第二章 深圳市大部制改革的背景、内容和总体特征

深圳市是作为中国改革开放的“窗口”和“试验田”而建立的新兴城市。根据改革开放试验的需要、中央对它的功能要求和自身发展的阶段性要求，其行政区划及权限从城市建立之初就不断地发生着变化。深圳市的前身是宝安县，属惠阳地区管辖。1979年2月，国务院发布文件，决定把宝安县“建设成为具有相当水平的工农业结合的出口商品基地，建设成为吸引港澳游客的游览区，建设成为新型的边防城市”。1979年3月，中央和广东省委决定撤销宝安县建制，成立深圳市，以宝安县的行政区域为深圳市的行政区域。1979年7月15日，中共中央、国务院下达中发〔1979〕50号文件，即《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，决定对广东、福建两省实行“特殊政策”与“灵活措施”，并指出，“出口特区，可先在深圳、珠海两市试办，待取得经验后，再考虑在汕头、厦门设置的问题”。1979年11月，中共广东省委决定，将深圳市升格为地区一级的省辖市，直属省政府领导。1980年8月，第五届全国人大常委会第十五次全体会议批准施行的《广东省经济特区条例》，批准深圳市划出一定区域，设置经济特区，并设立广东省经济特区管理委员会，代表广东省人民政府对经济特区实行统一管理。1981年8月，深圳市升格为副省级市。1981年10月，在经济特区外恢复宝安县。1988年10月，国务院批准深圳市为计划单列市，并赋予其相当于省一级的经济管理权限。1990年1月，深圳经济特区内设立福田、罗湖、南山三区。1992年7月，全国人大常委会授予深圳市人民代表大会及其常委会、深圳市人民政府制定地方法律和法规的权力，同年8月国务院批准撤销宝安县设立宝安和龙岗两区。1997年10月，从罗湖区分出设立盐田区。2004年深圳市成为无农村的城市。2007年5月31日设立光明新区。2009年6月30日设立坪山新区。2010年7月1日，经国务院批准深圳经济特区范围扩大至深圳全市。2011年12月30日设立龙华新区、大鹏新区。

深圳市的行政区划及权限变迁见表2-1。

第一节 深圳市大部制改革前的历次政府机构改革

从1981年成为副省级城市开始，深圳就开始推进政府机构改革，与其经济体制改革基本同步，也与国家机构改革的步伐一致。

一 第一次机构改革（1981年8月至1982年5月）

这次改革的重点是精简和调整专业经济管理部门。具体做法是：精简领导班子，撤销、合并职能重叠、交叉的专业主管局（办），撤销业务主管局，改为企业公司。改革后，市委常委、副市长以上领导职数由原来的19人减至8人，减少近58%；市政府工作机构由原来的53个减至18个，减少66%；市委工作机构8个；群团工作机构7个；机关工作人员由原来的1778人减至738人（定编数，不含公检法3个部门），减少58%。这次改革的核心是将业务主管局改建为企业公司。

二 第二次机构改革（1983年12月至1985年5月）

这次机构改革的背景是深圳的外向型经济特征日益明显，改革的重点是加强政府宏观调控职能，以搞好经济建设、加强经济管理和经济监督为核心来调整政府机构，尤其是加强决策、咨询部门职能。具体做法是：建立“四委五办”，即将计划委员会改为社会经济发展委员会，增设工业发展委员会、城市规划委员会，同时成立特区咨询委员会作为市委和市政府的智囊机构；成立基建、财贸、交通、文教、农牧五个办公室，作为协助市长工作的办事机构，统管各口的经济工作和政治思想工作。改革后，市政府工作机构22个，市委工作机构8个，群团机构7个，机关工作人员编制1861名。

三 第三次机构改革（1986年9月至1987年8月）

这次改革的主要内容是减少行政管理层次，变原来的三级管理为二级管理，撤销基建、财贸、交通、文教、农牧、财金六个市长办公室，实行政府—局（委、办）两级管理，各委、局、办为同一级平行机构。成立经济社会发展计划委员会、城市规划委员会、工业委员会和进出口委员会四个委员会作为审议机构，上述几方面的有关规划和重大政策问题均分别先由有关委员会审议并提出意见，再提交市政府审定。对一些影响较大、又涉及许多部门交叉的工作，如引进外资、基本建设、城市管理、机构编制、体制改革等，分别成立相应的领导小组，作为协调机构；上述委员会或领导小组，下设办公室（局）作为办事机构，同时又是政府的职能部门。增设贸易发展局、引进外资办公室，作为市政府主管进出口贸易、引进外资工作的职能机构。改革后，市政府工作机构39个，市委工作机构9个，群团机构6个，机关工作人员编制2376名。

四 第四次机构改革（1988年2月至1988年9月）

这次改革的重点是转变政府职能，按照党的十三大精神，解决党政职能不分的问题。改革的内容包括撤销市委部门中与市政府部门对应和重叠的机构，把党委部门的部分行政管理职能转移到政府部门；加强决策咨询和行政监督方面的机构。主要做法是：将市委宣传部宣传口的行政事业干部管理职能划归市人事局；将新闻出版、广播电视管理职能移交政府；将市委组织部对国家机关、事业单位副局、正处级干部管理工作移交市人事局；组建经济发展局，统一领导全市工业、贸易和外资引进工作；撤销市基本建设领导小组、市政府基建办公室和市国土局、规划局，重组市建设局和建筑工务局，市建工局、房管局、环保局由市建设局归口管理；市物价局与市工商行政管理局合并，实行一套人员，两块牌子。成立了市政务咨询委员会（即后来市政协的前身），市政府法律顾问室；彻底取消了对企业的机构编制管理，赋予企业劳动人事权。改革国有资产管理体制，成立了市国有资产投资管理公司，专门负责对国有资产的监管和营运，行使政府职能。改革后，市政府工作机构41个，市委工作机构10个，群团机构6个，机关工作人员编制2519名。此后两年，机构设置又做局部调整，至1990年底，市政府工作机构为43个（含保密、档案、对台、公安交通管理4个二级局）

五 第五次机构改革（1991年2月至1993年9月）

这次改革的重点是转变职能，理顺关系。“要进一步完善政府的决策、执行、监督体系，充分发挥半决策层组织的作用。此外，还要处理好机构中的上下、条块关系。”把政府对企业的行政管理职能、国有资产管理职能与企业的经营管理职能分开。一方面，切断政府与企业的行政隶属关系；另一方面，明确政府与国营企业的资产管理关系。改革后，市政府工作部门由原来的44个调整为40个，市委工作机构由原来的11个调整为8个，群团机构调整为5个，机关工作人员编制3077名。

六 第六次机构改革（2000年至2002年）

参照国务院1998年的机构改革，深圳主要在转变政府职能、理顺各部门和市区两级关系中进行了微调，同时还对审批制度进行了改革。深圳在这次改革中率先开始了大系统管理的探索，主要按照职能上下对口以及“一件事由一个部门主管”、相同或相近的职能由一个部门承担的原则，通过大系统大行业来配置政府各部门的职能。在机构设置上，将原港务局与运输局合并组建交通局，建立大交通运输体系；继续完善大城建、大农业、大文化管理机构；将三个保税区管理机构予以合并，设立一个综合的管理机构等，进一步推进深圳市原有大系统、大行业管理体制改革。改革后，市政府工作部门调整为38个，市委工作机构调整为9个，群团机构7个。机关工作人员精简比例为10%，由8635名减至7771名，加上1999年后核定的行政编制45名，共7816名。后来在2003年，曾作为中编办试点推行“行政三分”改革，但最后无果而终。

七 第七次机构改革（2004年）

这次改革的重点是力求把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方向上，进一步将政府职能转向公共领域，加强政府公共服务职能。这次改革，通过设立劳动和社会保障局、组建社会保险基金管理中心，来强化政府对居民就业、失业、社会保险方面的服务水平；将安全生产监督管理局由副局级升格为正局级，强化安全生产的监督管理力度；设立正局级的市应急指挥中心，强化应急救援机制；设立中小企业服务中心和金融发展服务办公室，强化政府对企业的服务机构；设立行业协会服务署，以培育、发展、规范行业协会。改革后，在总编制量不变的情况下，市政府工作部门由45个减少为35个，同时对市直机关4个编制以下的处室进行归并，实行“大处制”。其中，市政府办公厅和组成部门22个，直属特设机构1个，直属机构12个。

改革后的政府组成部门设置情况为：市政府办公厅、发展和改革局（新设）、贸易工业局（新设）、教育局、科技与信息局（合并而成）、民族宗教事务局（不算机构个数，与市委统战部合署办公）、公安局、监察局、民政局、司法局、财政局、人事局、劳动和社会保障局（合并而成）、国土资源与房产管理局、建设局、规划局（单列设置）、交通局、水务局、农林渔业局、文化局、卫生局、人口和计划生育局、审计局；直属特设机构为：国有资产监督管理委员会；直属机构为：环境保护局、统计局、工商行政管理局、质量技术监督管理局、食品药品监督管理局、安全生产监督管理局（新设）、城市管理局（由城市管理办公室改设）、旅游局、口岸办公室、法制办公室（法制局改设）、外事办侨务办公室（两个机构合署办公）。

第二节 深圳市2009年大部制改革的动因、背景与主要内容

作为改革开放的试验田，深圳的发展首先是从经济领域开始的，围绕着经济和社会发展的需要，政府自身也进行着适应性的改革，在改革过程中注重从市场经济运作规则出发，推进政府职能转变。“特区的改革实践表明，行政体制改革和经济体制改革总是亦步亦趋的。”

一 深圳市大部制改革的动因

20世纪80年代初的深圳只不过是中国南方边陲的一个只有2万多人口的小县城。而如今，短短30多年的历程，深圳已发展成为有1200多万人口，经济总量在全国各大城市排名中位列前4的现代化大都市。深圳本地生产总值从2009年的8201.3亿元增长到2013年的1.45万亿元，经济总量超过葡萄牙，进入全球城市前30强。人均GDP从2009年的1.36万美元增加到2013年的2.2万美元，增长61.8%，超过我国台湾地区。这样快速的发展来自不断改革创新的动力。

（一）“碎片化”不利于进一步激发市场活力和增创区位优势，引发改革需求

1980年深圳经济特区成立后，中央对深圳实行“特殊政策、灵活措施”，深圳在此框架下从中央争取到新的试验性政策优惠，如更高的外汇留成比例、进出口的宽松管理、基建和投资项目的审批权、银行贷款的灵活使用、全额保留地方财政收入等。对这些政策的灵活运用和深圳市政府全力发展经济的务实态度，促进了深圳的快速发展。与此同时，深圳利用毗邻香港的区位优势，获得了经济发展所需要的各种资源，探索了新的经济发展模式，如深圳建立了面向港澳地区的工农业产品出口基地；利用其享有的进口管理权限从香港市场购买内地紧缺的消费品和机器设备，利用其享有的出口外汇留成购买进口商品并迅速转化为贸易利润，大量吸引香港的投资等。可以说，深圳早期工业化主要是由香港投资推动的、以“三来一补”为主的出口导向型工业化。同时，深圳也吸纳了香港先进的政策模式、技术和管理手段，并在很大程度上将其转化为自身内在的制度创新动力。

深圳一直在尝试着各种改革，在很多方面都走在全国的前面。例如：1981年深圳在全国率先开始进行物价改革；1982年深圳率先推行企业劳动合同制，1983年率先对劳动合同制工人实行社会劳动保险，改革企业工资制度；1984年率先改革机关和事业单位工资制度；1985年率先进行土地制度改革，1987年首次协议有偿出让土地使用权；1990年开设了深圳证券交易所，为深圳后来的金融产业打下基础。作为一所全新的移民城市，在20世纪80年代，深圳展现了计划经济体制下其他城市所没有的创新与活力。深圳的建设过程基本上是从无到有的过程，由政府推动的大规模城市建设推动着其城市化进程。“1982年以后，在深圳来自全国各地的建设队伍高达10万人，到1985年底，深圳共开发了47.6平方公里的土地面积，城区面积是原来县城的16倍，兴建了178万平方米的工业厂房、55万平方米的仓库、104万平方米的商业服务用房、43万平方米的写字楼、417万平方米的住宅、35万平方米的文化教育用房、15.5万平方米的医疗卫生用房。”随着土地和住房走向市场化，深圳房地产价格的长期上升趋势，使房地产投资成为深圳固定资产投资的重要推动力，使本由政府主导的城市化进程转变为市场逐渐发挥作用。与此相应，参照计划经济格局成立的政府机构也呈现不断从经济领域退出的特点，呈现政府力量让位于市场力量的趋势。因此，在20世纪80年代深圳进行的四次政府机构改革的核心是“精简”和“放权”，以精简专业经济主管部门为主，追求简政放权、减少办事环节。改革的目标除提高政府机构办事效率外，更重要的是为探寻新的经济运行机制开辟道路，减少政府对经济的干预，提高市场自由度水平。到了20世纪90年代初期，改革则侧重于“重塑”政府与企业间的关系，包括解除企业与政府部门之间的行政隶属关系，建立和完善国有资产管理新体制以规范政企关系。

20世纪80年代的中国各地政府还没有认识到对外开放是推动经济发展的重要动力，外资对中国改革开放的认识也是将信将疑，这使作为改革开放试验田的深圳率先承接了外资对中国的试验性投入。1992年后，全国各地特别是沿海地区都普遍认识到外资和对外开放推动经济发展的重要性并竞相推出优惠政策，深圳的这种相对优势就大大缩小了。从1993年开始，对于“特区还要不要特下去”人们掀起了一场激烈的争议，这也反映了深圳如何继续发展和定位的问题。虽然这场争议以中央表态——特区“继续特下去”而结束，但深圳此后10年间获得的特殊政策远远少于20世纪80年代。深圳是靠优惠的特殊政策发展起来的，当这一优势渐失时，深圳最直接的反应是如何去恢复这种优惠、谋求新的优惠，而不是谋划建构新的内生发展动力，这导致深圳一度发展减速甚至可称低迷。同时，原来高速发展过程中存在的急功近利、表面文章和短期行为等问题，以及各种官僚化的作风、计划体制的弊端也显现出来。从1998年到2003年期间，可以称为深圳的“迷惘时代”。当时一位笔名叫“我为伊狂”的年轻人怀着对深圳前途的担忧与迷惘，写了一篇《深圳，你被谁抛弃？》的文章，其中所表达的对深圳的强烈危机感就是当时深圳上至政府官员下至市民公众的感受。“内地化、腐败、缺乏进取精神、短视、不负责任”等诸如此类的词句被用来抨击政府。深圳在这个时期的制度创新往往流于形式，许多部门热衷于参加各种评比活动，如“卫生城市”、“花园城市”等，然而它们却对投资环境和生活环境的改善没有实质性的帮助，反而在一定程度上加深了旧有矛盾，如土地资源利用过度、外来人口多使城市拥堵不堪等。此外，政府管理“碎片化”、部门之间协调与整合不力的问题也为社会所诟病。当时政府公共管理方式相对落后，政府直接管理的事项仍然过多，管理方式比较陈旧，政府部门存在职责不明、职能交叉和重叠现象，办事效率较低。调研中有受访者谈及：“其时部门本位利益表现得很严重。由于职能交叉和权责不清，甲部门与乙部门的决定出现打架情形屡见不鲜。一些官员更是趁机索贿或刁难。”

在政策优势和区位优势相继衰减之后，深圳面临如何重新增强竞争力的问题。时任深圳市市长于幼军在2002年4月的一次讲话中提到：“在激烈竞争的形势下，投资发展环境日益成为一个地区和城市竞争力的重要内容和关键因素。”于幼军为此开出的“药方”，第一条就是创新行政管理体制，提高政府行政效率和服务水平。为此，在20世纪90年代后期和2000年前后深圳市进行的政府机构改革，主要着眼于回应经济体制改革的需要，提高行政效率，解决政出多门的问题，试行大行业、大系统管理体制，将过去按所有制、按专业不同设置机构进行管理的方法转变为对全行业、全社会进行宏观管理。“经过多次改革形成的深圳行政体制，被称为大系统管理体系。”这种大系统管理体系的特征是相对精干高效，“例如深圳农业局只有30多人，管理的事项包括农、林、渔等事务。当时在内地是由三个局，即农业局、林业局、海洋渔业局来管理这些事务”；“深圳经济特区负责工业经济管理的机构只有一个经济发展局，它承担了轻工、纺织、机械、电子、能源、医药等过去多个专业局的职能，对全市各种行业、各种性质的工业企业实行统一管理，通过改革，使计划经济体制下那种行政部门条条干预、微观管理失去了生存的土壤，从而扩大了企业自主权，激发了企业活力，大大解放了生产力。1996年，深圳特区工业生产总值达到1062.7亿元，与1979年相比，平均年递增53.7%”。成立文化局，统筹文化艺术、新闻出版、广播电视、版权工作，将市物价局并入市工商局统筹物价和工商行政管理工作等都是进行大系统管理体系的探索。从实践效果来看，这种大系统管理体制较好地解决了按专业设置机构导致的机构臃肿、部门分割等问题，“如在招商引资工作中，由于是大招商系统管理，外商来深投资只要在外商投资局一个部门就可以办完所有手续，这有利于外商投资”。这就在一定程度上解决了原来分工过细的部门之间职能交叉的“碎片化”问题，通过机构合并与重组，使原来承担相类似职责部门间产生的矛盾可以在一个部门内部协调解决，理顺了部门间的关系。“如大城管系统建立之前，城市管理与市政园林部门职能有所交叉，两个部门之间的扯皮现象时有发生，影响了城市管理工作的正常进行。建立大系统管理之后，原来两个部门的职能交叉现象在内部得到了较好协调，扯皮现象大大减少了，工作效率大大提高了。”同时也强化了政府宏观管理职能，“进行大系统管理后，原来的各专业经济管理机构的职责权限就集中到新成立的大系统部门那里，这样可以消解部门利益，政府就可以实现对经济事务管理的宏观调控”。

但大系统管理体系在运行中仍然存在问题，主要表现在：一是政府行政审批管理的范围仍然过大，有的部门仍热衷于行政审批，微观管理过多，宏观管理不够；二是一些机构设置仍然不合理，职能划分不清，影响了大系统有效运作；三是行政执法机构繁多，管理混乱，制度不健全，其中最大问题是行政执法领域权力分散、职责交叉，亟待重整；四是大系统管理尚未走上法制轨道，机构编制呈现膨胀趋势；五是决策层与执行层分离不明显；六是政事职责不分，政府直接管理事业单位的情况尚未根本扭转；七是法定机构、社会中介组织发育不成熟，难以承担政府分离的职能任务。

（二）决策与执行不分不利城市创新转型，引发进一步改革需求

从2005年开始，深圳市政府屡屡在各种公开场合表达了深圳面临政策优势不再、土地和能源紧缺、环境承载力透支、人口不堪重负“四个难以为继”的忧虑，寻求推动经济转型。这表明深圳在以工业化与城市化驱动经济高速发展的过程中，既创造了巨大的成就，也积淀了许多问题，深圳在经济层面的应对是提出从“速度深圳”转向“效益深圳”再到追求“深圳质量”，向科技创新型城市转型。但政府大系统管理中决策执行不分体制，无法有效地适应这种转型的需要。深圳在第三次机构改革时设置了一批准决策性机构，如经济社会发展计划委员会、城市规划委员会、工业委员会和进出口委员会等。但这些机构并没有建立严格的决策制度和决策程序，因而大都缺乏有效运作，使决策主要仍在执行层形成，部门利益在其中影响较大，部门在草拟制定相关法规、规章、条例、决定时将部门本位利益糅合其中，难以保证政府决策的客观性、公正性。深圳市法制局一位处长这样描述：“部门决策，往往是派几个人搞调研，然后在酒店中租个房，住上几天拿出方案，再送领导办公会讨论决定。”这种重执行轻决策的做法，往往带来巨大的社会成本付出。然而，决策失误带来的经济或社会损失，却往往由于决策权限与职责模糊不清而无法追究责任人。

同时，决策与执行不分造成机构与行政资源配置不合理，行政资源主要在上级部门，导致无法把更多的人力资源分配到执行岗位，再加上政府重审批轻监管，大量的人力分配在审批岗位上，使执行监督的岗位人手严重不足，难以提供有效的公共服务，不适应政府职能转变的需要。

一些参与深圳机构改革方案设计的学者认为，这种决策执行不分的体制对决策与执行均会产生负面影响。对决策方面的负面影响表现在：一是决策者无法集中精力统筹政策的制定；二是难以建立责任机制，决策者容易逃避应负的责任；三是决策行为容易受部门利益驱使，如部门将审批与收费通过政府规章形式颁布却不考虑其合理性与是否体现了公众利益，究其内部原因是决策执行不分导致二者之间没有任何制约关系。对执行方面的负面影响表现在：一是政策执行缺少相对的独立性，相关机构的权限与职责不清，执行责任机制不健全；二是政策执行的专业化程度低，难以提供有效的公共服务；三是难以合理设置机构及配置行政资源，行政资源往往向上级部门倾斜。

对于决策与执行不分问题的认识，“不仅是深圳学者与深圳部分官员的认识，更为重要的是，中编办的部分官员也认识到决策执行不分体制的危害，这是促成当时中编办在深圳进行决策、执行、监督适度分离改革试点的重要背景”。为了解决这一问题，“深圳市选择了‘慢决策，快执行’的思路。慢下来不是拖拖拉拉、消磨时间，而是通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等多种方式，使决策更加细致、透明、合理、科学，从而减少失误和执行阻力，为‘快执行’奠定坚实的基础”。

与此同时，深圳的地缘优势，就是毗邻香港，深港两地在经济方面的合作比较密切，借鉴香港廉洁高效行政体系的优势，与国际惯例接轨，常成为深圳政府改革顺势而为的举措。

二 深圳市大部制改革的历史沿革

早在2001年，中央编办要求深圳就决策、执行、监督相对分离的行政体制提出改革试点方案。为此，深圳组建了课题组，赴我国香港、英国和新加坡进行考察，在借鉴英国和香港地区决策、执行分开模式的基础上设计了改革方案，探索建立大交通、大文化、大城管、大经济的格局，并以决策权、执行权、监督权既互相制约又相互协调的机制贯穿运行。2002年底，学者马敬仁在接受《南方周末》记者采访时披露了这一改革方案的思路，并将之概括为“行政三分制”，这受到高度关注，并引发了较为广泛的争议。最终由于各种原因，这一改革设想并未推开。在2003年，深圳进行了“大部制”改革的探索，建立起了大交通、大文化、大城管、大经济的格局。然而，当时所设想的决策权、执行权、监督权互相制约又相互协调的机制，却未能施行。

2009年7月出炉的深圳市政府大部制改革方案被认为是“行政三分制”的再次上路。在这次大部制改革中，建立了“委”、“局”、“办”的政府架构。其中，“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理的职能。“委”、“局”都对市政府负责。另外，主要承担制定政策、规划、标准等职能的“委”，归口联系一部分主要承担执行、监管职能的“局”。“行政三分制”的参照原型为英国和我国香港地区。1988年，英国在撒切尔夫人执政时期开始实施“下一步行动方案”（The next step），通过设立执行机构（Executive agency）使“原来统一的部门被分为核心部和执行机构两个部分，前者履行政策分析、制定和评估职能，后者负责执行政策，提供服务”。由于历史原因，香港的政府体制改革深受英国的影响，设决策局与执行局体制。这样的机构设置原则被学者们概括为“一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”，并被认为这是政府再造的“核心战略”。因而，从源头看，深圳大部制改革的机构设置原则就是“掌舵”与“划桨”分开。

2009年7月31日，深圳大部制的政府机构改革方案正式出炉，深圳大部制改革开始启动。9月8日，深圳市举行了机构改革后市政府工作部门挂牌仪式，标志着深圳新一轮政府机构改革初步完成组建工作。

三 深圳市大部制改革的主要内容

本次改革是按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求进行的，强调在规定的机构限额内加大精简力度，清理和规范议事协调机构及部门管理机构，对人员编制实行总量控制，不突破行政编制总额。改革的目的主要在于化解职能分散交叉、责任不清和执行冲突的难题。“政府职责关系不顺是我市政府运行中多年来存在的突出矛盾。这次改革，很多原部门间存在的职责交叉问题已通过机构整合变成了部门内部的协调分工。”深圳市的大部制改革针对解决政府职责关系不顺的问题，对政府职能和机构进行了大幅度“退、转、减、合”。机构改革调整后，市政府工作部门由原来的46个减少为31个，共减少15个，精简幅度为1/3。

（一）宽职能机构设置，形成大部门格局

大部制在机构设置上有不同模式，深圳大部制机构设置属职能统合型，通过分拆、重组与合并，构成了大产业管理、大市场监管、大文化管理、大交通管理、大应急体制、大环境管理、大卫生与人口管理的体制。所谓“职能统合型‘大部制’是指通过整合政府部门中相同、相近或相似的职能，形成规模大、宽职能和广领域的大部结构”。“职能统合型”大部制主要是通过分拆、重组与合并部门机构，整合部门职能形成的，它打通了政府职能部门之间的边界，“把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部之间的关系，以避免部门之间可能出现的因长时间的讨论磋商和讨价还价，甚至利害冲突而使政府工作受到影响的问题”。但“没有超越层级制的组织形态”，其运行机制是分工、协调、等级链等，其目的是提高行政效率。根据《深圳市人民政府机构改革方案》和深圳市机构改革“三定”方案的规定，我们可以梳理出深圳这次大部门设置的基本情况（见表2-2）。

1．大产业管理：5个部门被整合为1个委员会

2009年改革将贸易工业局、科技和信息局、高新办、保税区管理局、安全生产监督管理局、信息化领导小组办公室的信息化有关职责，整合划入科技工贸和信息化委员会，以促进科技、工业、贸易与信息化的融合发展。

2．大市场监管：市场监管局统一承担多部门职责

为解决工商行政管理、质量技术监督部门职能交叉和责任不清的问题，同时为加强商标、版权、专利和食品安全的执法监督，2009年改革将工商局（物价局）、质量技术监督局、知识产权局的职责和卫生局餐饮环节的食品安全监管职责，整合划入市场监督管理局。

3．大文化管理：文体旅游局整合文化体育旅游资源

2009年改革将文化局、体育局、旅游局、政府文化产业发展办公室的职责，整合划入文体旅游局，以整合文化、体育、旅游资源，发挥综合优势。文化旅游局挂广播电影电视局、新闻出版局、文物局牌子。

4．大交通管理：以交通运输委促进统一的综合交通运输体系

2009年改革将交通局、公路局、交通综治办（轨道办）的职责，规划局部分职责，城市管理局（城市管理行政执法局）部分职责和公安局交通警察局的有关职责，整合划入交通运输委员会，以加强交通运输委统筹特区内外交通建设和运输协调职责，加快特区内外交通建设和运输一体化进程。

5．大应急体制：统一安全生产与应急指挥职能

2009年改革将应急指挥中心办公室、民防委员会办公室（地震局）的职责及安全管理委员会办公室的安全生产综合协调职责，整合划入应急管理办公室，加强大应急体制集中统一职能，促进安全生产、应急指挥、防震减灾、国防动员有机融合。

6．大环境管理：加强了人居环境委的统筹职责

为促进经济发展与人口、资源、环境相协调，2009年改革将环境保护局、建设局的有关职责、水务局的有关职责整合划入人居环境委员会，加强了人居环境委对全市人居环境规划、政策和标准的统筹职责及环境影响评价工作，以强化人居环境政策对经济社会发展、城市规划建设的有效约束。

7．大卫生与人口管理：统筹管理医疗卫生和计生服务资源

2009年改革将卫生局、人口和计划生育局的职责，以及食品药品监督管理局的政策、法规、标准制定职责和食品安全综合协调职责，整合划入卫生和人口计划生育委员会，以便加强统筹公共卫生服务与流动人口计划生育的管理和服务职责，促进人口发展、计划生育和提高人民健康水平相结合，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源等。

（二）明确部门事项，划分管理权限

在机构改革中，只有明确赋予部门职权和责任才能增强机构的执行力，为此，深圳市在可能出现职能交叉的多部门事项中划分了各自的管理权限，明确了相应的职责分工。根据这次改革“三定”方案的相关规定，部门职责分工如下。

1．大经济管理中的职责分工

在经济管理中，政府主要对产业进行宏观调控和市场监管，涉及的部门主要有发展改革委、财政委、市场监管局、地税局、国资局。

在专项规划和产业政策工作方面，发展改革委组织拟订全市综合性产业政策和规则；各行业主管部门负责拟订本行业专项规划和产业政策，其中按规定需报市政府审批的重点专项规划和产业政策，由发改委负责提出综合平衡的意见。

在价格管理工作方面，发改委负责价格政策制定、价格监测、成本监审等与定价相关的职责，并负责建立与市场监管局的沟通衔接机制；市场监管局负责价格监督检查和执法。

关于涉税政策，地税局负责拟订涉税重大政策措施，经批准后组织实施；财政委负责审核上报地税局拟订的重大政策措施，经批准后监督执行。

关于国有资本经营预算和国有资本收益方面，财政委负责将国资局编制的年度国有资本经营预算草案纳入政府预算体系；国资局按规定收取所监管企业上交的国有资本收益，财政委负责监督。

2．大交通管理中的职责分工

在交通管理中，以交通运输委为主，涉及的部门主要有规划国土委、交通运输委、公安局交通警察局、城管局。

关于交通规划与市政规划，规划国土委会同交通运输委组织编制综合交通布局（干线路网、轨道网、大型交通枢纽的布局）规划，交通运输委在城市总体规划和分区规划的指导下，拟订交通专项规划，由规划国土委审查后按程序报批及组织实施，交通设施用地由规划国土委在城市规划中落实；供水、供电、供气等市政规划由规划国土委会同相关专业部门组织编制。

关于道路交通安全职责，交通运输委负责管理全市道路交通工作，包括规划、设计、建设道路和道路配套设施；公安局交通警察局负责道路交通安全管理工作，负责维护道路交通秩序，负责调查处理道路交通违法行为和道路交通事故，并对已经投入使用的存在交通安全隐患的道路及其配套设施，提出消除隐患的建议。

关于道路交通配套设施的建设管理职责，交通运输委负责现有道路和新建、改建道路上的交通标牌、标识、标线、护栏等交通设施的统一规划、建设、管理和维护；公安局交通警察局负责管理和维护现有道路上的交通信号灯、诱导屏、电子眼等监控设施。新建、改建道路上的交通信号灯、诱导屏、电子眼等监控设施由公安局交通警察局提出需求，交通运输委负责统一设置，竣工验收后交由公安局交通警察局管理和维护。公安局交通警察局负责对上述设施的设置提出建议。

关于道路开挖职责，交通运输委负责因工程建设需要占用、挖掘道路，以及跨越道路架设、增设管线设施的审批；影响道路交通安全管理的，应当征得公安局交通警察局的同意。

关于城市道路交通畅通职责，交通运输委承担城市道路交通畅通职责，负责城市交通状况信息的汇总和统一发布，对城市交通状况进行分析和评估，制定和组织实施城市交通组织、管理和改善方案，并监督实施；公安局交通警察局承担城市道路交通秩序的日常管理职责，负责城市道路交通状况相关信息的收集、整理和报送，负责在职责范围内执行城市道路交通组织管理和改善措施，依法采取限制交通措施。

关于道路照明管理，交通运输委负责道路照明设施的规划、设计、工程建设、竣工验收及改造；城管局参与道路照明设施的竣工验收，负责制定道路照明设施的养护管理标准，实施养护管理工作。

关于道路绿化管理，城管局负责全市道路绿化的规划编制、建设和养护管理；交通运输委负责对道路绿化有关技术标准提出交通安全方面的意见。

关于道路执法，交通运输委负责查处擅自占道施工、占道设置各类设施（含建筑物或者构筑物）、开挖道路等损害道路的违法行为；城管局负责查处擅自占用人行道设置非交通设施（含建筑物和构筑物）、摆摊设点、销售商品等影响市容环境的违法行为。

关于户外广告管理，城管局在办理涉及道路横断面最外侧人行道以内设置户外广告设施的，应事先征求交通运输委的意见。

3．大食品药品安全监管的职责分工

在食品药品安全监管中，以市场监管局为主，涉及的部门主要有卫生人口计生委、市场监管局、农业局、药品监管局。

关于食品安全监管的职责分工，卫生人口计生委承担食品安全政策、法规制定和食品安全综合协调职责，负责食品安全技术服务和支持职责，负责组织查处食品安全事故并会同有关部门开展应急救援工作等；市场监管局参与食品安全突发事件应对处置和食品安全案件查处工作，组织开展食品安全专项整治；农业局负责食用农产品质量安全的监管工作；药品监管局负责保健食品的监管。

关于食品生产、流通、消费环节许可工作的职责分工，卫生人口计生委负责提出食品生产、流通、餐饮服务环节的卫生规范和条件，以及纳入食品生产、流通、餐饮服务许可的条件；市场监管局按规定统一实施食品生产、流通和餐饮服务许可。

关于药品监督管理相关工作，药品监管局参与起草药品、医疗器械、保健食品和化妆品的有关地方性法规、规章和政策，经批准后组织实施；卫生人口计生委负责组织拟订上述地方性法规、规章和政策，经批准后监督执行。

4．大城市管理中的职责分工

在城市管理中，涉及的部门主要有规划国土委、人居环境委、科技工贸和信息化委员会、住房建设局、水务局、农业局（海洋局）、公安局、教育局、人力资源和社会保障局、应急办。

关于住房方面，深圳市住房中长期发展规则和年度计划由规划国土委组织编制，住房建设局参与编制；全市各类保障性和政策性住房的中长期发展规划和年度计划由住房建设局拟订，人居环境委审核，经规划国土委平衡后报批；住房建设局负责拟订保障性住房规划、标准及重大政策，人居环境委负责审核上报，经批准后监督执行；人居环境委负责拟订住宅产业化的重大政策、标准，并监督实施，住房建设局负责住宅产业化的具体实施工作；住房建设局负责拟订建筑节能发展规划和年度计划、相关政策、标准和规范，经批准后组织实施，人居环境委负责审核上报相关规划、计划、政策、标准和规范，经批准后监督执行。

关于涉水信息发布与水务发展规划，水务局、农业局（海洋局）有关水资源、海洋环境等涉水综合信息由人居环境委统一发布；有关海洋环境专项信息由农业局（海洋局）发布；水务局负责拟订水务发展规划及水资源、水土保持、水污染治理等专项规划，经批准后组织实施，人居环境委负责审核上报上述专项规划，经批准后监督执行。

关于查处无证经营网吧、娱乐场所的职责分工，公安机关按规定配合市场监管部门查处无证经营网吧活动；因无证经营网吧活动导致严重后果的，一并追究上述部门及文化主管部门的责任。无证经营娱乐场所的查处职责由市场监管部门、文化主管部门和公安机关按规定承担。

关于高校毕业生就业管理的职责分工，教育局负责毕业生离校前的就业指导和服务工作；人力资源和社会保障局负责牵头教育局等部门拟订毕业生就业政策，负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。

关于应急管理，应急办承担安全生产综合协调责任；科技工贸和信息化委员会承担工矿商贸行业安全生产监督管理责任，其他行业主管部门承担本行业安全生产监督管理责任。

（三）以行政审批改革促职能转变

在市场经济下，政府通过行政审批控制市场主体进入市场，并对市场主体进行管理和监督，政府通过行政审批来管理公共事务，干预社会和市场行为，完成资源的优化配置，实现其职能。但是，过多的管制不仅束缚了企业的发展，而且还会带来成本高昂、管制无效、管制寻租等问题。行政审批作为政府管制的重要手段之一，必须适当，过多的行政审批将扼杀市场活力，增加企业和社会成本。因此，深化行政审批制度改革，以此放松管制，也是政府职能转变的要求。深圳市自建制以来，一直走对外开放和外向型经济发展道路。然而，繁杂的行政审批事项不仅制约了企业的发展，也导致了审批效率低下，引发了越来越强烈的改革呼声。为此，1997年深圳市制定了《深圳市政府行政审批制度改革实施方案》，在全国率先启动了行政审批制度改革。之后深圳市先后在2001年、2003年和2006年进行了审批制度改革，改革主要从审批制度存在的问题着眼，这些问题包括：审批事项多、审批范围广；许多审批事项不具依法审批权限；许多审批环节多，审批程序设置不合理；审批部门重审批、轻监管等。2009年大部制改革机构调整后，深圳市继续对行政审批制度改革做出诸多尝试，行政审批的调整步伐开始与机构重组同时进行，行政审批改革也基本形成动态调整机制，每年进行一次审批事项调整。

据深圳市人民政府新闻办公室公布的《深圳政府机构改革相关背景材料》显示，职能转变重点从行政审批事项的清理入手，这意味着深圳的大部制改革同步侧重于行政审批制度改革，逐一梳理行政审批事项。据2009年时任深圳市机构编制委员会办公室主任的王敏介绍，深圳市在清理行政审批事项时，确定了三条标准：第一，凡是可以由行政相对人、市场或企业自己做主的，政府就不审批了；第二，力争做到凡是在本市层面的法规和规章规定的一些行政审批权，尽量取消；第三，对一些有明确审批事项但是并不常发生的事项，或者取消，或者调整。

2009年，31个政府工作部门及相关部门共取消、调整和转移284项职责和行政审批事项。2011年，深圳市政府决定保留市级行政审批事项共343项，其中行政许可209项，非行政许可审批和登记134项；取消或改变管理方式的事项共54项，其中取消14项，调整为行政服务事项的24项，其他改变管理方式不再纳入市级行政审批事项的16项。

第三节 深圳市大部制改革的总体特征与运行机制

在深圳市的改革方案中，设置了承担制定政策、规划和标准等职能并监督执行的“委”，承担执行和监管职能的“局”以及“委”归口联系一部分“局”，这显然是试图从机构设置中落实政府管理中的决策与执行相分离。从理论上看，决策与执行分开的机构设置原则被学者们概括为“一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”，并被认为是政府再造的“核心战略”，因而可以说深圳大部制改革的机构设置原则是“掌舵”与“划桨”分开。

一 “委—局”的设置定位：掌舵与划桨分开的特征

“掌舵”与“划桨”分开是新公共管理理论的重要理念，“掌舵”就是制定政策与规章制度，“划桨”则是服务提供及执行。正如奥斯本和盖布勒所说，当面临复杂且迅速变化的世界时，政府机构需要灵活应对，这不是传统的官僚机构能够做到的，必须掌舵和划桨分开。胡德提及新公共管理的七个要点之一为：“公共部门中的单位趋向分化，这包括将一些大的实体分解为围绕着产品组成的法人单位。”休斯认为，组织的弹性是新公共管理的重要内容，“组织弹性的一个方面是分化，在此分化是指通过设立某些机构为小型政策部门提供服务，从而将较大的部门划分为若干个不同的部分”。经济合作与发展组织（OECD）则把这类掌舵与划桨分开的体制称为属于“分散化的公共治理”，它形成的是多样化的政府实体，包括代理机构、权力主体和其他政府实体。之所以要成立代理机构这类划桨组织，主要原因一是将权力下放给基层，二是为了突出提供服务的重要性，三是要摆脱人事控制或其他行政上的约束。概括上述论者的观点，所谓掌舵在职能上是指制定政策和规章制度；在组织体制上是指主要负责政策制定的部门。所谓划桨在职能上是指服务提供及执行；在组织体制上是指主要负责执行政策和服务提供的部门。通过掌舵与划桨分开，实现从投入管理向产出/效果合同管理的转变，这是一种强调市场导向的公共管理模式。

从深圳市大部制的改革方案来看，设置“委—局”架构，正是要实现掌舵与划桨分开：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能。以此看来，深圳市大部制改革深受新公共管理运动的影响，试图区分出掌舵的“委”与划桨的“局”。

从已有的国际经验来看，掌舵与划桨之间的关系建立在书面协议的基础上，根据绩效框架协议来运作。英国是践行掌舵与划桨分开的典型。在“下一步行动方案”改革中，决策部门与执行机构之间形成一种围绕框架文件的准契约关系，框架文件即政策与资源框架文件（Policy and Resource Framework），它是主管部长和执行机构负责人之间签订的一种协议或工作合同，一般有效期限为3～5年，框架文件确定了双方的责任和义务。不同执行机构框架文件的内容及格式有所不同，但基本内容有：执行机构负责人向决策部门承担的责任；执行机构发展的目的和工作目标；执行机构提供服务的具体内容；使执行机构履行职责的资源配置，如财务目标、财务计划、核算和报告方式等；雇员工资和人事安排上的约束条件。执行机构在上级部门主管下运作，在某种程度上类似于大公司内的一个独立业务单元。也就是说，掌舵与划桨分开要通过机构设置来实现。

但深圳大部制改革中的“委—局”设置模式与上述运作模式还存在较明显的差别，其运行主要通过以下机制发生作用。

第一，归口联系机制。归口联系的“委”、“局”间明确职责权限和分工配合，“局”在规划、政策、标准、重大事项方面主要行使“拟订”职责，“委”主要行使“审核上报”职责等。也就是说，“委”主要管宏观、管整体、管决策，同时，还要审核上报“局”的专业规划和相关政策并监督执行（见表2-3）。2009年时任深圳市机构编制委员会办公室主任的王敏介绍说：“统计局过去相对独立，各种信息数据的收集、整理、分析、发布四个环节都由统计局完成。这次把统计局归于发改局联系，把数据的分析和发布交给了发改局，统计局主要做数据的收集、整理以及按类别进行初步分析。如果一个部门既从事数据的收集和整理，又从事分析和发布，公众会产生质疑。现在把数据的分析使用和公布的权利交给另外一个部门，体现了二者的分离，某种程度上也是决策和执行。因为重大的信息发布属于决策事项，而且两个部门之间相互有制约。”然而，笔者通过对相关部门工作人员的访谈发现，不少人认为“委”、“局”间没有太多决策与执行的关系，所谓审核上报、拟订职责其实不具有实质意义，仅为平行的职能分工而已。不论是“委”还是“局”，都是同属于市政府的职能部门，都对市政府负责，机构规格大都为正局级，彼此之间没有问责关系，“委”难以约束“局”的工作。一位处长表示：“徒有机构架构，没有运行机制进行保证，决策、执行、监督相互分离难以实现。”

第二，联席会议制度。笔者在对相关部门的访谈中了解到，联席会议制度是“委”、“局”间协调的一种途径。“人居环境委归口联系水务局的途径主要是联席会议制度。由于这两个部门业务需要互相协调的地方挺多，也常通过非制度途径自行协调。”联席会议是不定期的，由双方部门有关负责人共同主持召开，协调涉及双方职能运行中的问题。

第三，非正式制度途径。这主要发生在“委”、“局”处室之间，沟通协调的效果往往依赖处室工作人员之间的感情。

从西方国家掌舵与划桨的运行机制看，其决策部门与执行部门签订绩效框架协议形成问责关系，同时改变政府人员常任制、预算管理、人事管理等规则，使执行部门有较大的管理自主权，这种运作颠覆了官僚制的逻辑。而深圳目前“委—局”关系主要依靠归口联系机制、联席会议制度和非正式沟通等机制，这种体制虽然在结构上试图划分出不同功能的部门，但相比掌舵与划桨分开的设想和预期有较大出入。

二 以限制权力来强化掌舵

在传统公共行政那里，政府是控制者；在新公共管理那里，政府应掌舵而非划桨。两者均认同政府是社会方向的导航者。虽然深圳大部制改革中的“委—局”设置未能真正实现掌舵与划桨分开，但通过对“委”的权力进行限制，使其保留核心职能，从而更好地突出统筹与宏观决策作用，以便确立其掌舵地位。

（一）“委”侧重于统筹城市发展的职能

深圳市2009年推进的机构改革将原来的46个工作部门减少到31个，精简幅度达1/3，被称为是“深圳建市以来最大规模、最大力度的政府机构改革”。改革设立了7个承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的委员会，包括：发展和改革委员会、科技工贸和信息化委员会、财政委员会、规划和国土资源委员会、人居环境委员会、交通运输委员会、卫生和人口计划生育委员会。它们的职能主要与城市的发展相关，显示出现阶段发展型政府的特征：发展和改革委员会主要统筹全市的经济社会发展；科技工贸和信息化委员会主要统筹科技、工业、贸易和信息化的融合发展，实现以科技发展引领产业升级；财政委员会统筹城市发展的“钱袋子”；规划和国土资源委员会统筹城市总体规划与土地利用规划；人居环境委员会统筹城市环境保护与生态建设；交通运输委员会统筹全市综合交通运输体系发展；卫生和人口计划生育委员会统筹配置医疗卫生和计划生育服务资源。

（二）“委”由多个经济发展部门合并而成

除了财政委员会由原财政局组成外，其余6个委员会都由多个经济发展部门合并而成，这实际上意味着在政府机构中侧重于经济管理与发展的部门数量减少了。如发展和改革委员会合并了原发展和改革局、工商局（物价局）的定价职能、统计局的统计分析和信息发布职能；科技工贸和信息化委员会合并了6个部门或其中的相关职能：合并了市委驻深单位工作委员会有关驻深单位管理的政府职能、贸易工业局、科技和信息局、高新办、保税区管理局、信息化领导小组等。“委”的设置情况如表2-4所示。

（三）通过限权使“委”承担决策职能

改革强调发展导向的“委”承担决策职能，客观上促使“委”减少微观事务管理，起到了限制“委”权力的作用。目前，中国政府在一定程度上仍然是经济建设型政府，政府权力仍然主导经济发展，对经济事务进行较多的干预。而深圳市作为改革开放的先锋，市场经济机制较为健全，形成了多元配置资源的格局，客观上要求限制政府的权力，承认、维护市场在资源配置中的基础作用，稀释经济生活中的政府因素。深圳市各“委”主要侧重于统筹城市发展的职能，将政府行动的范围及责任限制在宏观调控与市场监管领域，让市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能，就是要回应上述需要，其中，改革行政审批制度是着力转变“委”职能的一个重要抓手。

从1997年至2008年，深圳市先后经历了4轮行政审批制度改革，审批项目从1091项压缩为634项。从2008年起，改革进入常态化阶段，每年均进行一次审批事项调整。2009年7月到9月，深圳在制定部门“三定”方案过程中，从清理行政审批事项着手梳理各部门职能，共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项。其目的主要有二：一是放松管制。对那些行政审批事项所依据的上位法层次较低，审批事项发生频率不高，不宜由政府直接承担，部门整合后审批事项可以合并、可以调整为其他管理方式等情况，取消和调整相关行政审批事项。这些被取消和调整的事项主要集中在产业管理和市场监管领域。二是政府退出或让渡空间。取消、调整和转移政府部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等事务性职责，让出社会活动和管理的空间，为各类群团组织、社会中介和行业协会等社会组织的发育成长创造条件。其中，7个委员会取消、调整、转移的职责和行政审批事项共有94项，超过31个政府工作部门总量的33%，可见“委”在减少微观事务管理和具体审批事项的力度。此后，除了国务院、省政府下放和委托实施事项外，“委”原有的行政审批事项每年都在不断削减。7个“委”在大部制改革完成后的2010年初，行政许可事项与非行政许可事项共有273项，到2011年初减为97项，到2012年底只有68项，特别是非许可事项和登记事项更是从2010年的142项减为10项。2011年深圳市市级取消或改变管理方式的行政审批事项共54项，其中涉及“委”的有13项，超过31个政府工作部门总量的24%。2012年深圳市市级取消或改变管理方式的行政审批事项共90项，其中涉及“委”的有30项，占31个政府工作部门总量的30%。从2013年起，深圳市对行政审批进行法治化管理，制定了《深圳市行政审批事项目录管理办法》，通过明确行政审批事项的管理部门，列出行政审批事项增减条件来进行规范管理，政务服务管理机构、监察部门对行政审批的运行进行监督检查。此外，市民可以就行政审批事项的增加、取消、调整向政府法制机构或行政审批机关提出意见和建议，或者进行投诉、举报。这显示“委”在减少微观事务管理和具体审批事项的力度仍然很大，也表明“委”在转变政府职能、限制政府权力的决心和实效。

奥斯本和普拉斯特里克总结了新西兰、英国、美国等国的改革实践，概括了掌舵与划桨成功分开的实施途径，认为第一个是准备行动，即明确目标，把那些与政府核心目标不相符的职能予以撤销或实行私有化。英国政府创造了一种优先选择审查的方法，每隔五年就对执行机构及其职能进行全面审查，以决定其是否被放弃、私有化、重组或重构。深圳市的做法与英国的优先选择审查工具有异曲同工之妙，限权是为“委”掌舵做准备，保留核心职能的“委”才能更好地进行掌舵。

三 以市场取向构建掌舵与划桨分开的运行机制

新公共管理试图超越传统公共行政，主张使掌舵与划桨分开，依靠市场机制去引导公共项目，改变传统的官僚制，其运行中的契约、自主权、灵活雇用、灵活薪酬等显示着市场取向，希冀以此获得工作积极性的再生。显然，这样的改革“改变了政府的组织结构和公共机构管理的基本规则”，同样，深圳在改革中也试图用市场理念和市场机制重塑政府管理模式，呈现市场取向的构建进程。

（一）构建契约化的人事制度：聘任制公务员制度

聘任制公务员改革意味着传统委任制公务员终身制的终结。公务员聘任制引入了契约化管理，以合同形式约束政府与公务员双方的权利、义务，如果公务员违反相关管理规定或聘任合同，用人单位可以依据合同条款给予解聘或期满后不予续签合同，其公务员身份消失。深圳于2007年1月获得原国家人事部批准，成为全国公务员聘任制两个试点城市之一。2007年11月和2009年6月，深圳市公开招聘了两批聘任制公务员共53人，对聘任制进行制度检验。2010年初，又结合公务员分类管理改革，规定自2010年1月1日起，对新进入深圳市行政机关的公务员全部实行聘任制，扩大了聘任制的实施范围。目前深圳市聘任制公务员已超过3200人，约占全市4万多名公务员总数的8%。

这种契约化的人事制度打破了常任制公务员的职业稳定性，强调的是人事管理的灵活性与竞争机制。

（二）构建分权化的事务管理：社会组织承接政府转移职能

由于行政审批制度改革带来的精简、取消、调整、转移审批事项并非无用与无需求事项，只是不适合由政府办理。为确保这些事项的连续性和服务质量，此次大部制改革的一个新举措是，给这些事项找落脚点，将不再承担和不直接办理的工作事项转移或委托出去。为此，2010年3月出台了《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》，将转移职能或委托事项分为两类：第一类是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项。对这类职能和事项，政府部门主动退出，社会组织可以自行决定参与和提供服务，政府各部门按各自职能依据法律、法规和规章进行监管。第二类是政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。对这类职能和事项，由政府各相关部门通过转变工作方式，以政府购买服务和政府资助的方式委托社会组织办理。确定受托单位后，政府各相关部门与受托单位签订委托协议书。转移职能的原则是，凡是社会能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的事项均由社会和市场承担。

按照要求，深圳市编办在2009年大部制改革中共核定了第一批向社会和市场转移委托的涉及17个委、局、办的87项职能和工作事项。到2010年6月，转移委托的职能和工作事项共69项，没有转移委托的17项，另有1项确定予以保留。2011年又核定了第二批事项，分为可转移政府工作事项和可购买服务政府工作事项两类，并在《2014年全市社会建设工作要点》中提出要“编制政府转移职能、购买服务和具备承接资质条件的社会组织等‘三个目录’，出台政府购买社会服务实施办法”。

政府职能转移给社会组织的实质是在明确政府角色的基础上进行职能分离，在划桨层面将执行与服务供给分开。从具体的实践来看，深圳主要采用类似于竞标工具的形式实现服务合同外包，政府相关部门与承接职能的社会组织签订委托协议书，其框架内容包括：委托服务事项、委托服务标准、委托服务要求、委托服务期限、双方权利义务、委托服务费用、经费用途、违约责任、争议解决方式等。

（三）构建关注结果的管理：部门公共服务白皮书制度

新公共管理强调利用市场机制，使公共事务处理产生的结果成为政府公共管理活动的核心和关注的焦点，政府责任与其所提供服务的质量、数量、效率和有效性紧密结合，并用客观的测量对质量进行控制。深圳市政府从2006年起将政府部门责任白皮书作为一种管理工具并将之用在行政效能建设上，到2008年，在市、区两级政府三级管理的各个层面都实行了责任目标白皮书制度。2009年，这项工作转由深圳市绩效评估与管理委员会办公室负责，将“政府部门责任目标白皮书”调整为“政府部门公共服务白皮书”。

公共服务白皮书的内容框架主要有工作职责、上年度白皮书工作任务目标完成情况、本年度白皮书工作任务目标、公众参与4个方面。其中，任务目标重点是各部门与社会经济发展及群众切身利益密切相关的年度任务和具体服务，一旦到年终未能实现，则必须进行解释。每年的公共服务白皮书必须将上一年白皮书的任务完成情况做出回顾以供监督。

2010年，深圳市政府绩效评估与管理委员会办公室在纳入政府绩效管理的40个单位开展了“2010年度公共服务白皮书满意度调查”，被认为是检验深化大部制改革成果的重要举措。“由于白皮书公布责任目标带来的巨大压力，各部门领导都高度重视，将其作为‘一把手’工程纳入重要日程。很多单位都是一把手亲自抓，并召开局党组会进行专题研究，制定具体工作目标、责任分工以及监督保障措施，指定专门工作部门抓落实……有的单位严格责任追究，对未按时履行职责而造成不良影响的，予以通报批评，并追究相关人员责任。”

白皮书制度作为体现结果战略的一种工具，以部门之间的竞争性压力和来自公众的监督压力使政府部门不得不关注结果，提高行政效能。从实践看，公众对白皮书进行咨询、投诉或提供相关建议主要有登录部门政府网站、发送电子邮件至部门邮箱、拨打部门咨询投诉电话三条渠道。