三

城市土地开发改造企业化后，有哪些经济杠杆可以管理它呢？我们认为，同其他许多普通行业一样，国家可以把它汇入整个社会的管理机制中，运用各种杠杆的功能来管理，在这里，笔者就其中最主要的经济杠杆谈谈自己的一点看法。

（1）关于财政杠杆。财政是整个国民经济的中枢机构，财政过去支持、现在仍然支持着城市的土地管理，凭借其财政，城市土地得到了较大的开发，发挥了较大的作用。但是，过去财政对城市土地管理的支持存在着两个不同层次的问题。高一级的层次表现在财政对土地的投资，很少通过用户用适当的方式付款收回，在土地名义下这种投资没有达到G—G+△G的目的，财政对土地的投资成果表现为市政建设，大家共同分享。由于这种投资资金没有循环和周转，随着城市的发展，财政背的包袱越来越重，造成了城市建设的恶性循环，影响财政对城市土地投资的积极性主动性。与此同时，不少企业从中无偿地占有了财政对土地的投资而带来的额外利益，并且占地越多受益越大，加速了对城市土地的渴求和圈占。次一级的层次表现在投资的方向上，财政对城市土地投资的方向掌握得不够适合。过去我们的财政对城市土地的资金投放方向重点是放在新区建立上，对诸如旧城市的改造，住宅区的开辟，道路的疏通，重视不够。新区的建设是必要的，但住宅区的开辟，不仅可以改善居民的生活，而且适当收取房租，或推行房屋商品化，就可促进资金的循环，缩短投资周期。道路的疏通，能够改变城市地理的相对位置，城市土地位置乃是决定其他用途的关键因素，一条道路的疏通，不仅有利于运输部门本身的建设，对沿途一系列企业活动都产生连锁效应。旧城区，往往是历史上逐步自然形成的，它们曾经是城市的中枢，而新区的建立淹没了它们的优越性。可是，因为它们自然基础一般都比较好，只需少量的投资，就可以使其焕发青春，表现出新的生命力。就某种意义而言，对它的重新开发，比建立新区需要的投资少，效益可能高一些。财政对土地的投资不仅从经济效益的角度看有利，更重要的是，财政的力量可以改变城市的布局，改变城市的内部结构，进而左右城市土地利用的比例。在财政收入上，过去我们城市土地管理也几乎没有发挥它应有的作用。有人把税收比作“方向盘”，如何让它为城市土地管理方向导航呢？我们认为，可实行有弹性的税收制度，对于那些得益于财政投资而增加的土地使用价值并给某些企业带来的收益，可收归国家所有，就是人们常说的开征资源税。对于那些土地利用不合理的单位来说，要通过税收迫其就范，促使其向合理转化。如武汉市某政府机关，长期占用一大片可供商业用的“黄金宝地”，可不可以通过征收高额土地税迫其搬迁呢？这还是值得考虑的。

（2）关于价格杠杆。土地不是商品，因而不应该有价格，长期以来，人们形成了这样的观念。实践证明，土地没有价格是不行的，过去我们征地，也支付过使用费，它实际上就是为使用某地而支付的价格，当然这种支付在量上不一定准确。今后，随着城市的开放，城市土地将会出现越来越多的陌生用户，土地价格应该以多层次的结构来适应这种形式。土地价格在管理中的作用，是财政所不能够替代的，它是土地利用的指南，尽管我国不可能也不应该像资本主义国家的地主那样利用供给稀缺而哄抬地价，但科学的计价还是要的，有了它，用户就会经济合理地安排业务活动，就会促进土地的节约使用，也能诱导用户自觉地转换土地用途，达到我们宏观控制的目的。

（3）关于金融杠杆。随着社会经济的发展，资金量必然增大，金融机构与产业结构结合率会提高，银行对产业的发展逐渐起着举足轻重的作用。在我国，金融体系还不够完备，专门的地产银行还没有设立，这无疑会影响城市土地的开发和利用。仅在目前的条件下，金融对城市土地管理的影响还是值得重视的。城市土地的基础设施建设，光指望财政是不行的，从资金来源上看，金融机构可以通过贷款的方式向用户提供力量，刺激用户对土地投资，也可以利用有弹性的利率杠杆，截留土地投资资金的来源，抑制用户对土地的掠夺。正是因为这些功能的存在，金融机构才能够监督城市土地利用的状况，保证用户用地方向。我国是社会主义国家，政府管理经济有权威性，只要把各种经济杠杆配套使用，就能够做到宏观上控制住。

当然，宏观政策并不是孤立的，它要起到应有的作用，还必须有相应的微观结构，使宏观和微观形成互感，否则是不行的。而微观要适应上面所陈述的经济杠杆的启动，本身还必须富有活力，这种活力就是在宏观政策刺激下的应变能力和发展能力。所谓应变能力，就是指使用土地的单位，可以根据实际调整自己的用地结构，或者把本单位使用的土地，采取适当的方式，让更急需更合乎规划的单位使用。所谓发展能力，就是指用地的单位可以向自己占用的土地进行投资，以增加其价值，也可以采取开办股份公司的形式筹措资金，吸收社会上的闲散资金，开辟财源，对土地进行再投资。更进一步的是，还应该大力发展专业经营土地的地产公司，让这支队伍迅速加入城市公共设施建设、城市土地改造的行列。当然，上述这些，都是在宏观控制下进行的。如此则不仅可以加速城市的建设，增加土地的负荷率，还可以逐渐改变目前的城市用地畸形状况，更可以节约国家资金，变过去一条渠道（国家）“灌溉”市地为多条渠道（企业、专营公司等）“灌溉”市地。

目前，我国的经济体制正在发生着一场大的变革，它必将冲击一切与时势不相符的陈规陋习，我们应该抓住这个绝好的历史契机，变革城市土地管理，逐步接近宏观控制与微观放活的管理水平，使城市土地利用从无序走向有序。