第二章 地方政府职能转变测量

——基于广东省政府工作报告的文本分析（1981～2015年）

从已有研究政府职能转变的文献来看，目前虽然有个别的研究者采用文本分析法对政府职能转变问题进行研究，如邓雪琳对国务院政府工作报告的研究，欲测量改革开放以来政府职能转变的特点。但其研究较为粗糙，在关键词词库的建立方面不够丰富，只是对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和环境保护这五个关键词进行词频分析，并以此作为概括政府职能转变情况的依据，有缺乏代表性之嫌。

为了弥补已有研究之缺陷，本章将通过对广东省1981～2015年政府工作报告进行文本分析，探讨地方政府职能转变的轨迹及特点，并力图在以下两方面寻求突破：一是采用定量研究方法，首次将文本分析法应用到省级政府职能转变的研究中；二是从每一种政府职能类型中选取不同的关键词，建立较为丰富的多级词频库，探讨地方政府不同职能领域以及不同职能间的职能转变情况，使研究结论更全面具体，更具科学性。

第一节 研究设计

一 概念界定

本章结合黄庆杰和陈瑞莲关于政府职能转变的界定，将政府职能转变定义为政府职能重点和政府职能方式的转变。政府职能重点的转变包括两方面，一方面是指在某一项职能领域中职能重点随着时间的变化而发生的改变；另一方面是指在不同职能领域之间职能重点的量的相对位移。政府职能方式的转变是指政府行使职能的手段的变化。政府职能方式包括行政手段、经济手段和法律手段等涉及政府职能行使的相关方式和手段。

政府职能划分，是指政府不同职能领域的界定。中共十六大确定了政府四大职能，即经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。鉴于本章研究的时间跨度较大，为了更好地研究政府职能随时间转变的情况，笔者将政府职能划分为经济管理、市场监管和社会事务管理三个职能。具体来说，在经济领域，如果仅用“经济调控”作为职能划分维度会忽略政府工作报告中大量经济建设方面的重要内容，那么为了提高研究的准确度，笔者将涉及与经济建设和管理相关的职能统一划入经济管理职能，包括经济运行调节、企业改革、产业调整和地方特色经济建设等职能内容。市场监管职能被定义为广义上的职能，除了包括公平准入、市场秩序维护等职能之外，还涉及市场建设、物价管理等早期的市场管理职能内容。基于社会管理和公共服务的职能内容在政府工作报告中易出现交叉的情况，为提高研究的准确度，笔者将社会管理和公共服务合并为社会事务管理职能，包括公共服务、社会保障、科教文卫体等事务以及维护社会稳定等职能内容。

二 研究思路和分析框架

本章主要通过对广东省政府工作报告进行文本分析，从而研究政府职能转变的轨迹和特点。在确定了基本研究方向之后，笔者首先对政府职能进行划分。根据研究的实际情况，本章将政府职能划分为经济管理、市场监管和社会事务管理三大职能。然后，笔者尝试从职能重点和职能方式两个维度对政府职能转变情况进行研究分析。在确定了分析维度之后，笔者进一步将“词频变化”、“重点占比”和“关键词分析”定为本章研究的测量指标，旨在观察和分析政府职能转变的具体情况。最后，笔者对政府职能转变的轨迹进行特点总结，并对其进行合理性分析，进而提出具有针对性的改进建议。基于上述的研究思路，笔者绘制了分析框架，如图2-1所示。

分析框架在政府职能转变测量框架的设定方面，参考了邓雪琳在《改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告（1978-2015）的文本分析》一文中的测量框架。与之不同的有两个方面，一方面，邓雪琳采用的是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的全面职能框架，而本章则以“经济管理、市场监管和社会事务管理”三大职能作为职能框架；另一方面，在对职能转变进行测量的过程中，邓雪琳只对“五位一体”的职能分类进行词频分析，而本章在三大职能下还设置了次一级指标，并对次一级指标进行词频分析。如经济管理职能下设改革与发展、产业结构和地方特色经济三个次一级指标，市场监管下设物价和消费一个次一级指标，社会事务管理下设精神文明、科教文卫体、社会秩序和社会保障四个次一级指标。笔者通过对指标的进一步分析，以期对广东省政府职能转变历程进行全方面多维度的考察。

三 分析维度和分析指标

（一）分析维度

1．职能重点

职能重点是指每项职能领域中所包含的重点职能内容，如社会事务管理职能包含了社会保障、社会秩序和科教文卫体等职能重点。以职能重点作为研究政府职能转变的分析维度，笔者可以观察出政府在各项职能领域中具体职能内容的变迁情况，从而抓住政府在不同时期的职能着重点，以更好地判断政府职能转变的关键所在。

2．职能方式

职能方式是指政府在行使职能时所采用的方式和手段，如管制型方式或服务型方式，行政手段、经济手段和法律手段等。本章将“计划指导”、“行政干预”、“严格控制”和“宏观调控”中的行政手段等视为管制型方式，将“积极鼓励”、“调整完善”、“制度规范”、“完善体系”和“提供保障和服务”等视为服务型方式。对政府职能方式的观察，能够分析出政府在处理与市场和社会的关系时自身定位的变化。如政府若惯于采用计划指导和严格控制等管制型职能方式，则说明政府偏向于“家长式政府”或“全能型政府”的角色定位。若政府的职能方式转向权力下放和放松管制等服务型职能方式，那么也就意味着政府逐渐向“服务型政府”或“有限型政府”的角色过渡。

（二）职能框架

1．经济管理

本章将经济管理职能设为一级职能指标，涉及经济建设、经济改革等与经济相关的内容。此外，本章在经济管理职能下设改革与发展、产业结构和地方特色经济三个次一级职能指标，建立二级词频库，以便更全面细致地分析政府职能内容。改革与发展涉及改革开放等与发展方针和发展方向相关的内容，笔者以此观察政府在方向性指导方面的职能变迁情况。产业结构关系到农业、工业、服务业等产业结构调整变化的职能内容，通过对产业结构的词频进行历时性分析，笔者可以研究政府在三大产业方面的职能重点变迁情况。地方特色经济是指具有广东省地方特色的经济建设内容。广东省作为对外开放的试点省份，具有经济特区建设、对外贸易等有别于其他省份的经济建设职能。本章将这类具有广东省地方特色的经济职能内容划分到地方特色经济这一次一级职能内容之中。

2．市场监管

本章将市场监管职能作为一级职能指标，包括物价管理、市场建设、消费行为管理、市场准入等与市场相关的职能内容。此外，本章在市场监管职能下设物价和消费作为次一级职能指标并建立二级词频库。物价和消费职能指标主要研究和观察的是市场监管领域中的物价管理和消费行为的职能内容变迁情况。之所以只以物价和消费作为次一级职能指标是因为在政府工作报告中涉及这方面的政府职能内容较多，且其历史延续性较强，这样便于对该职能领域进行历时性分析。而市场监管的其他方面的职能，出现在政府工作报告中的次数不多且较为零散，故没有被纳入考察范围。

3．社会事务管理

本章以社会事务管理职能作为一级职能指标，综合了社会管理和公共服务两种职能，其内容涉及社会保障、基础设施建设、科教文卫体和维护社会稳定等与社会领域相关的职能内容。此外，本章在社会事务管理职能领域下设精神文明、科教文卫体、社会秩序和社会保障这四个次一级职能指标，并建立相应的二级词频库。

（三）测量指标

1．词频变化

本章将词频变化作为测量指标之一。词频变化是文本分析的重要测量指标工具。政府工作报告中的词频信息在一定程度上反映出政府对某一事物的重视程度。词频变化是指通过建立不同职能分析指标下有关职能内容和职能方式的关键词词频库，以分析每一项职能指标的历时性变迁情况。当某一职能关键词的词频数在历时变化中处于相对较高位时，这表明政府在这一时期对该领域工作的重视程度较高。而当某一职能关键词的词频数在历史变化中处于相对低位时，这表明政府在这一时期对该领域工作的重视程度较低。笔者对35年的广东省政府工作报告进行词频统计，对每年广东省政府工作报告中词频数排序在前300位的重点词频通过创建词频库进行分析，而对未进入前300位的关键词进行归零处理。进行归零处理的缘由在于笔者在预调研过程中发现，排名300位之后的关键词词频数均为2或1，可以忽略不计，这对研究结果并不会造成影响。此外，在以经济管理、市场监管和社会事务管理三大职能领域作为一级词频库的基础上，笔者在每个一级词频库下设立了二级词频库。通过对两级词频库进行分析，本章可以更加全面地分析政府职能重视程度的变迁情况。更进一步说，通过对各个职能指标的重视程度变迁情况加以综合分析，本章可以分析出政府职能的大致变迁情况。

2．重点占比

本章将重点占比作为测量指标之一。重点占比是指不同职能领域的职能内容占所有职能内容总数的比重，主要用于分析政府不同职能领域间职能量的相对变化情况，也就是政府职能结构的变迁情况。职能重点占比的增长意味着政府对相应职能领域的重视程度的加深，职能重点占比的减少则意味着政府对相应职能领域的重视程度的减弱。通过观察职能重点占比情况的变化，本章可以分析出政府在不同职能领域中关注度的相对变化，笔者再结合经济和社会的现实情况进而综合分析出政府职能结构的变迁情况。

3．关键词分析

本章将关键词分析作为测量指标之一。关键词分析是指对政府工作报告中的重点关键词进行汇总分析。它是对词频变化的补充，主要用于对职能方式转变的测量。与职能重点内容不同，职能方式的关键词在政府工作报告中较为零散且出现的次数普遍较少。为此，在对职能方式转变进行文本分析的过程中，仅用词频分析会忽略一些出现次数较少的关键词。为了更加全面有效地分析政府职能方式，笔者对三个职能中的职能方式的关键词进行了汇总，并以时间为线索，通过对不同职能领域的职能方式进行综合分析，总结出政府职能方式的转变情况。职能关键词分析相较于词频分析更直观显著，它主要关注的是政府对职能履行方式的表述变化。文字表述的变化可以直接反映出政府对相应事物认识的改变。在政府工作报告中，有关职能方式的关键词表述的变化可以反映出政府在职能履行方式方面的认识的变化，进而笔者可以在一定程度上分析出政府职能方式的变迁情况。

四 研究方法

（一）个案选取方法

本章选取广东省政府作为研究个案。广东省作为改革开放的试点省份，一直走在改革的前列。为此，广东省作为研究改革开放以来省级政府职能转变的个案具有代表性和较大的研究价值，本章不仅能够从省级政府职能转变的视角看出中国改革开放以来政府职能转变的具体情况，也能够看出改革试点省份在改革开放的影响下政府职能转变的概况。

（二）资料收集方法

本章的主要研究资料是广东省政府1981～2015年的政府工作报告。广东省政府工作报告主要来源于广东省人大常委会办公厅资料库和广东省人民政府官方网站。其中，广东省1981～1999年的政府工作报告均来自广东省人大常委会办公厅资料库，2000～2015年政府工作报告均来自广东省人民政府官方网站。

（三）资料分析方法

1．文本分析法

本章采用文本分析法作为资料分析方法。有研究表明，人的认知倾向主要通过他经常使用的文字反映出来，经常使用的文字便处于人认知的核心地带。文字使用频率的变化反映了人对于事物的重视程度与认知变化。

政府工作报告作为政府工作的权威性官方文件，其内容能反映出政府工作的重点和偏好，由此本章能分析出政府职能转变的情况，这具有较大的研究意义和研究价值。

2．操作方法

（1）词频变化分析

在词频变化分析的具体操作方面，本章将使用ROST Content Mining 6.0文本挖掘软件对所收集的政府工作报告进行词频统计分析。通过使用软件，笔者对每年广东省政府工作报告进行词频统计，并选取排名前300位的关键词。在排名前300位的关键词中，笔者按照政府三大职能将部分重要关键词分别录入一级和二级词频库。一级词频库包含经济、市场和社会三大关键词。二级词频库包含三大职能中的相关职能重点和职能方式的关键词。笔者按此方法对每年的广东省政府工作报告进行处理，最后生成了35个一级词频库和280个二级词频库。在此基础上，笔者对该词频库进行进一步筛选并对重点词频进行制图分析。

（2）重点占比分析

在重点占比分析的具体操作方面，笔者对35年的广东省政府工作报告中涉及经济管理、市场监管和社会事务管理这三大内容的字数分别进行统计计算，由此得出每年广东省政府工作报告中各类职能领域的内容重点占比。最后，笔者对每年的数据进行制图观察，并以此分析不同职能领域间的重点占比变化情况。

（3）关键词分析

在关键词分析的具体操作方面，笔者对35年的广东省政府工作报告中涉及经济管理、市场监管和社会事务管理的职能方式的重点词语进行统计制表，并以此观察每年广东省政府在不同职能领域所采用的职能方式的变化情况。

第二节 广东省政府职能转变测量

一 职能类型的历时变迁和结构变迁

（一）职能类型的历时变迁

1．经济管理职能重点转变情况

（1）总体转变情况

在经济管理下设的“改革与发展”二级词频库中，笔者选取了“经济”、“建设”、“发展”和“改革”这四个关键词进行词频变化分析。通过图2-2可以直观地看到，“经济”一词在20世纪80年代（除1988年外）均处于最高位，到了20世纪90年代呈下降趋势，2000年之后，个别年份虽有小幅上升，但总体呈低位徘徊之势。由此可见，广东省政府对于“经济”一词的关注度具有阶段性特点，并且呈整体下降趋势。与“经济”一词变化相反的是“建设”一词。由图2-2可见，该词词频变化在2000年之前一直处于低位波动态势，2000年之后则呈波动上升趋势。“发展”一词的词频变化波动较大，这说明广东省政府对它的关注度不稳定，在2005～2008年，其出现峰值，之后发展趋势较为平稳。“改革”一词的词频变化也明显呈阶段性特点，其在20世纪80年代是高峰期，20世纪90年代后呈波动下降态势，2010年之后出现缓慢回升趋势。

由词频变化可见，政府对“经济”的提及频次在20世纪90年代之后大体呈下降趋势，而对“建设”和“发展”的提及频次在2000年之后呈上升趋势，但“发展”的词频变化波动较大。而“改革”一词词频在20世纪90年代之后一直处于大致平稳的发展态势。由此，笔者认为，1990年和2000年可以作为政府注意力的两个转折点。在20世纪80年代，政府职能的关注重点在于追求经济效益，当时的企业技术改革和对外经济活动的开展都是为了增加社会经济效益。广东省政府在这一时期重在调整国民经济，坚持对外开放、对内搞活经济，力求使国民经济走上健康发展的轨道。因此，在这一时期，广东省政府对“经济”二字的提及相对频繁。进入20世纪90年代后，“建设”和“发展”两词的词频数超过了“经济”。这是由于在中共十四大和十四届三中、四中全会召开后，广东省政府的经济工作的指导思想从单纯强调恢复经济工作和追求经济效益转向了“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”，强调要进一步处理好改革、发展和稳定之间的关系。这意味着在进入20世纪90年代之后，广东省政府从单纯追求经济效益或者经济增长向关注经济建设中的增长和发展等综合平衡方面转变。在2000年之后，“建设”和“发展”的词频数远远超过了“经济”。从这里我们可以看出，广东省政府在这一时期主要以发展为主题，全面实施外向带动、可持续发展战略，这意味着广东省政府在经济管理领域从单纯强调经济增长转向了重视经济的可持续发展。另外，“改革”一词与“经济”、“建设”和“发展”相比没有明显的变化。在20世纪80年代和90年代，广东省政府对经济领域的改革工作关注度较高，如社会主义市场经济体制改革中涉及的国企改革等。在2000年之后，广东省政府对于经济领域改革工作的关注进入平稳时期，这意味着广东省政府对经济体制改革的重视程度没有明显的变化。2010年之后，“改革”一词的词频数开始缓慢上升，这意味着广东省进入了新一轮的改革时期，其强调深入推进改革开放。

（2）产业类型关注度转变情况

在经济管理中，除了四大词频数较高的关键词之外，笔者还对农工商等不同的产业进行词频数统计，统计情况见图2-3。在分析过程中，本章将词频数变化范围在10以上的关键词视为词频变化幅度较大的关键词。由图2-3可见，“商业”的词频变化高峰期出现在1981～1985年，此后，其在20世纪90年代出现小幅度的回升，其中，在1996年回升幅度较大，在1997年之后基本未出现词频统计。可见，“商业”的词频数在20世纪八九十年代的变化范围是0～16次，词频变化幅度相对较大。“农业”的词频变化在20世纪80年代和90年代较为波动，时高时低，波动范围在7～46次。而其在2000年之后呈稳定趋势，其词频数变化范围在20～36次。相较于“商业”和“农业”，“工业”的词频变化一直波动较大。其中，20世纪80年代，其关注度普遍较高，词频变化最高峰值出现在1991年。其后，其关注度一直偏低。除了在2005年出现小峰值之外，其一直处于低位变化趋势。从波动范围来看，“工业”一词词频数在20世纪80年代的波动范围在10～35次，在20世纪90年代的波动范围在9～47次，2000年之后，其波动范围在6～33次。由此可见，在“工业”一词词频变化处于普遍波动的情况下，该词词频数在20世纪90年代的波动范围最大。

结合三者的词频数变化情况，笔者将1990年视为词频变化的转折点。在20世纪80年代，“工业”、“农业”和“商业”三者的词频数排位变化不呈规律。这一时期为改革开放初期与经济恢复阶段，广东省政府力图在保持重工业和轻工业快速发展的同时，着手进行农业改革，如推进家庭联产承包责任制、尝试走农业的商品化道路等。在商业方面，广东省政府的工作重点在于国营商业和零售商业等方面的改革，如增加商业网点、拓宽对内对外贸易市场等。也就是说，这一时期广东省政府在保持工业持续发展的同时开始对农业和商业进行不同程度的改革尝试，但其并未明显表现出偏向于其中某一产业的发展。20世纪90年代之后，工业、农业和商业三者的词频数排位保持农业第一，工业第二，商业第三的状态。单纯从三者在广东省政府工作报告中的出现频次来看，广东省政府在这一时期对农业的重视程度较高，工业次之，最后是商业。而笔者结合相关的广东省政府工作报告内容分析后发现，工业作为广东省政府一直关注的发展重点，在这一时期已经进入了平稳持续的发展阶段，而农业仍是国民经济的薄弱环节。因此，广东省政府从20世纪90年代开始提出发展农村经济，努力使农业走向产业化和商品化，诸如大力发展“三高（高质、高产、高效）”农业和提高农业科技化水平等。从这个意义来看，农业的产业化和商品化也为食品工业提供支撑。广东省政府对农业发展的重视可以看作出于对薄弱环节的扶持和为轻工业提供资源支持等方面的考虑。如何看待“商业”词频数少的现象呢？笔者认为，不能因此得出结论认为广东省不重视商业。它与当时整个社会的话语习惯有关。改革开放前，“商业”一词较多出现于各类政府文件、媒体和人们的日常话语中。但改革开放后，随着市场经济的发展，话语习惯也发生了很大的变化，这一词语用得越来越少，诸如市场、商品、贸易等词语则多起来。作为贸易大省，广东省一直保持着相对于其他省份对内外贸易的更高程度的重视，这可以从下一个分析指标中得到反映。

（3）地方特色经济职能转变情况

广东省作为改革开放的先行地区，在经济管理方面有着较为独特的对内和对外两方面的职能内容。对内职能指的是结合省内实际的经济管理职能，对外职能指的是与境外发生的经济事务等职能。不管是对省内自身的经济建设职能还是对外贸易相关职能，笔者都将其概括为地方特色经济职能。在地方特色经济职能方面，笔者从词频库中抽取的具有代表性的四个关键词，分别是“对外”、“特区”、“外贸”和“区域”，通过统计其词频变化来观察政府的关注度的转变情况。如图2-4所示，“对外”、“特区”和“外贸”三个关键词的词频变化高峰都出现在20世纪80年代和90年代初，1993年后基本上呈下降趋势。2000年之后，除了“外贸”和“对外”两个关键词偶尔进入词频数前300位之外，“特区”一词再未进入前300位。与上述三个关键词呈相反趋势的是“区域”一词，它从2001年开始出现词频统计数值，这也意味着区域发展从2001年才开始受到广东省政府的重视。

综上词频变化情况，笔者将2000年视为广东省政府在地方特色经济职能内容方面的转折点。在2000年之前，广东省政府以发展对外、特区经济为重，并未重视区域发展问题。而进入2000年之后，广东省政府开始提出并重视区域经济的发展，相对弱化了对对外贸易管理和经济特区建设的关注。这一变化可以看作市场经济体制的推进使政府直接干预市场的活动减少了和国内其他地方对外开放的速度加快使“特区”的色彩淡化，而经过20多年的发展，由于广东省的东西两翼、粤北山区与珠江三角洲之间的经济发展差距持续扩大，这使广东省政府开始意识到区域经济发展不平衡问题需要更多的关注，这样，如何调整优化区域经济结构和协调区域发展，缩小省内不同区域之间的发展差距，就提上了政府的议事日程。这一变化实际上也与中央政府开始提出走可持续发展道路的方针相一致。

2．市场监管职能重点转变情况

在市场监管领域，政府的职能工作通常涉及物价、消费行为等。在二级词频库中，笔者挑选了“市场”、“消费”和“物价”三个关键词，词频统计情况如图2-5所示。可以看出，“市场”这一关键词在20世纪80年代和90年代的词频变化波动较大，其词频变化最高峰值出现在1992年，这说明广东省政府在该年对市场建设的关注度最高。其中，在20世纪80年代，“市场”一词词频数除了在1981年、1985年和1989年的广东省政府工作报告里为零之外，其余年份均以较高频次出现。而在20世纪90年代，“市场”除了1992年和1997年出现了词频统计数值之外，其余年份均为零。到了2000年之后，“市场”这一关键词的词频数基本在14～45次波动变化。相较于20世纪80年代和90年代，2000年后“市场”一词的词频变化呈现趋向稳定的态势。

就“消费”这一关键词来看，其在20世纪80年代和90年代的变化波动较大，词频变化范围在0～18次。在20世纪80年代里，该词词频数在1982年、1983年、1984年和1987年这四个年份被归零。在20世纪90年代，该词词频数在1992年、1993年和1997年这三个年份被归零。进入2000年之后，“消费”一词的词频变化趋于稳定，词频变化范围在9～15次。由此可见，广东省政府对于消费者“消费”的关注度有趋于稳定的趋势。

最后是“物价”一词，该词词频变化在20世纪80年代和90年代处于波动阶段，波动范围在0～32次，其最高峰值出现在1990年。到了2000年之后，该词词频数一直处于归零状态。这可以看出广东省政府对于“物价”的关注只停留在20世纪八九十年代，进入2000年之后，广东省政府便减少了对“物价”的关注，其关注度可以忽略不计。

从三者的综合变化情况来看，除了少数词频数归零年份，“市场”的词频数在大部分年份远高于“消费”和“物价”二词词频数。可见，尽管消费行为和物价管理在市场监管职能领域中属于受政府关注度较高的职能内容，但是除此之外的其他市场监管职能仍然存在。就“消费”和“物价”二词词频的相对变化情况看，笔者将2000年作为转折点。在20世纪80年代和90年代，“物价”的词频数普遍高于“消费”词频数。然而到了2000年之后，“消费”的词频数反而一直高于“物价”词频数。这意味着在2000年之前，广东省政府对物价管理的重视程度高于消费行为。这一时期，广东省政府重在加强和改善对物价的监督检查和调控，以求保持市场物价的基本稳定。进入2000年之后，食品药品安全问题凸显，安全生产问题和消费者的消费权益保护问题受到广东省政府的重视，这表明广东省政府开始关注消费领域的监管问题，而相对弱化了对物价管理职能的强调。由此可见，以2000年为转折点，广东省政府大致经历了从之前的相对重视物价管理转向更加重视消费行为的监管的过程。

3．社会事务管理职能重点转变情况

社会事务管理包括精神文明建设、社会秩序管理、基层组织培育和管理以及科教文卫体等各项事业的管理。在对社会事务管理职能的词频进行统计过程中，笔者首先对广东省政府工作报告中对与社会事务管理相关的“社会”一词进行了词频观察，如图2-6所示。“社会”这一关键词在社会事务管理中属于高频词，在20世纪80年代，其词频数相对较低，变化区间在23～58次；20世纪90年代属于该词词频变化高峰期，在1991年，该词词频变化出现了最高峰值。从变化曲线走势看，在2000年之后，该词词频数趋于稳定。由此可见，广东省政府对于社会的关注度不仅呈现明显的阶段性特点，而且波动范围有逐渐缩小之势。当然，单从“社会”一词来看，我们并不能完全看出广东省政府在社会事务管理方面的职能重点变化情况。接下来，笔者将从精神文明、科教文卫体各项事业、社会秩序管理和社会保障这四个方面对社会事务管理领域的具体职能内容进行统计分析。

（1）精神文明相关职能转变情况

在社会事务管理的词频统计中，笔者在二级词频库中对与“精神文明”相关的关键词进行了统计，结果如图2-7所示。精神文明建设作为社会事务管理的一大职能内容，一直受到广东省政府不同程度的重视。从关键词的词频变化中，我们可以看到，广东省政府在不同阶段的关注点有所不同。本章选取了“精神”、“文明”、“主义”和“群众”四个关键词对这一方面的职能转变情况进行观察分析。这四个关键词都是在广东省政府工作报告中与精神文明建设职能内容相关的高频词。从词频统计的结果看，这四个关键词的词频变化走势大体一致。具体来看，变化情况大致是从20世纪80年代到90年代前期呈波动上升趋势，从20世纪90年代中后期到2000年后呈波动下降趋势。在这四个关键词的相对变化情况方面，“主义”一词词频数除了在1985年归零之外，在2000年之前基本处于词频高位。在2000年之后，该词除了在2008年和2009年居于四个关键词的词频数之首外，其余年份均被“群众”一词词频数超越。与“主义”一词词频变化相对的是“群众”一词。“群众”一词词频数在20世纪80年代和90年代相较于“主义”少，在2000年之后才超越“主义”位居词频数首位。而“精神”和“文明”两个关键词的词频数相对于“主义”和“群众”要少，且两者词频变化一直处于相似的状态。两词的词频变化高峰均出现在1996年，此后呈波动下降趋势。

由此可见，广东省政府对于精神文明相关职能的关注度曾在20世纪80年代至90年代呈现上升趋势，此后处于下降趋势。由此可总结出，20世纪90年代末是广东省政府在精神文明建设职能领域的转折时期，随着时间的推移，广东省政府对精神文明建设的关注度逐渐降低。

（2）科教文卫体各项事业职能重点转变情况

社会事务管理职能包括科教文卫体各项事业的发展，笔者分别对广东省政府工作报告中“科技”、“教育”、“文化”、“卫生”和“体育”五个关键词进行词频统计，以此观察政府在不同时期对各项事业的关注度，统计结果如图2-8所示，该图显示出不同关键词在不同阶段的变化情况。

具体来看，“教育”一词词频变化在20世纪80年代至90年代大致处于波动上升阶段，该词词频变化高峰位于1991年和1996年两年，其间出现小低谷，但是变化范围不大。2001年之后，该词词频变化基本呈波动下降趋势，从词频数高位的48次下降到低位的13次。与“教育”事业不同的是，“文化”词频变化从20世纪80年代以来一直处于波动上升的趋势，直到2014年和2015年出现轻微的下降。可见，广东省政府不断提升对“文化”事业的关注度。而“科技”事业的词频变化波动较大，在1981～1992年处于上升阶段，波动范围在6～44次。之后该词在1992～2000年词频变化较大，先降后升，在1996年该词词频变化出现小峰值。此后该词词频数在2000～2010年这10年处于下降趋势，从32次下降到11次。在2010年之后，该词词频数再次回升至31次。可见，广东省政府对“科技”事业的重视程度经历了从“提高重视”到“减少重视”再到“再次提高重视”的变化过程。最后，“卫生”和“体育”这两个关键词的词频变化也有相似之势。在2000年之前，这两个关键词除了在1982年、1984年、1986年和1997年出现了词频数“非零”记录之外，其余年份词频数基本处于归零状态。直到2000～2010年，这两个关键词的词频变化才处于上升趋势，其中，“卫生”一词词频数基本在13～25次稳定发展，“体育”一词词频数则在7～11次稳定发展。在2010年之后，“卫生”的词频变化仍呈现稳定趋势，而“体育”的词频变化则再次呈现上升趋势。

总的来看，“教育”、“科技”和“文化”三个关键词词频数处于较高位，这可见广东省政府在不同阶段对这三项事业的关注度是相对较高的，而对于“卫生”和“体育”两项事业的发展关注度相对较低，在2000年之后，广东省政府对“文化”、“卫生”和“体育”事业的关注度开始提高。

（3）社会秩序管理相关职能转变情况

社会事务管理的职能还涉及社会秩序管理的相关工作内容，为此，笔者对社会秩序管理这一二级词频库进行了词频统计，结果如图2-9所示。“稳定”、“和谐”、“治安”和“法制”都是与社会秩序相关的关键词，它们的词频变化将反映出广东省政府对社会秩序管理的重视程度。

具体来看，20世纪80年代，“和谐”一词词频数一直归零，“稳定”、“治安”和“法制”被提及的频次总体来看相差不大。20世纪90年代，“稳定”和“治安”两个关键词的词频数除了1992年和1997年两个年份出现了“非零”统计之外，其余年份所有关键词均处于归零状态。直到2000年之后，各关键词再次复苏，呈“非零”词频变化状态。其中，“稳定”在2000年后词频变化处于波动上升趋势。“和谐”一词词频变化波动相对较大，变化范围在0～22次。相较而言，“治安”一词词频变化呈相对稳定的趋势。而“法制”一词的词频变化较为特殊，除了在2000～2005年出现词频数“非零”统计之外，其余年份词频数均处于归零状态。

总的来看，广东省政府对于社会稳定的关注度在20世纪80年代和90年代相对较低，在2000年之后才开始重视社会稳定的各项工作。尤其从“和谐”一词的使用频次来看，广东省政府在2000年后将“和谐”理念引入维护社会稳定的工作中，对于“稳定”的重视程度也趋于稳定。从“法制”一词词频变化也可看出，广东省政府对于法制工作的重视程度稍显不足。

（4）社会保障相关职能转变情况

社会事务管理的职能，还包括社会保障相关职能内容，如社会保险和医疗等。在此，笔者在二级词频库中选取了“社会保险”、“计划生育”和“医疗”这三个关键词进行词频分析。之所以把“计划生育”归类在社会保障相关职能内容方面，是因为它作为社会事务管理的专项工作之一，与妇幼保健工作相关。

从词频统计结果来看，如图2-10所示，在20世纪80年代和90年代，“社会保险”一词词频数一直处于归零状态，这说明广东省政府在这段时间内并未重视社会保险工作。而“计划生育”一词除了在1982年、1983年、1992年以及1997年出现“非零”统计之外，其余年份词频数均处于归零状态。同样，“医疗”一词在20世纪80年代和90年代，仅在1997年出现“非零”词频变化状态。综上可见，广东省政府在20世纪80年代和90年代对于社会保障相关工作并未重视。直到2000年，这三个关键词才呈现一定的发展趋势。其中，“医疗”一词在2000年之后在9～22次的词频变化区间内波动发展。“社会保险”一词词频数在2000～2006年一度上升到7次，此后其词频变化均为归零状态。而“计划生育”一词词频变化在2000～2007年出现峰值，词频数达到13次，此后其词频变化也为归零状态。由此可见，广东省政府在2000年之后开始对社会保障相关工作有了一定的重视，尤其在医疗事业方面，而其对计划生育和社会保险两方面工作也在2000～2006年较为重视。

总的来看，广东省政府在20世纪80年代和90年代两个年代里缺乏对社会保障工作的重视，直到2000年后才对相关工作开始有所关注。可见该职能工作起步较晚，发展速度也不快。

综上所述，通过对社会事务管理的各项职能内容的分析，我们可以将2000年视为该类职能重点的转折年份。具体来看，在进入2000年后，精神文明方面的职能关注度相对降低，社会秩序和社会保障相关职能的关注度相对提高。可以说，广东省政府在社会事务管理方面的职能重点从一开始偏向于精神文明建设转向重视社会稳定工作和社会保障工作的开展。另外，在科教文卫体各项事业的发展中，广东省政府也从2000年之前的偏向发展“教育”和“科技”事业向各项事业协调发展转变。总而言之，广东省政府在社会事务管理方面的工作从重点单一向重点多样化转变，从偏向精神文明建设到关注社会服务的提供转变。

（二）职能结构变迁分析

政府职能转变不仅指每个职能领域中重点职能内容的转变，还指不同职能领域之间的相对转变。在本章中，笔者将其称为职能结构变迁。职能结构变迁主要观察的是经济管理、市场监管和社会事务管理三个职能类别之间的量的占比变化，笔者以此分析广东省政府在不同时期内对经济、市场和社会三方面工作的关注度变化。

为了更好地通过量化的方式测量三大职能之间的变化情况，笔者将1981～2015年这35年的广东省政府工作报告中关于经济管理、市场监管和社会事务管理的内容分别进行词量统计，并计算每一年中各大职能内容的词量占比，所占比例取小数点后两位。这里，笔者将其称为不同职能间重点占比变化情况，如图2-11所示。

由图2-11可看出，在经济管理、市场监管和社会事务管理这三大职能内容的每年占比情况中，市场监管职能内容的所占比例一直处于低位，变化波动小，波动区间在2.16%～13.64%。具有显著变化的是经济管理和社会事务管理两大职能内容的占比情况。大致上看，两者的比例差距经历了由大到小的变化历程。在1981～1995年，两者职能内容比例处于差距较大阶段，且经济管理的职能内容比例远远超过社会事务管理的职能内容。1995年之后，两者内容比例开始交汇并进入交错发展阶段，两者比例之间的差距最大不超过28.23%。但是在1995～2010年这16年，经济管理的职能内容比例在大部分时间里还是稍高于社会事务管理的职能内容比例。直至2010年之后，社会事务管理的职能内容比例才开始处于超越经济管理的职能内容比例阶段。

由职能内容比例变化可见，广东省政府在处理经济、市场和社会三方面事务时的职能工作内容随着时间的推移发生了改变。一直以来，广东省政府在市场监管方面的职能内容明显少于经济管理职能和社会事务管理职能，这说明广东省政府在市场监管职能方面的工作力度不仅较小，而且趋于稳定。再看经济管理和社会事务管理两类职能，在1981～1995年，广东省政府将工作重点放在了经济管理方面，而社会事务管理的工作内容相对较少。1995年之后，广东省政府才将社会事务管理这一职能的重视度提高到与经济管理齐平的程度。此后两者职能内容的比例相差不多，交错变化。由此可以认为，广东省政府从20世纪80年代和90年代初的“片面追求经济发展”向20世纪90年代末及21世纪之后的“经济和社会发展并重”转变。

二 职能履行方式的变迁分析：重点词频变化、关键词分析

政府职能转变除了职能重点内容的转变，还包括职能履行方式的转变。从职能履行方式的变化中，我们可以看出政府在职能行使过程中的角色变化，以更全面和深入地剖析政府职能转变的情况。在本部分中，笔者将通过重点词频变化和关键词分析两种测量指标，对1981～2015年这35年的广东省政府工作报告内容进行分析处理，并在此基础上分别对经济管理、市场监管和社会事务管理这三个职能维度进行统计分析，以观察不同职能维度下的职能履行方式随时间变化的情况。

（一）经济管理职能履行方式转变情况

1．词频变化

在经济管理中，笔者整理出了出现频次相对较多的与职能履行方式相关的关键词。为了使研究更加直观有效，这里同样对未进入前300位的关键词做了词频数归零处理。在筛选过程中，笔者统计出了“整顿”和“改造”两个关键词的词频变化情况，如图2-12所示。“整顿”一词带有较为强烈的政府管控的意味，表示广东省政府行使职能时的较强力度。相较于“整顿”一词，“改造”一词表示广东省政府管控力度较小，多与技术改造相联系，需要与企业和相关科研机构合作才能完成。

由图2-12可见，“整顿”一词的词频变化高峰值出现在1988～1993年，在2004年之后词频数归零。当然，在20世纪80年代初和90年代末也出现了“整顿”词频变化的小高峰。广东省政府在20世纪80年代末90年代初对“整顿”这一职能方式的集中使用也有其历史必然性。当时，广东省经过了10年左右的改革开放，社会面临着通货膨胀、物价升幅较大、一些人利用价格双轨制牟取暴利等突出问题。面对新出现的经济乱象，广东省政府以治理整顿作为重点职能方式处理流通领域中的混乱现象。因此，从20世纪80年代末到90年代初这一时期，“整顿”一词大量出现在广东省政府工作报告中。而“改造”一词词频数在4～27次这一区间范围内波动，除了在2014年词频数归零外，其余年份词频数都进入排名前300位，其词频变化高峰值出现在2015年。这意味着广东省政府对“改造”这一职能方式保持持续的关注。结合具体的广东省政府工作报告内容可知，其中所提及的经济领域的“改造”多为技术改造。广东省政府从20世纪80年代以来一直重视科技对经济发展的作用，旨在通过技术改造促进经济的持续发展。通过“整顿”和“改造”这两个关键词的词频变化我们也可看出，广东省政府在经济管理职能履行过程中逐渐放弃较为强制的手段，保留相对温和的职能履行手段。

2．关键词分析

笔者通过对1981～2015年这35年广东省政府工作报告内容的解读，汇总了每年广东省政府工作报告中关于经济管理职能履行方式的重点关键词，如表2-1所示。从表2-1中可以看出，1981～1987年，广东省政府的经济管理职能履行方式以“计划指导”、“行政干预”和“严格控制”为主。可见此时广东省政府的管制色彩较为浓重，职能履行手段比较直接和强硬。从1988年开始，“宏观调控”的字眼不仅开始出现在广东省政府工作报告中，而且一直持续到2013年，这说明广东省政府开始强调通过除行政手段之外的经济手段和法律手段对经济事务进行干预，广东省政府开始从单一的行政管制方式向运用多种调控手段过渡。此外，从表2-1中还可看出，广东省政府从20世纪90年代至今，从强调“完善经济制度”和“制定经济政策”向“加强监督管理”和“强化服务、转变方式”逐渐过渡。综上，经济管理职能履行方式经历了从管制型方式向服务型方式逐渐过渡的变迁历程，这意味着广东省政府开始弱化自身在经济建设中的家长角色。

通过词频变化和关键词分析，笔者最终得出的结论是，自20世纪80年代以来，广东省政府在经济管理方面不断因形势的发展和环境的变化而做出新的改变，从一开始的强硬手段到后来的温和手段，从管制型到服务型，努力尝试从“全能型政府”向“服务型政府”转变。当然，这个转变过程是非常缓慢的，从“制度完善”到“政策引导”，再到“监督管理”，最后到“强化服务”，经历了将近30年。同时，转变的幅度也较小。

（二）市场监管职能履行方式变化情况

在前一部分的分析中，我们看到了广东省政府工作报告历年来关于市场监管职能方面的工作内容相对较少，在这一部分，笔者也发现与市场监管职能履行方式有关的关键词在二级词频库中很少出现，这不利于进行统计分析。据此，为了对市场监管职能履行方式进行更加全面有效的考察，笔者选择采用关键词分析的方式对其进行探讨。

笔者对1981～2015年这35年广东省政府工作报告中关于市场监管职能履行方式的关键词进行了统计，如表2-2所示。从中可以看出，在1981～1986年，广东省政府市场监管职能履行方式以“计划指令”和“统一部署”为主，这些皆属于管制型职能方式。在1987年之后，广东省政府开始提出搞活市场，尝试逐步放开对一些市场事务的控制，同时积极开拓内外市场和生产要素市场。进入20世纪90年代之后，广东省政府开始通过“清理整顿”和“监督调控”等方式对市场领域的工作进行管理。这就意味着广东省政府尝试从“完全控制”向“监督控制”、从“管制型”向“服务型”职能转变。从20世纪90年代末开始，广东省政府开始强调完善市场体系，规范市场秩序，强化监管力度，试图实现从操控者向监督者的角色转变。2014年和2015年，广东省政府提出了激发活力这一新名词，这说明广东省政府将在更大程度上退出对市场的控制，并以一种激励者和监管者的角色出现。

综上分析可见，从1981年至今，广东省政府市场监管职能履行方式实现了从“家长式”管理到“监管式”管理的转变，也就是“管制型方式”向“服务型方式”的缓慢过渡。尽管如此，从目前的转型结果来看，广东省政府依旧在努力完善监管体制和健全市场体系，没有完全实现角色的彻底转变。另外，从转型的速度来看，广东省政府市场监管职能履行方式的转变是渐进而缓慢的，与中国整体的渐进式改革方式相一致。

（三）社会事务管理职能履行方式转变情况

在社会事务管理这一职能领域中，笔者通过对1981～2015年这35年广东省政府工作报告的整理，对其主要职能履行方式的关键词进行汇总观察，以此分析广东省政府社会事务管理职能履行方式的转变情况，如表2-3所示。

从表2-3可以看出，在20世纪80年代，广东省政府在社会事务管理这一职能领域中惯于使用“宣传教育”、“整顿制裁”和“严厉打击”等手段作为主要职能履行方式，这说明这一时期广东省政府重视意识形态控制和严厉的整顿方式，这可认为是广东省政府对社会事务领域的全方位介入，属于典型的“家长式”治理。进入20世纪90年代后，广东省政府依旧保持了“思想教育”这一职能履行方式，不同的是，这是从20世纪80年代的“思想控制”向“增加投入”和“依法管理”的转变。到了20世纪90年代后期，广东省政府提出了完善社会保障和加强道德建设等工作，这说明广东省政府开始从“片面强调精神文明建设”向“开展民生工作”渐渐过渡。2000年之后，广东省政府将工作重心放在了完善社会保障体系和提高社会服务质量等工作方面上。2010年之后，广东省政府在继续完善社会保障工作的基础上，增加了保持社会和谐稳定的工作内容和相关的职能履行方式，广东省政府正在努力向“服务型政府”转变。

综合来看，广东省政府社会事务管理职能履行方式随着时间的推移从“管制型手段”向“服务型手段”，从“方式单一”到“方式多元”逐渐过渡。不过，与经济管理和市场监管职能履行方式转变情况一样，这一转变的速度是缓慢渐进的，但我们仍可看出广东省政府从“全能型政府”向“服务型政府”转变的趋势。

第三节 结论：广东省政府职能转变的特点及相关讨论

一 广东省政府职能转变的特点

（一）经济管理职能转变的特点

1．职能内容：从改革开放向区域治理转变，重视产业结构的优化

通过对广东省政府1981～2015年这35年政府工作报告的文本分析，笔者总结出广东省政府经济管理职能内容转变以政策导向为主且具有较为明显的阶段性特点。从20世纪80年代到90年代，广东省政府经济管理工作重点在于改革开放。20世纪80年代初，广东省政府一方面努力将工作重点“从思想斗争转移到经济建设上来”，另一方面努力响应国家的号召，积极推进改革开放，加快经济建设工作步伐。整个20世纪80年代至90年代初，广东省政府都将特区建设放在经济工作的重要位置。从20世纪90年代中期到2005年左右，广东省政府相对减少了经济特区的工作总量，取而代之的是对海内外市场的积极开拓工作。此外，总的来看，从2000年开始，广东省政府开始提出区域经济协调发展，弱化了对改革开放工作的强调。这些都说明，广东省政府的经济管理对象经历了从点到面的转变历程，即从20世纪80年代和90年代单一的经济特区建设到2000年之后区域的协调发展。同时，这也意味着广东省政府经济管理职能的量的增加及其相应管理能力的提高。这种从点到面的转变符合以点带面、全面发展、利益共享和从少数富裕到多数富裕的经济发展规律。

在产业结构方面，广东省政府的相关职能内容经历了从片面到全面协调的发展历程。在20世纪80年代改革开放初期，广东省政府偏重于工业和贸易的发展，而后到了20世纪90年代中后期，广东省政府开始注重工业、贸易、农业和服务业的协调发展，这意味着广东省政府的经济职能工作内容趋于全面和科学。

2．职能履行方式：从“一手抓”向“宏观调控”转变

1981～2015年，广东省政府经济管理职能履行方式经历了从“一手抓”到“宏观调控”的转变历程。在20世纪80年代初期，广东省政府采取计划指令的方式对经济工作进行全面管理。1991年，广东省政府首次提出要采用行政手段、法律手段和经济手段等多种手段对经济工作进行管理，这意味着广东省政府开始放弃过紧的计划指令方式，尝试采用适度放松的多种管理手段对经济生活施加影响。同时，从1991年开始，广东省政府工作报告提出宏观调控，这日益成为重要的经济职能履行方式。2015年，广东省政府首次提出了“预调微调”和“提供服务”两种职能方式。广东省政府再次放松对经济领域的管控，尝试向“服务者”的角色转变，这预示着广东省政府从“全能型政府”向“服务型政府”转变的时代趋势。

（二）市场监管职能转变的特点

1．职能内容：从“控制物价”向“秩序监管”转变

在20世纪80年代初，广东省政府市场监管职能主要是对物价进行控制。到了20世纪90年代，广东省政府开始重视对市场的清理整顿和监督控制。而进入2000年之后，广东省政府强化完善市场体系，加强市场监管工作，维持健康和谐的市场秩序。尤其是在2014年之后，广东省政府提出要激发市场活力，鼓励各方面市场要素充分发挥各自活力，实现市场繁荣。由此可见，广东省政府在这一职能领域的职能内容实现了从单一到全面的转变，即从“单一的物价管控”到“全面的市场体系的建立”的转变。同时，这一过程还包含了政府对生产要素的松绑，让部分生产要素回归市场，激发市场活力。在适当放松对物价和生产要素的控制之后，从20世纪90年代中后期开始，广东省政府将工作重点放在市场的监督管理方面，以维持市场秩序，提出了诸如调整市场准入门槛、规范市场交易行为等职能工作内容，这意味着广东省政府开始真正履行市场监管的应有职能。

2．职能履行方式：从“管控者”向“监管者”转变

在职能履行方式方面，广东省政府在市场监管领域经历了从“管控者”向“监管者”的缓慢过渡历程。在20世纪80年代初，广东省政府强调通过计划指令的方式对市场各要素进行严格把控，全面介入从物价制定到商品交易的过程。而进入20世纪90年代后，广东省政府开始采用管理、规范和指导等方式对市场各要素进行管理，这意味着广东省政府开始将部分权力下放给市场，并选择较为温和的手段对市场事务进行管理。进入2000年之后，广东省政府开始强化对市场的监管，重视采用监管、制度完善、法律手段等方式对市场事务进行管理。由此可见，广东省政府逐渐放弃了对市场领域的全面控制，以一种“监管者”的形象出现在人们面前。

（三）社会事务管理职能转变的特点

1．职能内容：从精神层面向福利层面扩散，社会管理事务趋于全面化

在社会事务管理领域，广东省政府职能内容经历了从单一到全面，从浅层到深层的转变过程。在20世纪80年代初期，即改革开放之初，广东省政府将社会事务管理的重点放在拨乱反正方面。此后，广东省政府逐步将精神文明建设作为社会事务管理的重要内容，并持续了近20年。精神文明建设包括思想道德建设和科学文化建设。进入20世纪90年代之后，教育和科技发展一直是广东省政府关注的重点工作内容之一。1991年的广东省政府工作报告首次提出了建立社会保险制度的相关内容，这意味着广东省政府社会事务管理职能内容开始向福利层面扩散，社会保障制度覆盖面不断扩大。在20世纪90年代初期，广东省社会保险制度只限于城镇职工范围，其中，养老保险的发展较之于其他社会保险走在前面，广东省政府着力扩大城镇职工养老保险的覆盖面。同时，工伤保险、医疗保险和计划生育保险也在1991年开始在一些市、县试点。1996年，广东省开始实施失业保险制度。2000年，广东省开始实施城乡最低生活保障制度，开始将社会保障制度的覆盖范围扩大到农村。2006年，广东省政府首次在政府工作报告中提到统筹城乡就业，完善多层次社会保障体系。2007年，广东省政府提出要完善基本覆盖城乡的社会保障体系，全面建立被征地农民养老保险制度，同时在珠三角地区加快推行城乡居民医疗保险。由此可见，广东省社会保障制度的完善也经历了由点到面，由浅至深的发展历程。

2003年，广东省政府首次提出建设民心工程，并将社会保障制度的完善纳入民心工程的建设项目中。在2004年的政府工作报告中，广东省政府强调要突出抓好十项民心工程，包括全民安居工程、扩大与促进就业工程、农民减负增收工程、教育扶贫工程、济困助残工程、外来员工合法权益保护工程、全民安康工程、治污保洁工程、农村饮水工程、城乡防灾减灾工程，这说明广东省政府开始将民生当作一项事业，全方面提高公共服务质量。

此外，社会事务管理职能还包括维持社会稳定、发展科教文卫体各项事业、生态建设等，它们也都经历了一个不断完善的过程。大致在2000年以后，这些职能内容逐渐出现在广东省政府工作报告的文本之中，说明广东省政府社会事务管理职能内容趋于全面化。

2．职能履行方式：从“管控者”向“服务者”转变

20世纪80年代初期，广东省政府采用“整顿”“制裁”“取缔”等严厉的方式对社会事务进行全面控制。到了20世纪80年代后期，广东省政府开始采用加强教育和宣传教育的方式进行社会事务管理。而进入20世纪90年代之后，广东省政府开始通过增加财政投入的方式，鼓励和支持社会事务领域的重点职能工作的开展。同时，广东省政府还采用法律手段对社会事务进行依法管理，诸如完善立法、加强法制教育、严格执法等。2000年以后，广东省政府开始重视完善公共服务体系的建设，采用提高层次、加强服务、加强监管等方式对社会事务进行管理。同时，广东省政府尝试采用鼓励基层自治的方式管理社会事务，扶持社会组织的建立和发展等。广东省政府开始从社会中适当退出，选择以一种“监管者”和“服务者”的角色参与到社会事务的管理工作中。

（四）政府职能转变的总体特点

1．政府职能内容经历了从简单到丰富的转变过程，职能总量随时间的推移而不断增加

30多年来，广东省政府管理的事务越来越全面，越来越复杂。广东省政府职能从20世纪80年代的以经济发展为主到后来的经济建设与精神文明建设并重，再到后来的“四位一体”“五位一体”各方面协调并进，这些都显示出政府职能范围的扩大和总量的增加。

2．职能间实现了量的相对转移

这是指政府在经济管理、市场监管和社会事务管理三个不同职能领域之间量的相对变化，主要体现在政府对社会事务管理职能内容的不断扩充。在20世纪80年代至90年代初期这段时间里，广东省政府的工作重心一直在经济管理方面，而相对忽视了对社会事务的管理。20世纪90年代末和21世纪初之后，广东省政府开始重视社会保障制度建设等民生事业。从总体上来看，这种变化可以理解为政府职能的量实现了从经济管理到社会事务管理的相对转移。

3．各项职能内容都经历了从点到面、由浅入深的转变过程

这种转变既可以从社会保障制度的建立和发展历程中反映出来，即社会保障制度由试点到全面推开，从城镇到农村扩散，从单一的养老保险制度到失业、医疗、生育等多项保险制度的全面发展，又可以从经济管理职能的变化中得到体现，即经济建设由点状式的特区建设到面状式的经济圈的建设，不同区域经济的协调发展布局以及不同产业的兼顾等。

4．从“全能型”政府向“服务型”政府过渡

综观广东省政府职能转变轨迹，无论是职能内容还是职能方式，都透露出广东省政府从“全能型”向“服务型”转变的趋势。在职能内容方面，广东省政府不断增加社会事务管理职能内容，逐渐提高公共服务的质量，增强自身的服务能力。例如，2003年之后，广东省政府着重发展民生事业，提出并开展十大民心工程建设。在职能方式方面，广东省政府尝试从全面控制、计划指令向注重监督、加强监管转变，从以单一的行政手段为主向运用法律手段、经济手段等多种职能方式转变。如广东省政府在市场监管领域，放弃对物价的全面控制，让生产要素回归市场，激发市场活力。

5．政府职能转变具有明显的阶段性特点

大致来看，20世纪80年代属于“全能政府”时期，广东省政府在这一阶段不论在职能内容还是职能方式方面都表现出了强硬的控制力。20世纪90年代属于“过渡期”，在这一阶段中，广东省政府开始在市场领域和社会领域适度下放权力和放松控制，采取的是相对温和的职能方式。2000年后属于“服务型政府”探索时期，广东省政府开始尝试从多方面探索服务型政府的治理模式。当然，不同的职能领域和内容会呈现不同的阶段性特点。

6．政府职能转变呈渐进式特征

政府职能转变是一个缓慢演进的过程，而并非突变和一蹴而就的。如在市场监管领域，广东省政府经过了10多年的时间才逐渐放开对生产要素的控制并转而关注市场秩序的监管工作。再如社会事务管理，广东省政府在1991年就提出了社会保障制度的建立工作，经过了20多年的时间才逐渐发展完善。这都说明了广东省政府职能转变方式是保守渐进的。当然，这些渐进式特征是与中国渐进式改革的总路径相适应的。在地方政府这一层级，受制于自身的权能，多数的改革措施难以离开中央政府设定的轨道和节奏。

二 广东省政府职能转变的合理性分析

（一）政府职能的边界：边界意识有强化趋势但仍不清晰且范围较大

政府职能的边界问题一直是争议较大的议题。政府的边界是指政府与市场、政府与社会之间的职能边界问题。当政府的边界范围过大时，政府对市场和社会的介入过多，此时的市场和社会往往是缺乏活力的。而当政府的边界过小时，市场和社会容易出现政府缺位的情况，引发动荡。因此，政府职能的边界是否合理直接影响政府职能履行效果的好坏。

通过前面对广东省政府35年政府工作报告的文本分析，笔者发现，广东省政府在处理与市场和社会之间的关系时，边界意识经历了从无到有的过程。但在实际的政府职能履行过程中，政府与市场、政府与社会的边界仍存在不清晰之处，广东省政府职能范围过大，侵蚀着市场和社会的职能。以市场监管职能中的物价管理为例，1981年，广东省政府在工作报告中强调必须坚决贯彻执行国务院关于严格控制物价、整顿议价的通知；1984年，广东省政府首次在工作报告中提出要适当放宽国家统配物资的管理和物价管理权限；1985年，广东省政府提出取消部分农产品的派购制度，实施议购议销制度；1992年，广东省政府提出加强对物价的调控和检查监督；1996年，广东省政府把控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务；2012年至今，广东省政府提出要加强物价监管，发挥价格调节基础作用。从上述变化中可以看到，广东省政府在处理与物价的关系时经历了从全面介入到适当退出的变化，广东省政府的边界意识逐渐显现。但实际上广东省在一些非垄断领域仍然存在着政策定价问题或间接的政策定价，如一些农产品价格、油气价格等，这离让市场发挥资源配置的决定性作用的状态还有距离。同样，在社会事务管理方面，从20世纪80年代开始，广东省政府一直扮演着主导者的角色。2000年，广东省政府在工作报告中首次提出健全基层自治，提倡基层自治组织实现自我管理。2008年，广东省政府在工作报告中提出探索社会组织承担政府转移或委托职能的实现形式。但在实际的职能履行过程中，广东省政府又对社会组织的活动和运作提出了较多的限制，导致了社会组织的行政化和科层化。在一些地方，政府即使向社会组织购买公共服务，也不完全按合同约定处理政府与社会组织之间的关系，而是出于自身的需要向社会组织分派各种各样的行政性任务。如此种种说明仅对政府工作报告进行文本分析难以完全把握政府职能转变的实然状态。

（二）政府职能结构：结构转变趋向协调但仍存在偏重经济，社会发展偏弱，市场监管不足的问题

从政府职能结构角度看，广东省政府职能在转变的过程中结构趋向协调但仍存在偏重经济，社会发展稍弱，市场监管不足的问题。经济发展历来是广东省政府关注的重点，因此，职能结构调整依旧表现出以经济发展为重的倾向。例如，历年来广东省政府工作报告内容都是将经济发展内容放在首位，且所占篇幅较大。这说明广东省政府对经济管理的相对重视程度始终未动摇。而在社会发展方面，长期以来尤其是在20世纪80年代和90年代，广东省政府工作报告中提及的社会事务管理相关的职能内容基本不变。2000年之后，广东省政府开始重视民生事业，加大了对社会事务管理的投入，但是这方面的相关工作仍处于起步阶段，从目前来看，该领域的职能力度仍显不足。最后，在市场监管方面，广东省历年的政府工作报告所提及的市场监管的相关内容均较少，与经济管理和社会事务管理两大职能领域相比明显处于弱势，不少市场监管环节存在政府缺位的问题。

（三）政府职能方式：管制型向服务型过渡但完善空间仍较大

广东省政府职能履行方式大致呈现从管制型向服务型过渡的趋势。20世纪80年代初期，广东省政府惯于采用计划指令、行政控制等方式行使各项职能。20世纪80年代后期至90年代，广东省政府尝试在一定程度上下放权力，倾向于采用宏观调控、加强领导、监督控制等职能履行方式发挥作用，鼓励市场和企业发挥更大的作用。进入2000年之后，广东省政府尝试在更大程度上放松管控，转而采用完善体系、规范秩序、加强服务等职能方式。2014年之后，广东省政府更加强调自身的服务功能，采用强化服务、预调微调等新的职能方式。据此，广东省政府在职能方式的转变方面，大致方向是符合政府职能由“全能型”向“服务型”转变的规律。但是，其仍有一些不足之处，偏向保守，转变节奏过慢。以经济管理职能履行方式转变为例，从20世纪80年代后期至今，广东省政府一直保持宏观调控和政策引导等传统保守的职能方式，法律手段的运用不足，权力下放的力度有待加强。此外，在市场监管领域，广东省政府直到2013年仍对农产品市场价格采用价格调节基金的方式进行直接干预，职能方式保守直接。同时，在社会事务管理领域，广东省政府的直接介入比重仍较大，没有有效培育并发挥社会组织的自治能力。