专题1 宏观经济

中国财税政策分析与展望

2016年，我国经济下行压力继续加大，潜在金融风险初步显现，如资产价格泡沫、债务问题、汇率波动等。为了推进供给侧结构性改革，我国采取更加积极的财政政策，充分发挥大国财政作用，为全面建成小康社会决胜阶段发展提供重要动力。

一 2016年我国财政状况及政策评述

（一）2016年我国财政状况

1．财政收支矛盾进一步凸显

2016年1～11月累计，全国一般公共预算收入148250亿元，同比增长5.7%，为年初预算的94.3%。其中，中央一般公共预算收入68263亿元，同比增长5.3%，同口径增长2%；地方一般公共预算本级收入79987亿元，同比增长6%，同口径增长9.1%。全国一般公共预算收入中的税收收入122326亿元，同比增长6%；非税收入25924亿元，同比增长4.5%。

1～11月累计，全国一般公共预算支出165839亿元，同比增长10.2%。其中，中央一般公共预算本级支出23645亿元，同比增长6%；地方一般公共预算支出142194亿元，同比增长10.9%。全国财政主要支出项目情况：教育支出24628亿元，增长13.3%；科学技术支出5256亿元，增长15.3%；文化体育与传媒支出2385亿元，增长3.9%；医疗卫生与计划生育支出11975亿元，增长18.9%；社会保障和就业支出19866亿元，增长16%；住房保障支出5386亿元，增长11%；农林水支出14358亿元，增长7%；城乡社区支出19504亿元，增长29.6%；商业服务业等支出1313亿元，增长5.2%；债务付息支出4507亿元，增长43.6%。

2．财政赤字规模扩大

2016年，我国继续实行积极财税政策，财政赤字率明显上升。2013年至今，中国的财政赤字逐年攀升，财政赤字率从2014年的2.1%提升至2015年的2.3%, 2016年达到3%。扩大赤字，是通过政府“加杠杆”，从而支持全社会通过去产能、去库存、去杠杆等“降杠杆”。过去两年中国央行六次降息、五次降准，但货币传导机制受阻，部分流动性在金融体系内空转，货币宽松所释放的流动性并未充分带动实体经济回升。

3．地方财政运行情况

一边是财政收入下跌，一边是政府债务膨胀，中国地方政府财政风险在近两年里急速上升。2015年，地方政府的财政收入（一般公共预算）只增长了4.8%，而2014年为9.9%。如果没有重大的改革措施，不少地方政府将面临破产的局面。中国各省的财政分化在加剧。东部和中西部省份差距逐渐拉大。上海、广东、浙江等东部发达省份，财政收入体量巨大，且增速领先。前三季度数据显示，广东一般公共预算收入规模达到7825亿元，是青海收入的42倍。上海财政收入增速位列第一，同比增长21.6%，而资源省份山西垫底，同比下降7.6%。2016年5月1日全面推行营业税改增值税，增值税央地划分规则调整，造成部分地区减收效应。不仅仅是服务业发达的东部地区，部分服务业欠发达的中西部省份收入同样减少。例如，因为口径调整，江西财政收入增速下降了4.6个百分点。由于工业产能过剩较多，三产对地方税收贡献增多。尤其2016年房地产销售行情火爆，部分中西部地区房地产业贡献收入更多地被中央分享，也造成地方收入下降。三季度实体经济呈企稳态势，地方财政收入增速跟着有所回升。由于中央加大对西部基建投入，带动部分西部省份财政收入增速企稳，后续下行压力仍大。西部省份以资源品输出为主、产业结构单一，自身利润创造能力较弱，财政收支矛盾突出。2016年一季度，甚至有三个省份的财政收入出现下降，包括辽宁（-33%）、黑龙江（-10.5%）和山西（-9.8%）。

（二）2016年财政政策评述

截至2016年，我国实行以改进预算管理、完善税收制度，以及建立事权和支出责任相适应的制度为核心内容的财税体制改革，现代财政制度建设迈出实质性步伐。

1．预算管理制度改革取得决定性进展

以新《预算法》和《国务院关于深化预算管理改革的决定》等一系列文件颁布实施为标志，基本搭建起现代预算管理制度的主体框架。积极推进预算公开，中央本级支出细化公开到功能分类项级科目，基本支出细化到经济分类款级科目；分项目、分地区公开转移支付预算。完善政府预算体系，财政对教育、科技等重点支出一般不再采取挂钩方式，而是统筹安排，优先予以重点保障。同时，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。改进预算管理和控制方式，建立跨年度预算平衡机制，扎实推进中期财政规划管理。推动建立权责发生制政府综合财务报告制度，构建了地方政府债务管理总体制度框架。2016年11月9日，财政部印发《地方政府专项债务预算管理办法》，对地方政府专项债务预算进行规范。

2．税收制度改革进展明显

根据财税〔2016〕36号规定，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税（以下称“营改增”）试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。之后，减税额呈逐月放大趋势，到10月底累计减税965亿元，26个细分行业全部实现了总体税负只减不增的预定目标。实现增值税对货物和服务的全覆盖，这项目前中国最大的税制改革完成了历史性的一步，营业税也告别了历史。全面推开营改增试点，对企业实施大规模结构性减税，是2016年确保积极财政政策更加有效、着力推进供给侧结构性改革的重头戏，对稳增长、调结构、扩就业发挥了重要作用，具有完善税制、促进现代服务业等新动能成长、推动经济转型升级等一举多得的积极效应。同时，调整中央与地方增值税收入划分。调整完善消费税政策。进一步发挥消费税在调节生产、引导消费等方面的积极作用。自2016年12月1日起执行，对超豪华小汽车加征10%的消费税，为全面实施资源税从价计征改革，同步清理规范相关收费基金。资源税从2016年7月1日起从价计征，同时河北省将试点开征水资源税；2016年12月26日，十二届全国人大第二十五次会议审议通过《环境保护税法》，并将于2018年1月1日起施行。

3．财政体制改革稳步推进

是否形成公平透明高效的财税制度，直接决定着一国治理能力和治理体系现代化的水平高低。在此大背景下，财政事权划分改革，成为新一轮财税改革中攻克难度最大的“堡垒”。这项改革直接关系中央职能部门的核心权力，关系央地事权财权的再厘清。2016年8月，财政事权与支出责任改革的“施工图”已经公布，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，中央与地方事权划分问题迈出了决定性的第一步，在未来四年多的时间内，这场改革有望精准聚焦，将国家治理的现代化水平向前大大地推进一步。该指导意见明确了中央与地方如何划分财政事权、支出责任的相关要求，并制定了改革时间表和路线图。这项改革异常复杂艰难，但没有回头路，还需持续推进。

4．政府和社会资本合作（PPP）改革富有成效

财政部全国PPP综合信息平台显示，截至2016年上半年，PPP模式储备项目达9285个，总投资超过10.6万亿元，其中已落地项目的投资额超过1万亿元。PPP已成为地方贯彻五大发展理念的助推器、转换器和加速器。2016年9月，国家发展改革委向社会公开推介传统基础设施PPP项目1233个，总投资约2.14万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域。2016年10月，财政部又公布第三批PPP示范项目名单，计划总投资金额11708亿元。2016年11月12日，国务院发布《关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》。该通知从20多个方面进行了详细的阐述。其中第八条特别提到，“对推广政府和社会资本合作（PPP）模式效果明显、社会资本参与度高的市（州）、县（市、区），在安排以奖代补资金、中央预算内投资PPP前期工作专项补助时优先支持，推进其行政区域内PPP工作，鼓励地方增加公共产品和公共服务供给”。

二 2017年我国财政政策取向

（一）实施积极有效的财政政策

面对经济下行压力，2016年10月28日中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议确定实施积极有效的财政政策，保证财政合理支出，加大对特困地区和困难省份支持力度。要坚持稳健的货币政策，在保持流动性合理充裕的同时，注重抑制资产泡沫和防范经济金融风险。落实供给侧结构性改革各项任务，抓紧完成重点改革任务。中央经济工作会议在部署2017年经济任务时明确，实施积极有效的财政政策和稳健中性的货币政策，为经济结构性改革营造稳定的宏观经济环境，具体举措是：一是在地方财力受限情况下，中央可适当扩大赤字规模，加大对重大基础设施项目建设的支持力度；二是为地方融资平台转型设定明确过渡期，同时对于债务率总体偏低的省区市，适当放开地方债务规模上限。

1．保持经济增长在合理区间

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，必须保持6.5%以上的经济增长速度。但是，当前我国经济面临着较大的下行压力，不确定性因素很多。从内外部环境看，未来一个时期全球经济贸易增长将持续乏力，我国投资和消费需求增长放缓，形成新的市场空间也需要一个过程。此外，在经济结构、技术条件没有明显改善的条件下，资源安全供给、环境质量、温室气体减排等约束强化，将压缩我国经济增长空间。经济运行中还存在其他一些风险，如杠杆率高企、经济风险上升等，都对经济增长形成了制约。“十三五”特别是头两年是调整结构、转型升级的关键期和阵痛期。经济下行压力可能进一步加大。因此，必须以更加强有力的财税举措，调控经济平稳运行，支撑经济持续健康发展。

制定实施更加精准的财税政策。财政政策不能仅就财政来谈，需要与目前经济新常态相结合。一方面要处理好长期和短期的辩证关系。不能急于求成地把长期任务拿到短期实现。比如产业升级，它是一个长期任务，要把目前以劳动密集型、资源密集型为主的产业结构，转变为以知识密集型、技术密集型为主，至少需要二三十年的时间。长期要通过供给侧结构性改革解决，短期要通过需求侧管理，保持经济适度拉动力，这样才能实现稳增长。另一方面支撑经济结构调整。对于未来产能过剩，如汽车等产业，要探索利用税收手段来调节。

适当扩大财政赤字。面对经济下行压力，把积极的财政政策与改革融在一起，会放大政策和改革的效应。2013年至今，中国的财政赤字逐年攀升，财政赤字率从2014年的2.1%提升至2015年的2.3%, 2016年达到3%。2017年，可以将赤字率扩大至3.5%。扩大赤字，通过政府“加杠杆”，支持全社会通过去产能、去库存、去杠杆等“降杠杆”。

2．推动经济结构实现战略性调整

结构调整是我国经济持续健康发展的关键，关系到我们能否成功跨越“中等收入陷阱”。要以创新增强发展动能，推进结构性改革，进一步解放和发展生产力，全面实施创新驱动发展战略，以大众创业、万众创新为抓手实现发展动力转化、结构优化。要以协调促进发展平衡，大力发展现代农业，扩大公共产品和公共服务供给，缩小城乡、区域差距。要以绿色保障发展可持续，积极发展服务业、先进制造业和节能环保产业，实现经济发展和生态建设双赢。要以开放拓展发展空间，推动“一带一路”建设和国际产能合作，在更好融入世界中实现合作共赢。要以共享体现发展公平，保住基本、兜牢底线、注重公平，让发展成果惠及全体人民。财政政策不能仅就财政来谈，需要与目前新经济相结合。要落实好全面营改增政策，减轻企业负担，继续推进消费税改革，调整完善征收范围、环节和税率，积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革，全面推进资源税改革，清理相关收费基金。同时，落实鼓励企业创新的财税政策，强化企业创新主体地位和主导作用，引导资源合理配置。

3．加快建设促进社会公平的税制环境

2016年10月21日，国务院公布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，其中提出“健全包括个人所得税在内的税收体系，逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度，进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度”。为了实现全面建成小康社会目标，需要逐步降低间接税的比重，提高直接税比重，稳定宏观税负，包括开征房产税等。

4．构建现代财政治理体系

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的目标，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、定型。财政是国家治理的基础和重要支柱，是全面改革的重头戏。因此，“十三五”期间，财税体制改革的重要任务是构建现代财政治理体系，建立现代财政制度，具体包括改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。

（二）深入贯彻落实新预算法

2017年是新《预算法》执行的第三年，也是深化预算管理改革的关键年。财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）。扎实推进财税体制改革工作，按照建立现代财政制度的要求，改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度，尤其要把贯彻落实新预算法与深化财政体制改革工作有机结合起来，以法治思维和法治方式推进改革。高度重视预算改革工作，积极转变按年定事、零敲碎打的传统预算模式，按照强化控制、突出绩效、公开透明的要求，科学编制财政预算；改进预算控制方式，预算执行中出现超收，要用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金，出现短收，要通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡；要维护预算的刚性和法定性，经人大批准的预算，非法定程序，不得调整，有新增支出的，要么砍旧预算，要么放到下一年，不能用新增财力解决，进一步硬化预算约束，增强对预算的敬畏心和遵从度。

根据新《预算法》对财政资金实行全面收付的要求，对未实行国库集中支付的财政资金分类研究，适时将集散账户拨付和预算内实拨的财政资金逐步纳入国库集中支付范围，做到政府全部收入和支出实行国库集中收付管理；对财政资金划拨到单位自有账户的情况仔细梳理和逐一甄别，除符合有关制度规定和经财政部门同意、确实无法划拨到最终收款单位或个人的特殊情形以外，严禁财政资金划拨到单位自有资金账户；优化直接支付审核流程，完善金财系统支付功能，提供便捷、易操作的支付环境，发挥预算执行动态监控系统作用，提高财政资金管理水平。

（三）完善财税政策支持创新创业及战略性新兴产业发展

实施创新驱动战略，需要落实好创新创业战略和切实推动战略性新型产业发展。其中，“创新”是着力点，“发展”是落脚点。要从以下五个方面着手：一是在国家层面要实施一批重大科技项目。力求在航空发动机、量子通信、智能制造和机器人、深空深海探测、重点新材料等战略性领域有所突破。二是在企业层面要培育一批创新型领军企业。鼓励企业开展颠覆性技术创新。在主要产业领域从过去追赶为主转向追赶和引领并举。三是在社会层面要推动“大众创业、万众创新”。现在年轻的创业者普遍受过良好的专业教育、具有国际化视野，从中会孕育出一批新的企业和企业家。四是在产业层面要加快建设制造强国。实施“中国制造2025”和“互联网+”行动计划，在装备领域取得突破，从传统制造走向智能制造、绿色制造。五是在体制层面要构建有利于创新的体制机制。营造激励创新的公平竞争环境，实行严格的知识产权保护制度，强化金融支持创新的功能，完善成果转化激励机制，创新培养和吸引人才的体制。

创新财政资金支持方式，利用奖励引导、资本金注入、应用示范补助等方式，支持应用示范和公共服务平台建设等具有较强公共服务性质的项目；运用和引导产业投资、风险投资等基金，支持创新产品研发、产业化建设等方面具有营利性、竞争性的项目，扶持具有创新发展能力的骨干企业和产业联盟，整合产业链上下游资源。探索医疗器械生产企业与金融租赁公司、融资租赁公司合作，为各类所有制医疗机构提供分期付款采购大型医疗设备的服务。研究制定国内短缺、有待突破的原料药重点产品目录，对目录中化学结构清晰、符合税则归类规则、满足监管要求的原料药，研究实施较低的暂定税率，健全研制、使用单位在医药产品创新、增值服务和示范应用等环节的激励机制。支持符合条件的创新型医药生产企业上市融资、发行债券、并购、重组。

按照公开透明、公平竞争的原则，完善招标采购机制，逐步将医药产品招标采购纳入公共资源交易平台。实行分类采购，科学设置评审因素，推动药品、高值医用耗材采购编码标准化，确保价格合理、保障供应、质量安全。规范竞争秩序，打破医药产品市场分割、地方保护。进一步完善双信封评价方法，对竞标价格明显偏低、可能存在质量和供应风险的药品，必须进行综合评估，避免恶性竞争。全面推进信息公开，建立对价格虚高药品的核查和动态调整机制，确保药品采购各环节在阳光下运行。根据区域卫生规划，制定完善各级医疗机构的医疗器械配备标准，严格控制财政性资金采购不合理的超标准、高档设备。严格落实《中华人民共和国政府采购法》，国产药品和医疗器械能够满足要求的，政府采购项目原则上须采购国产产品，逐步提高公立医疗机构国产设备配置水平。

创新财政科技专项资金支持方式，支持符合条件的企业通过众创、众包等方式开展相关科技活动。充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等政策性基金的作用。降低对实体营业场所、固定资产投入等硬性指标的要求，对线下实体众创空间的财政扶持政策惠及网络众创空间。加大中小企业专项资金对小微企业创业基地建设的支持力度。大力推进小微企业公共服务平台和创业基地建设，加大政府购买服务力度，为小微企业免费提供管理指导、技能培训、市场开拓、标准咨询、检验检测认证等服务。

实行适用税收政策。加快推广使用电子发票，支持四众平台企业和采用众包模式的中小微企业及个体经营者按规定开具电子发票，并允许将电子发票作为报销凭证。对于业务规模较小、处于初创期的从业机构符合现行小微企业税收优惠政策条件的，可按规定享受税收优惠政策。

创新金融服务模式。引导天使投资、创业投资基金等支持四众平台企业发展，支持符合条件的企业在创业板、新三板等上市挂牌。鼓励金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，基于四众特点开展金融产品和服务创新，积极发展知识产权质押融资。大力发展政府支持的融资担保机构，加强政府引导和银担合作，综合运用资本投入、代偿补偿等方式，加大财政支持力度，引导和促进融资担保机构和银行业金融机构为符合条件的四众平台企业提供快捷、低成本的融资服务。

（四）继续推行政府和社会资本合作（PPP）项目

“十三五”规划提出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸收社会资本参与。发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资；创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。在拓展发展新空间部分，建议提出，加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。在健康中国和养老方面，建议提出，鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院同等待遇。全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”。PPP改革是一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，是一次体制机制的变革。PPP改革具有很强的牵引性，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革的配套推进。PPP是引领经济发展新常态的新模式、新动力，是一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新。

针对PPP改革中存在的问题，2017年应进一步完善制度法规体系。在完善已出台政策的同时加快出台配套政策。明确政府出资方式、投资回报率、税费政策、物有所值和财政承受能力评价标准等，健全完善PPP政策扶持体系。加快研究出台“以奖代补”措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目，对符合条件的项目按照化债规模的一定比例给予奖励，着力化解地方政府存量债务，提升项目运作的规范性和科学性。进一步完善专项转移支付资金管理办法、税收优惠政策，加大对PPP项目的政策支持力度。构建统一的PPP法律政策框架体系，为建立统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场提供法律制度保障。

三 继续深化税收制度改革

第一，对营改增工作进行第三方全面评估，评估组需要包括老中青三代专家，为下一步改革提供决策支持。全面推开营业税改征增值税已将近半年。当前需要密切跟踪试点情况，对运行效果开展第三方评估，并针对金融、建筑等试点行业企业反映的问题，及时研究明确相关领域纳税政策口径，在风险可控、制度公平的前提下进一步完善相关措施，扩大减税效应。要深入重点行业开展政策辅导，帮助企业用好用足增值税抵扣机制。改进和优化纳税服务，提高办税便利程度。

第二，妥善解决税改过程中中央与地方之间的矛盾。营改增，使原来的归属地方的“营业税”取消，必然使原本就紧张的中央与地方之间的矛盾加剧。2016年4月30日，国务院发布了调整中央与地方增值税收入划分过渡方案，明确在未来2～3年的过渡期内，增值税中央和地方将按照五五比例分成，以确保地方既有财力，不影响地方财政平稳运行。方案明确，中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既有财力不变。此外，中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。全面推开营改增试点后，增值税收入中央与地方划分比例由此前的75∶25变成50∶50，预计2016年中央一般公共预算收入增加1780亿元，全部用于对地方的税收返还，地方一般公共预算收入总量不会变。这个分成比例的变化，带来了中央预算收入的增加，财政部预计2016年中央收入增加1780亿元。

但从五个多月的运行情况看，各地方之间的税收变化差距较大，税收收入的下降导致地方维持社会保障问题的难度增大。营业税征收范围为服务业，原本完全归地方的收入，现要划转一半给中央，这对服务业占比较高的省份，无疑意味着收入的减少。若剔除营改增后央地增值税收入分享比例调整因素影响，上海财政收入同口径增长23.9%，北京同口径增长11.7%。江苏也从目前相对较低的3.4%的增速，同口径增长6.7%。从各省公布数据来看，分配政策调整，对西部省份影响同样很大。营改增的口径差异，使得上海、北京、江苏“同比增速”分别下降了2.3个、3.3个、3.3个百分点，也造成贵州、江西“同比增速”分别下降了3.6个、4.6个百分点。以江西为例，江西前三季度一般公共预算收入完成1715亿元，按营改增过渡期收入分成口径计算增长5.9%，剔除该因素同口径增长10.5%。江西三产比重虽然不及东部省份高，但三产占税收总量超过一半。前三季度江西服务业税收完成1068亿元，占税收总量的56.1%。

11月29日，李克强总理主持召开国务院常务会议，听取全面推开营改增试点减轻税负情况汇报，并决定实行增值税定额返还以保障地方既有财力。会议决定，从2016年起，中央对地方实施增值税定额返还，对增值税增长或下降地区不再增量返还或扣减。在下一步安排对地方均衡性转移支付和其他各类财力补助时，将统筹兼顾东中西部实际情况，妥善解决困难地区财力缺口，逐步提高地方财力保障水平。

（撰稿人：中国国际经济交流中心研究员梁云凤）