为全面健康模式，让医疗支出不再是“无底洞”，让健康生活方式转换成支持发展的不竭源泉。由此走出一条发挥中国特有优势的医疗保健道路，让健康中国人成为福利发展的主要象征。

综上所述，尽管我们不可能在短时间内把人均收入提高到世界先进水平，但可以通过总结国内外经验教训，发挥中国的制度和文化优势，创造适合中国的福利模式，让中国人过上有尊严的幸福生活。而教育为基、劳动为本、服务为重、健康为要，应该是中国福利模式的主要优势。

四 底线公平：走向公平与发展相均衡的实践探索

2003年以来的十多年间，中国内地社会保障和社会福利建设获得突破性推进，别开生面。长期局限在城市职工范围内的社会保障局面被冲破——城乡低收入群众的基本生活得到保障；由财政承担全部义务教育经费使教育公平有了可靠基础；7亿农民结束了缺医少药、看不起病的历史，他们非常感激“政府掏钱给农民看病”；政府给老人发放津贴、资助他们享受养老保险。在短短十年时间内，中国内地13亿人实现了社会保障制度全覆盖，这是一个了不起的历史成就。这个普遍化的过程与底线公平理论是契合的，或者说，底线公平理论可以对最近十多年中国内地社会保障和社会福利的突破性推进做出解释，反过来说，这个理论也就由此得到了验证。

（一）守住底线，政府首责，有序推进

从1999年开始，城市最低生活保障制度由中央财政承担，自此开始，保障水平连年提高，保障对象基本做到“应保尽保”。经过多年实践，保障制度已经基本完善，每年有2100多万城市低收入居民基本生活得到保障。

2003年新型农村合作（简称“新农合”）医疗制度经过试点后开始普遍推广，资金大头由财政承担，筹资水平由最初的人均30元（中央财政出10元、地方财政出10元、农民个人出10元），连年提高，2014年达到400元左右，加上政府提供的大病救助，基本可以满足农民的看病需求。到2008年，短短5年时间，参加“新农合”的人数已经超过应参加农民的90%, 2013年达到98%，实现了全覆盖。全国新农合筹资和支出情况见表1。

自2006年开始农村义务教育经费保障机制改革以来，中央财政加大了对中西部地区资助力度（中央财政和地方财政各承担50%），向全国农村义务教育阶段学生免费提供了教科书，提高了中西部地区义务教育阶段生均公用经费基本标准等。

2007年，我国开始在全国普遍推行农村最低生活保障制度，截至2013年全国农村享受低保人数达5388万人。此项制度的意义，不仅在于为消减农村贫困做出了重大贡献，而且在于它冲破了横亘在城乡之间的制度壁垒，率先实现了最低生活保障制度的城乡整合。

以上优先推行的制度，都是底线公平理论所指的“守住底线”的标志性制度，政府首先承担起责任，财政承担了全部或大部分资金保障。实践证明，底线守住了，整个社会保障和社会福利制度建设的局面就打开了。由此，底线公平理论所确定的制度建设优先顺序（福利基点），得到了确证。

（二）责任分担，形成合力，普遍覆盖

面对着13亿人的庞大福利需求，在人均收入仅在几百美元到几千美元的阶段，单靠财政力量确实难负之重，必须广泛地动员各方资源，需要政府、企业、家庭、个人以及社会组织合理分担，形成合力。

按照这一思路，国家从2009年起在农村建立几经周折才出台的新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”），2011年起开始推行城镇居民（非职工）社会养老保险制度（以下简称“城居保”）。由于思路对头，政策设计合理，工作进展神速，截至2011年12月底，全国新农保、城居保总参保人数达到3.64亿人，其中领取养老金人数达到1.03亿人。2011年试点工作预期目标基本实现，2012年即在全国范围内实现了两项制度全覆盖，本来预计到2020年才能实现的全覆盖任务，结果比预期快了8年。截至2013年底，全国新农保、城居保参保人数已达4.98亿人，其中领取待遇人数达1.38亿人，加上职工养老保险，合计覆盖了8.2亿人。

这一实践过程，证明了将社会公平区分为权利一致性的公平与需求差异性的公平，相应地，将社会保障和社会福利制度区分为体现权利一致性的底线福利制度、体现需求差异性的非底线福利制度以及兼顾权利一致性和需求差异性的跨底线福利制度，有助于清晰地明确各个主体的责任，确定他们相互的责任结构，这就可以突破原有制度理念的局限。不然的话，农民缴不起费，也就被拒于制度之外，城市非职工居民没有工资收入，也无法参加各项社会保障，制度理念的局限造成了制约扩大制度覆盖面的“死结”。在这些制度出台之前，由于无法跨越城乡壁垒，也无法跨越正式职工与非职工的职业界限，每年所谓的“社会保障扩大覆盖面”，充其量只能年均扩大不到1000万人，主管部门尽管很努力，也只能年年叫喊“扩面难”；而在这些制度出台之后，由于理念突破了，责任分清了，制度门槛降低了，社会保障和社会福利制度建设普遍化的新局面就打开了，年均扩面速度大约提高了十倍。

（三）参保自愿、水平分档、自主选择、多缴多得

社会保障和社会福利制度普遍化的进程之所以顺利而且迅速，在制度设计中的一条重要经验是冲破了原有的社会保险刚性原则，掺入了柔性机制。既不是强制规定，也不是“一刀切”，而是让农民、让城市居民（非职工）志愿选择，参加与否自主决定。“新农合”每年缴费，当年兑现，资金基本不留结余，让农民当年见到实效。如不愿意，可以退出。

在筹资标准上，一般分为若干档次。例如，城乡居民养老保险的缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，省（区、市）人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额。参保人可以自主选择档次缴费，多缴多得。

养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的方式，社会统筹部分体现无差别的公平，个人账户部分体现有差别的公平。今后需进一步完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制。

（四）制度整合，普遍福利，增强公平性

2012年开始，针对社会保障制度“碎片化”问题，我们探索实现制度整合和统一，优先整合的是“新农保”和“城居保”。国务院于2014年2月正式颁布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，要求到“‘十二五’末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度”。职工基本养老保险制度也要逐步实现全国统筹，职工基本医疗保险制度努力实现省级统筹，这样可以大大增强社会保障的公平性。

2009～2012年，我们也依据底线公平理论，设计了“普遍整合的社会福利模式”（景天魁，2014）。这一模式，是针对社会保障和社会福利制度“碎片化”现象严峻的现实，为了增强制度的公平性、适应流动性、保证可持续性而设计的。“普遍整合的社会福利模式”包括理论基础、基本特征、制度构成和运行机制等部分，比较全面地设计了实施路线图。

实现普遍整合必然是一个不断探索创新、稳中求进的发展过程。也就是说，既要发展福利的普遍性，也要取消福利的特权性；既要尊重中国人传统的福利习惯，也要发展新的福利支持措施；既要注意福利体制改革可能带来的社会冲击，也要考虑福利发展不足可能带来的社会风险。所以，在实践上推动普遍整合的福利体系建设，必须立足于对特定历史阶段中国国情的考量，既要努力做到适合当下国情，也要预测到国情的走势。例如必须明确我国福利体制发展的老龄化背景，着眼于化解老龄化危机，既要重视生产型服务业，也要重视发展生活型服务业。

最近十几年的社会保障和社会福利建设实践，打破了以往几十年的僵局，覆盖面迅速扩大，有的在一二年之内，顶多在三五年之内就实现了制度全覆盖。中国的社会保障和社会福利已经或正在实现从补缺型向制度型、从特殊福利向普遍福利的飞跃。在这一涉及13亿人最切身利益的生动实践中，底线公平理论已被证明是与中国内地宏大规模、复杂艰巨的实现广覆盖、多层次、水平适度的社会保障和社会福利制度建设实践相符合的，在这一实践中它发挥了作用，得到了检验，也得到了充实。2012年广东省委在全省第十一次党代会的工作报告中，率先将底线公平原则作为导向性原则之一，强调：“建设幸福广东，必须强化制度保障。要以规则公平、机会公平、底线公平为导向，加强社会领域基础性制度建设。”这是在一个省委的重要文件中首次明确以“底线公平为导向”。“基础性制度建设”这个提法，区分了“基础性制度”与“非基础性制度”，不是笼而统之地讲制度建设。同样，在同一项制度中，也可以有基础性部分和非基础性部分之分。这就有了重点，也就是明确了“导向”——就制度的对象而言，“导向”就是面向大多数人民群众，他们是占人口大多数的中低收入阶层；就制度的内容来说，就是优先满足人民群众的基本需要（生存、健康、发展）；就制度体系来说，优先加强基础性制度建设——这些正是底线公平理论在社会建设中鲜明强调的重点。同时，其他一些省部文件，全国社会保障的“十二五”规划，也体现了底线公平原则或者强调“守住底线”。这些都表明，底线公平理论是立足于中国内地的民生建设实践的，既是关于民生问题基础理论的一项探讨，也是一项政策研究，或者说是一种“民生社会学”。而它关注并努力回答的核心问题就是公平与发展如何实现均衡。

当然，底线公平理论的适用性在时间和空间上都是有限的。内地和港澳、大陆和台湾，社会保障和社会福利的制度实践不同，相应地，任何相关理论都会表现出有限性。尽管理论的本性总是企图扩展自己的适用范围，不过，对笔者来说，倒是更加希望底线公平理论能够凸显有限性，甚至能够尽快被超越、被否定，因为那应该表明社会保障和社会福利事业又有重大发展了，人民的福祉又有明显增进了，而这正是这一理论的使命和初衷。尽管如此，底线公平理论比一般公平（抽象公平）更有助于实现公平与发展的均衡这一结论，仍有可能不仅仅适用于中国大陆（内地），不仅仅适合于以往几十年的实践，这一适用性问题有待于更广泛、更长期的实践加以检验。

参考文献

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