·特稿·

军民融合战略规划

孙艳红

【摘要】战略规划是战略管理的重要环节，是战略决策的具体体现，是筹划指导战略行动的基本方法。军民融合战略规划是国家根据国家发展战略和军事战略，对国防建设和经济建设融合发展的一系列建设活动进行顶层设计、资源分配及宏观调控的过程。加强军民融合战略规划有助于实现军民融合战略目标，有利于实现建设资源在军民两大领域的有效配置，有助于实现军民融合的科学管理和系统整合，有利于提高国防建设发展效益。世界各主要国家的军民融合战略规划为我们提供了有益的经验启示。我国军民融合战略规划，应遵循统一规划、资源统筹、体系构建的原则要求，明确规划要求、健全规划机制、完善规划程序、加强规划评估。

【关键词】军民融合 战略规划 战略管理 国防建设

【作者简介】孙艳红（1972～），女，河北阜城人。军事科学院军队建设部副研究员，法学博士。主要研究方向：国防建设、军事政治学。

战略规划是战略管理的重要环节，是战略决策的具体体现，是筹划指导战略行动的基本方法。搞好战略规划，从总体上对军民融合式发展战略进行计划、设计和论证，是军民融合战略管理的关键环节，对于新形势下提升军民融合式发展的质量效益、推进国防建设和经济建设协调发展具有十分重要的意义。

一 军民融合战略规划的内涵

做好军民融合战略规划，必须首先把握战略规划理论的来源、战略规划的概念，以及军民融合战略规划的基本定位等。

（一）规划与计划

在中文中，规划与计划常常一起使用，其语义也大致相近，作为动词，是指按照一定的目标，对未来进行打算、筹划、谋划的意思；同时，规划和计划作为名词，是指预先拟定的工作内容、步骤和方法，是指规划计划的文本形式。其区别主要是，规划通常指比较全面的、长远的发展规划，而相对时间短、比较具体的、在工作或行动之前预先拟定的内容和步骤，通常称计划，如年度计划；规划通常是指对各项工作和活动的宏观或整体的设计，注重行为的过程，而计划通常指对某一项活动的部署和安排，侧重行为的结果；规划是宏观性、战略性和导向性的安排，其指标是少而精，总体上是预测性、指导性的，因为期限较长、涉及的不确定因素多，所以一般只是比较概略性、纲领性的远景设计，而计划由于涉及时间短、随机因素少，因而可操作性较强；为实现规划，常常需要制订具体的短期计划或年度计划。

在我国，计划规划是伴随新中国的成立及经济恢复和发展而确立的，最初是为了保证经济的恢复性发展、加强计划管理。1951年5月，政务院编制了《1952年国民经济计划要点》，同时启动第一个五年计划的编制工作。1952年，国家计划委员会成立，负责制订国民经济发展的年度计划和中长期规划。从20世纪50年代到70年代，中国连续制订和实施了五个五年计划，建立起了比较完善的规划计划制度，基本确定了我国筹划经济社会发展的基本方式。1952年，在制订国民经济发展“一五”计划的同时，制订了国防建设第一个五年计划，要求五年内初步建设的国防工业生产能力，能够保证部队平时武器装备的需要并保持必要的武器弹药储备。之后，在国防科学技术领域，又制订了《1956～1967年科学技术发展远景规划纲要》 《国防科学技术研究工作10年（1958～1967）规划》等。这两个规划顺利实施，促进了新中国科学技术的快速发展，取得了以“两弹一星”为代表的重大成就。改革开放以后，中国经济体制逐步向社会主义市场经济转型，规划计划制度依然发挥着重大作用。从1980年编制“六五”计划开始，在计划中增加了社会发展的内容，名称也改为“国民经济与社会发展计划”。到2015年，国家已经编制完成并顺利实施了国民经济社会和社会发展的“十二五”规划，并正在进行“十三五”规划的编制工作。

（二）战略规划

战略规划理论最初是在企业和商业管理领域产生和发展的，是作为战略管理理论的重要组成部分兴起的。自20世纪六七十年代起，战略管理作为一个重要的管理学分支逐渐兴起。主要代表人物有钱德勒（A. D. Chandler）、安德鲁斯（Kenneth R. Andrews）、安索夫（H. I. Ansoff）、斯坦纳（G. A. Steiner）等。管理学大师德鲁克把规划作为管理活动的重要组成部分。他认为，管理就是通过对组织资源的计划、组织、领导、协调和控制，以有效的方式实现组织目标的过程。在管理中，规划或者计划是对组织目标的设定以及行动方案的选择，在管理中起着极其重要的作用。美国著名管理学家乔治·斯坦纳将规划纳入战略管理的范畴，形成了战略管理理论中的计划学派（The Planning School）。他认为，战略产生于一个可控的正式规划过程，该过程能够被分解成清晰的步骤，并且可以被明确制定，以便通过详细的目标、预算、程序和各种经营计划来执行。战略管理是为实现组织目标、协调组织与外部环境而在战略制定和实施过程中的一系列决策和行动的综合；战略规划涉及未来的发展定位和路径选择，是战略管理的重要手段。20世纪60年代，钱德勒将“战略规划”（Strategy Planning）定义为“企业长期基本目标的决定，以及为实现这些目标所必须采纳的一系列行动方针和资源分配”。美国学者威廉·R．金和戴维·I．克里兰认为，战略规划是“对一个组织的总目标、这些总目标的变动、为实现这些总目标而使用的资源，以及指导获得、使用和配置这些资源的政策作出决策的一个过程”。此后，战略规划理念在企业管理界广为流传。综合上述美国学者的观点，作为战略管理的战略规划，其基本内涵应主要包含以下内容。首先，战略规划不仅仅是产生一个或若干个规划文本的过程，而且是一个与总目标和资源配置紧密联系的过程，这一过程通常包括规划的制定、实施及评估等环节。“制定规划的目的是要明确任务，确定目标，制订战略，制订行动计划，并且配置资源，使一个组织能够成功地应付及至驾驭变化不定的未来。因而，规划的主要价值并不在于文件本身，而在于贯穿其中的方法及各种抉择。”其中，为了实现总目标而进行资源配置是重要环节，包括“确定各级组织在各个时期内的资源配置战略和行动计划”以及“提供确定资源配置优先权的各种指导”。其次，战略规划是一个由若干子系统组成的体系，包含组织、协调、决策、信息等各个子系统。按照威廉·R．金和戴维·I．克里兰的观点，战略规划体系是一个由信息、决策和组织等若干子系统组成的体系，这些体系相互依存，“若其它子系统不至少作出某些适当的变动，一个子系统是无法有效实施的”（见图1）。最后，战略规划是基于对未来目标的一种态度，一种生活方式。“有了规划，我们的行为就得基于对未来的考虑，就要坚决地将其作为管理的不可分割的一部分进行持续系统的规划。战略规划并非是规定好的一套程序、步骤、结构和方法，而是思考的过程，是智能的运用。”

作为战略管理理论的战略规划，自20世纪80年代引入中国以来，在公共领域和企业商业管理领域等得到了较为系统的研究，取得了一定的成绩，出现了不少理论研究成果。比较具有共识性的观点主要有：战略规划是一个决策过程，是经营者在充分分析内外部环境因素的基础上，特别是对企业所拥有或能使用的人力资源、市场资源、技术资源、资金资源、原材料资源、信息资源等关键资源充分挖掘的情况下，制订出未来的发展目标、战略和策略的全过程。战略规划是组织进行战略分析、战略实施以及战略调整的基础，是组织通往成功的路线图。战略规划不同于简单的长期规划，它通常是指对一个组织的总目标、这些总目标的变动、为实现这些总目标而使用的资源，以及指导获得、使用和配置这些资源的政策等做出决策的过程。从以上定义可以看出，尽管对战略规划的定义有多种，但基本包含了两个方面的含义。一是静态的战略规划，一般是指为达成一定的战略目标，由相关部门制订出来的用来指导某些领域某些行业工作的具体的成文的计划规划；二是动态的战略规划，一般是指基于总目标制定规划，用于指导资源配置和决策，并进行全程监督和管理的过程，是战略管理的重要组成部分，具有综合性、指导性、战略性、动态性等特点。

综合上述对战略规划概念的描述，我们认为，战略规划是指为达成一定的战略目标而进行预先设计、拟定行动方案并依据计划方案进行全程资源配置、监督、评估的活动，是战略决策的具体体现，是筹划指导战略行动的基本方法。

（三）军事领域战略规划

战略规划应用于军事领域，是20世纪60年代的事。时任美国国防部部长麦克纳马拉将企业战略规划理论引入军事领域，把国家安全目标、军事战略、军事需求与军队建设，通过编制防务规划计划和国防预算紧密结合起来，建立了著名的集规划、计划、预算于一体的PPBS系统（Planning, Programming, Budgeting System）。这一体系明确规定了国防活动各行为主体的职责及其相互关系，而且严密规范了组织实施国防规划、计划和预算的程序和方法，为加强美军建设各项计划的统一协调、改进财务管理、统筹配置国防和军队建设资源、提高资源的使用效益发挥了重要作用。在近半个世纪的时间里，这一体系统筹配置美国国防资源，在国防建设实践中收到了良好效果。“9·11”事件后，美军国防安全战略从“基于威胁”转向“基于能力”，与此相适应，2003年，为推进美军新军事变革，拉姆斯菲尔德宣布，对PPBS系统进行重大改革，以“计划、规划、预算与执行”（Planning, Programming, Budgeting and Execution, PPBE）系统代替沿用40余年的PPBS体系。实践证明，在规划和配置资源时，PPBE系统能更好地体现“作战能力”需求、满足联合作战的需要。例如，PPBE的规划（Planning）阶段主要是参联会联合参谋部依据联合能力体系的框架确定作战需求，形成《国家安全战略》《战略规划指导》《联合规划指南》《参联会主席计划建议》等系列法规性文件，确定美军的作战任务，分析满足任务需求而存在的装备保障能力缺陷，提出弥补能力缺陷的建设目标、政策以及根据轻重缓急排序的项目建设要求。计划（Programming）阶段的主要任务是根据规划阶段的决策，制订国防预算和武器装备发展的中期计划，并提出人力及经费方向的需求；国防部各部门结合其现有的资源提出自己的需求和项目计划建议。在预算（Budgeting）阶段，对军兵种和国防部各部门上交的项目预算进行评估和调整，编制具体的经费预算，形成预算估计提案、预算变更提案、计划预算决定等文件。执行（Execution）阶段则是落实规划、计划、预算的内容，监督实施过程，评估实施结果，保证资源得到合理配置。多年的实践证明，PPBE系统作为一个完整的战略管理体系，提供了严谨而全面的手段：通过对防务计划的评审，确定预算分配比例和优先次序，确保国防领域的重大问题在国防部总资源约束下得到有效解决；通过实施绩效监督，使国防预算得到有效合理分配，以最终实现美军在财政范围内军力、装备和保障的最佳组合；通过对计划过程的不断论证更新，适应不断变化的外部环境，强化联合作战能力发展，更好地体现“基于能力”的战略思想。这一体系的核心是根据国家安全利益预测未来较长时期内可能对其国家利益构成的安全威胁，由此确定保卫国家安全所需要的军事能力，再以此为根据确定武器装备的规模结构、发展项目、各军种建设重点和军事资源配置的优先顺序，从而形成远中近相结合、陆海空相协调、军事能力建设与国家安全需求相适应的综合性的战略管理体系。

在我国国防和军队建设领域，尽管在20世纪50年代制订了国防科技工业发展的计划，但并没有军队建设的计划规划。直到1995年，中央军委通过了《“九五”期间军队建设计划纲要》，明确提出了科技强军战略，才开了军队建设计划规划编制的先河。“九五”之后，又相继制订了《军队建设“十五”计划和2010年前发展规划》《军队建设发展“十一五”规划》《2020年前军队建设发展规划纲要》《军队建设发展“十二五”规划》等发展规划。2012年，解放军战略规划部成立，主要负责研究重大战略问题、组织拟制军队建设发展规划计划，提出军队战略资源总体配置和宏观调控建议等。随着战略规划理论的发展，以及国防和军队建设发展五年规划和中长期规划的编制，军事战略规划研究也逐渐兴起。在2015～2016年的军队改革中，为“强化军委战略管理职能，加强军队战略规划集中统管，提高国防和军队建设质量和效益”, 军委战略规划办公室成立，成为军委机关15个新的职能部门之一。

（四）军民融合战略规划

军民融合是实现经济建设与国防建设协调发展，富国与强军相统一的战略举措。军民融合涉及经济建设与国防建设协调发展的方方面面，属于国家发展战略的重大问题，涉及面广，需要的财力、物力多，统筹协调的难度大，需要较长的周期、长远性的顶层设计和总体部署安排。因此，必须通过战略规划来统一筹划和总体设计，并通过战略管理体系进行有效监督、评估，以确保国防建设活动的正确方向和效益。军民融合战略规划是战略规划在军民融合领域的拓展和延伸，也是战略规划的重要价值在军民融合领域的具体运用和体现。当前，实践中已经有一些战略性、长远性和宏观指导性的规划或计划，特别是2012年，国务院、中央军委印发了《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》，首次从国家层面对统筹经济建设与国防建设做出重要部署，具有重要的里程碑意义；2015年10月，党的十八届五中全会对国民经济和社会发展“十三五”规划进行了部署，《统筹经济建设和国防建设“十三五”规划》也在筹划和制订中。

目前为止，军民融合战略规划并没有一个统一的概念。我们认为，军民融合战略规划，是国家根据国家发展战略和军事战略，对国防建设和经济建设融合发展的一系列建设活动进行顶层设计、资源分配及宏观调控的过程。这一定义主要包含以下几个方面。第一，军民融合战略规划涵盖军民融合发展的总体设计、资源分配和宏观调控的全过程。这一过程，包括军民融合战略规划的制订，也包括规划的实施和评估等一系列过程，还包括规划所涉及的资源配置、调控等。也就是说，战略规划不仅仅是规划文本，也不仅仅是编制规划文本的过程。第二，军民融合战略规划的主体是国家，只有国家才能承担起军民融合的决策、组织、指导、协调等相关职能；军民融合战略规划的客体是国防建设和经济建设融合发展的一系列基础建设，主要包括科技基础、工业基础、人才基础、设施基础、信息数据基础等。第三，军民融合战略规划的本质是以军事需求为牵引，在一定的时空范围内对国防建设资源所做的科学配置和合理安排。军民融合战略规划的主要任务，就是按照国家总体安全战略和军事战略需求，对未来一定时期统筹国防建设与经济建设做出总体性的筹划和安排，对建设目标进行分解和细化，科学分配任务，明确建设的方向、重点、规模、布局和速度，合理配置资源，形成战略性或政策性文件，并通过严格、周密的规划实施，达成优化资源配置、提高建设效益的目标。

二 加强军民融合战略规划的重大意义

2015年3月12日，习近平在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上的讲话中指出：“把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。”军民融合作为国家战略，是国家意志的集中体现，具有突出的宏观战略属性。将加强战略规划作为军民融合发展的重中之重，坚持国家主导、战略筹划、顶层推动，对于探索中国特色富国强军之路，解决军民融合领域具有前瞻性、全局性、系统性、长远性的重大问题，具有重要意义。

第一，加强战略规划有助于实现军民融合战略目标。军民融合作为国家战略，从目标上看，是为了实现“发展与安全兼顾、富国与强军统一”。为实现这一战略目标，必须坚持国防建设与经济建设的整体融合、一体发展，平时完成国民经济和社会发展目标，战时能够保证国民经济力转换为军事实力和作战能力。首先，战略规划从某种意义上说就是顶层设计，是对军民融合的总体布局与长远发展进行的科学筹划。军民融合国家战略目标的实现，涉及国家战略资源在不同领域的分配、整合与协调，涉及经济发展方式的转变，涉及军民融合体制机制的创新。通过对整体布局进行顶层设计，可以把国防建设纳入经济社会发展全局考虑，搞好统筹协调，使配置于国防和经济领域的各种资源产生合力，扩大国防利益与经济利益的交会点，从而使国家总体战略目标效益最大化。其次，实现发展与安全兼顾、富国与强军统一的军民融合战略目标，必须将国家安全战略、国防战略和军事战略进行统筹协调，并通过一系列的制度和程序设计，具体化为国防科技工业和武器装备发展的原则、目标、项目等，从而转化为军事能力和军队战斗力。而科学合理的战略规划体系，就是这样一系列的制度和程序设计。如美国著名的PPBES，通过环环相扣的程序和环节，将国家安全战略、国防战略、军事战略、军事能力、装备采办等紧密结合，并作为国防授权和国防拨款的根本依据。其根本目标，就是保障美国的军事实力在任何情况下都能够满足其全球战略目标。

第二，加强战略规划有利于实现建设资源在军民两大领域的有效配置。在资源有限和稀缺的客观前提下，通过战略规划，能够合理确定国防建设与经济社会发展之间的资源配置比例和关系，引导国家资源的投向和投量，解决国防建设对国家资源需求量增加的影响，把国防建设纳入经济社会发展全局，与地方产业结构优化升级、科技创新、城市发展和基础设施建设等结合起来，实现总揽全局、统筹协调，促进国防建设与经济建设的协调发展。特别是随着社会主义市场经济的深入发展，市场在资源配置中发挥着越来越大的作用，政府的主要职能转变为经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。这些变化，既为军民融合资源配置提供了发展机遇，又对其提出了新的挑战。在市场的引导下，各种资源的流动性大大增加，企事业单位改制和社会就业方式的变化、价值观念的多样化和利益的多元化，使得国家和社会的各种资源很难通过市场直接流向不直接产生经济效益的国防领域。因此，通过战略规划，一是合理确定国防建设与经济社会发展之间的资源配置比例和关系，解决国防建设资源投入不足和资源在军地之间重复投入的问题；二是通过顶层设计，合理确定和科学配置国防资源的分配比例和结构，对国防资源的规模、结构、布局和配置重点及优先领域进行统一规划、部署和实施，确保资源配置的正确方向；三是充分发挥并强化战略规划的综合计划、协调职能，通过对人、财、物的预先安排，避免资源的无序流动和争夺，确保建设的有序高效。

第三，加强战略规划有助于实现军民融合的科学管理和系统整合。军民融合深度发展，涉及政治、经济、社会、军事、科技、教育等诸多领域，是一项系统工程。在当今国防建设与经济社会发展之间的界限越来越模糊、资源配置与利用越来越一体化的时代背景下，统筹建立军民融合发展战略规划，借鉴系统分析理论，以“集中、平衡、效益”原则对国防建设进行总体设计，加强战略筹划和计划管理，制定完善配套的规划计划，努力构建以需求牵引建设、以计划规范进程、以标准控制质量的科学管理模式，有助于实现军民融合的科学管理和系统整合，从而保证国防战略目标与项目计划的科学统一。

第四，加强战略规划有利于提高国防建设发展效益。军民融合是国防建设与经济建设在经济、科技、服务保障、动员等领域和各个方面逐步走向融合的过程和状态，其实质是形成军民两大体系之间的信息互通、资源共享、良性互动、融合发展格局，确保国防和军队现代化建设从经济建设中获得更加深厚的物质支撑和发展后劲，确保经济建设从国防和军队现代化建设中获得更加有力的安全保障和技术支持，使国家一笔投入产生双重效益，实现兼容、双赢的发展。实现这一战略构想，必须通过具体、可行的战略规划，将未来一定时期内军民融合各领域、各要素、各种资源统筹协调起来，做出总体性的筹划和安排，并对各个时期、各个领域的目标任务进行分解和细化，科学合理分配任务，明确军民融合的方向、重点、规划、布局和速度等，形成战略性或政策性的文件，并通过严格、周密的规划计划实施，提高建设效益。例如，二战结束后，美国艾森豪威尔总统规划建设“国家州际与国防公路系统”，并签署了《联邦资助公路法》确保该项目的实施。该项目规划自1956年正式开始落实，到1992年第70号州际公路开通运行，标志着州际与国防公路系统基本建成。这一系统的建设使用，不仅拉动了美国经济特别是汽车工业的发展，而且通过高速公路将重要的军事基地与机场、港口连接起来，为美军的调动部署提供了便利；在加强国防建设的同时，也促进了经济的发展。实践证明，只有在国家统一规划下，才能将经济建设与国防建设紧密结合，形成合理的建设格局，实现国防效益和经济效益最大化。

三 世界主要国家军民融合战略规划的经验启示

从世界范围看，注重加强战略规划是各主要国家推进军民融合式发展的主要做法。首先，在机制设计上，各主要国家都有顶层机构负责国防建设和经济建设协调发展的战略规划。如美国国家安全委员会作为国家安全的最高决策机构，在协调经济建设与国家安全方面，明确把工业和人力动员、保护基础设施、全民防御、保持政策连续性和抵御自然灾害、处理恐怖主义国家进行的军事行动的后果等作为决策的重要内容，并设立了主管上述行动的专职助理，其中一位助理兼任“国家经济委员会”副主席，负责国防经济和有关国家安全所需要预算及资源等综合计划问题。此外，还有总统国家科学技术委员会和总统科技政策局等机构，通过颁布法律和制定相应发展战略，来确定军民融合的一些实施措施。俄罗斯于2006年成立了国防工业委员会，作为负责军民融合式发展的政府常设的宏观管理机构，其中一项重要职责就是制定和实施国防技术保障领域的纲要与规划，领导武器、军用及特种装备的研制、生产和使用。日本则是由总理大臣任主席的国防会议或安全保障会议负责军民融合发展有关事项的决策，凡是有关武器装备发展的规划计划及重大项目一律由总理大臣亲自审批，涉及军民融合发展的战略规划由国防会议或安全保障会议负责最终的审批和决策。

其次，各主要国家除了顶层机构外，还设立了专门推动国防科技和生产领域的军民一体化协调机构，负责某些专项计划和规划的制定和实施。在美国国防部内部，负责军民结合、寓军于民科技计划的专职机构有：国防部负责科学和技术的副部长帮办、国防高级研究计划局、国防部技术转移办公室、负责先进系统与概念的副部长帮办等，由他们负责和管理军民融合科技计划和规划，真正将军民结合、寓军于民落到实处。以美国国防部高级研究计划局（DARPA）为例，该局成立于1958年，自成立以来，攻克了许多高新技术难题，提出了大量新概念与新方法，推动了先进技术在武器装备系统中的应用，为保持美国的技术优势发挥了重大作用。高级研究计划局主要是从战略筹划层面进行战略规划，机构层次简单，管理体制灵活。从管理机制来看，该局采用项目经理制，项目经理以短期合约方式聘用，一般为3～5年，每年的更换率约为25%。项目经理在研究经费使用和研发团队招聘等方面拥有自主权，主要负责识别和资助某一领域的相关技术项目，可根据项目情况将资金投入大学、工业界进行研发，并由其向军方推荐新技术、新产品；也可通过军兵种实验室，与研究机构签订合同并进行监督，同时吸纳在职军兵种官员作为联络员，及时了解军方需求和向军方通报DARPA正在研发和新产品和新技术。日本防卫厅（省）长官具体负责武器装备发展和采购计划的监督执行，其下属的技术研究本部是国防科研的管理机构和军方科研机构。法国为建立军方与工业界的新型合作关系，鼓励企业参加武器装备采办竞争，成立了由国防部武器装备总署、军种参谋部、工业界组成的一体化项目小组，参与采办计划的制订、项目的管理等。

最后，各主要国家都制订了各种类型的军民融合式发展的具体的计划规划。在国防建设方面，美国非常重视以国家安全为指针，统一规划和部署国防建设的一系列活动，制订了各种类型的计划规划，如著名的PPBES（规划、计划、预算、执行一体化）系统就是一个以国家安全利益为核心的战略规划体系。该体系通过制定“国防部长概要论证报告”和“未来数年防务规划报告”，将国防资源合理分配于完成国防使命所必需的各种军事能力建设之中，同时也为整个国防系统和武装力量建设制定近、中、远期规划计划。此外，自20世纪90年代以来，为推动国防科研生产领域的军民融合，美国还先后制订了多项军民融合发展规划，以指导相关实践。如国防部的军民两用应用计划（DUAP）、商务部的高技术计划（ATP）和由国防部牵头的技术再投资（TRP）等。2003年，在对24家美国新型国防供应商进行深入调研后，出台了《国防工业基础转型路线》，提出了建立“基于效能的”国防工业基础原则，走上了国家工业基础更直接为战争服务的军民融合之路。俄罗斯在推进军事生产向民用转移方面，也非常重视通过规划计划进行统一规划。如1994年通过了《1995～1997年俄联邦国防工业转产专项计划》，以国家计划规划的方式组织研制和批量生产具有高科技含量并有竞争力的民用产品，规划对国防工业的结构调整等；1998年又颁布《俄罗斯国防工业军转民法》，规划到2000年前，将1700家国防企业减至670家，以形成国防工业潜力的“核心”——有效益、有竞争力及有稳固财力；俄联邦政府还制定了《1998～2000年国防工业军转民和改组的专项规划》，开始强调发展和采用军民两用技术，促进建立军民融合的国防工业体系，对国防科技工业军转民等军民融合事宜进行统一规划的部署。2001年普京政府批准了《2001～2006年俄罗斯国防工业改革和发展规划》，要求在经济转型过程中，不仅要关注两用技术的开发与应用，还要确保高技术武器装备的研制生产能力。1993年，英国政府发布了《运用我们的潜力：科学、工程和技术战略》科技白皮书。进入21世纪以来，英国国防部除制订“部门外研究计划”和“私有资金计划”两项军转民计划外，还专门制订了发展两用技术的开拓者计划。2001年底又颁布了《面向21世纪的国防科技和创新战略》，认为国防部必须吸引世界范围内技术先进的民用部门参与国防科研开发，以加快武器装备的更新步伐。法国在《2003～2008年军事计划法》中也明确提出通过优先发展军民两用技术来加强研究和技术开发。法国国防白皮书也明确提出了“国防工业要考虑向军民两用方向发展，军用研究和民用研究要尽可能结合”的战略原则和方向。

四 我国军民融合战略规划的原则要求

思路决定出路，战略决定成败。军民融合只有通过具体的发展战略和战略规划，才能内化为发展的强劲动力，引领军民融合式发展新局面，创造出新的业绩。军民融合战略规划，就是要根据国家安全形势的特点和战略任务的要求，以及国家经济社会发展的现实和可能条件，合理确定国防建设发展需求，规划一定时期内军民融合的目标、任务、途径和资源配置等，形成规划文本并进行管理评估等的过程。这一过程应遵循以下原则要求。

（一）统一规划

军民融合既是国防和军队建设发展的根本途径，也是国民经济和社会发展的重要方式。因此，军民融合必须适应国家发展战略和安全战略，坚持以国家总体战略和军事战略为基本依据。这就要求在制定军民融合战略规则时，必须突出统一性、整体性和战略性，即通过制订科学的发展规划、计划，把国防建设深深融入经济社会发展之中，形成双方相互促进、协调发展的良好局面。通过规划计划的协调融合，真正从顶层把军民融合重点领域、重大项目统一起来，统筹协调军地双方的建设力度和集约使用资源，以取得最佳的军事和经济效益。

军民融合统一规划，就是要把军民融合作为一个整体，进行科学设计和合理布局，形成发展的规划路线图，并进行科学的论证评估，用以指导实践，从而实现国防建设与经济建设协调发展。科学合理的规划计划是经济建设和国防建设的顶层设计，对于经济发展以及国防和军队建设发展具有全局性、根本性和长期性指导作用。国防建设不仅仅是国防系统的事情，更不仅仅是军队的事情，而是国家建设的重要组成部分，它的发展涉及国家的社会、政治、经济、科技、教育、文化、外交等各条战线、各个部门和各个地区，国防建设不能游离于国民经济发展之外，而是应该纳入国民经济和社会发展总体规划之中。因此，国防和军队建设规划也是国家经济发展规划的重要组成部分。在我国，国家经济社会发展规划与国防和军队建设规划联系不紧，是目前规划制订中的突出问题，直接导致国家发展规划对国防和军队建设关照不够，国防和军队发展规划与国家发展规划总体上缺乏衔接，军地之间在一些基础项目上存在重复建设、资源分散的情况。2012年，《统筹国防建设与经济建设十二五规划》正式纳入国民经济和社会发展“十二五”规划，从国家重大项目发展规划的层面提出了规划，是解决国防建设与经济建设统筹兼顾、协调发展问题的重大突破。下一步，应从国家安全和发展战略的全局出发，加强规划计划制订的统一领导、科学统筹、合理分工，通过军地相互参与，进一步增强规划计划工作的军民融合。国民经济和社会发展规划中关于国防和军队建设的部分不仅要明确目标和基本要求，还需要适当补充相关政策和配置措施等实质性内容，增强经济社会发展规划对国防和军队建设的指导作用。国防和军队建设规划是国家经济社会发展规划之下的专项规划，要以国家经济社会发展总体规划为基本依据，充分体现国家经济社会发展规划的原则要求，在战略目标、战略任务、战略布局、战略进程等方面，必须与国家经济社会发展规划相一致。总之，只有做好军队建设与经济社会规划计划的衔接协调，根据军队建设活动的特点，把军队重大项目建设规划与经济社会相关领域的专项规划计划相衔接，才能真正实现将国防和军队建设融入国家经济社会发展体系。

（二）资源统筹

在社会主义市场经济条件下，社会资源存在于各类经济体之中，资源的运用和流动主要以市场规律为基础。在这种环境下，国防和军队建设发展方式发生了重要转变，合理配置军地资源实现融合发展的要求使得战略规划的作用越来越明显。进行科学合理的建设发展战略规划，可以避免国防建设力量分散，防止出现相关部门互争利益、各自为政的发展局面，把国防建设和经济建设各个方面的建设项目统一起来，从全局出发确定先后缓急，合理分配和投入资源，实现国防建设的最佳效益。

在战略规划对国防建设以及整个经济社会发展的作用越来越重要的今天，合理规划和统筹配置国防建设资源，是军民融合战略规划的重要任务和职能，主要体现在以下几个方面。一是协调平衡各方利益。军民融合战略规划的制定，要通过军队与地方、政府与企业和社会各界等沟通协商形成共识，统筹兼顾、综合平衡各方面的经济利益，从而妥善处理国家和军队发展长远的、全局的目标与短期的、局部的目标之间的关系；在保证国家安全的基本前提下，从保持社会总供给与总需求基本平衡、统筹各领域各行业的发展、优化经济结构、提高国民经济整体效益、增强可持续发展能力出发，确定经济发展的重点，合理配置资源，调整投资、消费、进出口之间的关系，协调并努力保障重点建设所需资金和物资条件，充分考虑资源、环境的支撑能力和保障国家经济安全的需要，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。

二是引导资源投向投量。在市场经济条件下，市场对资源配置发挥着决定性的作用，但国家仍有必要通过配置其直接掌握的公共资源，引导和促进全社会资源的合理配置，这也就是规划计划的重要职能之所在。国家集中掌握的公共资源，主要包括财政预算资金和其他财政性资金、政策性金融、国家统借统还外债、国家掌握的重要资源特别是关系国计民生和国家安全的战略资源、国家外汇储备和物资储备等。一般来说，这些公共资源大多是直接配置或根据国家计划规划、宏观调控的导向来加以配置，但在具体运作上也尽可能采取市场方式，如对政府采购实行招投标、国家储备投放实行竞价格拍卖等。规划计划通过对重大资源的投向投量，从宏观上对军民融合战略资源配置进行统筹协调，从而使资源配置更加科学合理。

三是弥补和调整市场不足。国防建设资源配置，虽然主要遵循国家安全需求特别是军队作战能力提高的要求，但受市场配置资源规律的影响极大。在市场经济条件下，资源流动遵循价值规律，资源跟着价格走，哪个行业价格高、利润大，资源便会向哪个行业流动。但有些市场行为也会具有短期性、盲目性等特点，特别是个人和企业的过分逐利行为，往往会对国防建设造成一定的不利影响。应通过规划弥补和矫正市场的短期性和盲目性，防止或减少市场因素造成的大起大落，促进国防建设和经济建设协调发展目标的实现。

国防和军队建设是综合运用国家政治、经济、军事、外交、科技、文化、教育等资源的特殊活动，其涉及部门之多、关系之复杂，是过去任何时候不能比拟的。制订国防和军队建设规划计划，是对国防资源进行合理调配，更事关国家和军队诸多部门的利益，哪一方都不可能全面掌握建设资源的总体情况，也无法独自承担国防建设资源的配置任务。因此，编制规划计划应树立军民融合的理念，注重军地统筹，强化经济社会发展规划制订部门与国防和军队建设规划计划制订部门的制度性联系。同时，还要搞好军队内部的统筹协调，特别是自上而下地协调好各军兵种之间的利益，统筹配置人力、物力和财力，把国防和军队的总体建设与各军兵种、各部门、各领域的建设统一起来，统筹解决建设目标、规划计划、技术体制、标准体系和法律法规体系等问题。通过合理的规划计划对国防和军队建设各方面进行协调和平衡，力求取得最优的整体效果。

（三）体系构建

军民融合战略规划是一项涉及国防建设及国家经济社会发展全局的系统工程，是一个有组织、有计划的体系构建过程。军民融合战略规划体系，通过明确军民融合发展的指导思想、原则、目标、任务、方法、措施等，对国防建设发展规划和国家经济社会发展规划进行统筹协调，统筹规划国防建设重大项目和国家大型基础设施建设项目，规划协调国家和军事人力资源配置等。横跨军地、涉及国家和军队发展大计的战略规划体系的构建，对于明确方向、统一思想、合理配置资源、调控各方利益和行为，具有导向、协调、服务等重要功能。

构建军民融合战略规划体系，主要包括三个层面的含义。首先从国家层面来看，就是统筹经济社会发展规划和国防建设规划。根据国家面临的安全形势，在经济社会发展规划中充实国防和军队建设的内容，使国防建设规划真正成为经济社会发展规划的有机组成部分，有效统筹国防建设与经济社会发展的关系，深入推进国家建设各个领域发展规划的全面融合。在国家层面，关键是要推进军地基础设施建设的融合，在国家基础设施建设规划中充分体现国防建设的要求，考虑战时需要，寓战场设施于民用设施之中，特别是在国家大中型基础设施建设中对军事需求进行充分论证，能兼顾国防发展需要的就必须增加军事功能设计，通过合理的规划计划，充分发挥投资的军事效益。如高速公路的修建必须考虑飞机临时起降的需要、港口码头的设计必须考虑舰艇停泊的需要等。

其次，从国防和军队建设发展层面来说，就是在制订国防和军队建设发展规划时，充分考虑国家安全形势及国防能力和潜力，合理制定规划目标、原则、任务、方法、措施等。根据国家安全战略确定发展规划，注重国家安全可能受到的威胁，结合政治、经济、技术与资源等因素，围绕能力建设目标，统筹军地双方建设的需要，从军事、经济、环境、技术、进度、风险，以及情报侦察能力、指挥控制能力、联合打击能力、全维防护能力、综合保障能力等多方面进行综合论证，并力争使拟建军事项目在符合能力建设目标要求的同时，能够带来一定的民用效益。例如，根据军民融合程度的不同，可以将国防建设项目分为军队自主建设项目、军政联合建设项目和军队依托政府建设项目，分别在充分论证的基础上提出拟建项目需求，明确项目建设的形式，在保守国防秘密的前提下，将全军建设项目计划统一列入国家建设计划项目库，由各级国家安全领导协调机构对军队建设项目、国家建设项目和地方政府建设项目进行分类审核，并在国家建设项目上进行统筹协调。

最后，从军民融合规划计划的分级分类体系来看，规划计划是一个多层次的体系。从内容结构上看，包含任务规划、发展规划、管理规划和项目规划。从内容层次上看，包含国防科技发展、社会化保障、人才培养和应急、应战等专项规划计划。从时间跨度上看，可分为长期规划、中长期规划及年度计划等。分级分类的军民融合战略发展规划计划体系逐步向常态化、规范化、系统化发展。目前，我国统筹经济建设和国防建设发展规划除基础领域、产业发展、科技创新的经济筹划外，对人才培养、社会服务、信息资源共享、国家应急能力和公共安全也进行了安排。近年来，国家先后制定了《统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》 《关于推进军工企业股份制改革的指导意见》《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》《关于深化国防科技投资体制改革的若干意见》《关于进一步推进民用技术向军用技术转移的指导意见》《关于建立和完善军民融合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》《军队社会化保障“十二五”规划》《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》等。国家和军队在科技创新、产业发展、信息化和网络安全等方面也分别进行了专项规划的编制，初步形成了军民融合规划计划的分级分类体系。

五 加强军民融合战略规划的关键环节

军民融合战略规划涉及国家安全和军事能力、国防和军队建设客观规律、国防建设与经济社会等各方面的关系。在国家经济社会发展和国防现代化深入发展的今天，技术水平越来越高，国防建设与经济社会发展融合度越来越深入、广泛，就越需要科学的规划计划，并且要求以科学的规划计划制度保证规划计划的执行。因此，做好军民融合战略规划，必须从战略全局出发，抓好关键环节。

（一）明确规划要求

随着经济社会发展和科技水平的不断进步，国防和军队建设已经进入新的历史阶段，军队的技术构成和部门构成也越来越多，武器装备和作战能力建设的联系性也越来越紧密，与经济社会发展的融合度也越来越高。军民融合战略规划，作为联系国家经济发展规划与国防建设规划的重要途径，必须明确要求。一是要以国家经济社会发展总体规划为基本依据。军民融合战略规划，是国家经济社会发展规划之下的专项规划，应当充分体现国家经济社会发展规划的原则要求，确保与经济社会发展规划相衔接。军民融合战略发展总体规划在国家层面属于专项规划计划，在衔接时需要与党中央的战略决策保持一致，与经济社会发展规划计划内容保持协调，将军事斗争准备需求和战场建设与国家基础设施建设相连接；将国防科技和武器装备发展与国家科技创新相连接；将国防和军队信息化建设与国家信息化建设相连接；将军队人才培养与地方人才培养相连接；将军队社会化保障与国家社会服务相连接；将国防动员与突发事件应对相连接。军民融合战略发展的专项规划计划在国家规划计划体系中，属于特殊的专项规划计划，其对外衔接关系复杂，需要与多类规划计划衔接，如军队社会化保障内容涵盖生活保障、物资储备、工程建设、公务用车、通信、医疗卫生、文化、教育、科研、装备生产维修、职工管理等，其规划计划衔接就需要与社会保障、文化、教育、科技、医药卫生等专项规划计划衔接，同时还需要与一些行业、产业规划计划衔接。军民融合专项规划计划的对外衔接的内容重点是发展目标、建设任务、政策措施、发展进度。发展目标的衔接，应依据总体规划计划，结合各自实际和需求，保持相互照应。

二是要注重国防和军队建设系统的整体效能优化。军民融合战略规划应注重统筹规划和总体设计，以国防需求为牵引，自上而下地协调好各军兵种之间的利益，统筹配置人力、物力和财力，把国防和军队的总体建设与各军兵种、各部门、各领域建设统一起来，统筹解决建设目标、规划计划、技术体制、标准体系和法律法规等问题。通过对国防和军队建设各方面进行协调和平衡，力求取得最优化的系统整体效果。

三是要符合客观实际。在制订规划时，应深入分析国际安全形势、国家经济社会发展形势、国防和军队建设形势，切实把世情、国情和军情搞清楚，找出国家安全可能面临的威胁，正确评估国防和军队建设的成就与差距，弄清国家为国防和军队建设提供的环境条件，使制订出的规划达到需求与可能的高度统一。在制订规划过程中，要按照职能分工和自身人力、物力、财力条件，以保整体、保重点、保落实为原则，针对具体情况制订灵活有效的措施、办法，对相关建设进程、发展的重要时间节点进行客观规划，保证规划的有效落实。

（二）健全规划机制

军民融合战略规划，是充分考虑国家政治、经济、军事、外交、科技、文化、教育等资源状况，对国防建设资源进行合理调配的特殊活动，涉及国家机关和军队的许多部门，单靠哪一方都不能全面掌握建设资源的总体情况，也无法独自承担国防建设资源的配置任务，因此需要强有力的部门统一协调，集中领导管理。目前，在国家层面还没有建立起军民融合统一领导管理体制，建立起顺畅高效的规划计划工作运行机制已成为当前军民融合规划工作的重要环节。首先是建立完善规划工作的军地协调机制。目前，国家经济社会发展规划的制定是在国家发展和改革委员会，而军队战略规划的编制则是在军委战略规划办公室。目前，应进一步强化经济社会发展规划制订部门与国防和军队建设规划制订部门之间的制度性联系，如建立规划部门之间的定期会晤、情况通报和任务协调等长效机制，适时分析军民融合发展的形势，明确各方责任、义务和权益，协调各方行动，把军民融合战略规划计划的编制及各项建设任务落到实处。负责编制经济社会发展规划的部门应当向编制国防和军队建设规划计划的部门及时提供政策和国家经济发展信息，为科学编制国防和军队建设规划计划提供依据，积极协调政府相关部门落实规划计划的资源需求和配置指标，保证国防和军队建设顺利进行。编制国防和军队建设规划计划的职能部门，应加强与经济社会规划制订部门的协调配合，并按照国防军队建设的战略需求，协调平衡各军兵种、各领域的发展规划，确定国防建设资源配置，指导各专项规划计划的制订与实施。在编制规划过程中，必须统筹国民经济和社会发展规划与国防和军队建设规划，国民经济和社会发展规划中关于国防和军队建设的部分除明确目标和基本要求外，需要适当充实政策制度的相关内容，使国防和军队建设有机融合到经济社会发展规划之中，增强经济社会发展规划对国防和军队建设的指导作用。以编制《统筹经济建设和国防建设“十三五”规划》为契机，进一步规范统筹规划的设计、编制、监督及评估等环节，建立起机制性的规划编制体系。

（三）完善规划程序

军民融合战略规划，涉及的部门和领域之多、关系之复杂，是过去所不能相比的，必须坚持统一领导、统一规划，采取科学的程序步骤，不断完善规划程序。军民融合战略规划，从总体上来说，一般包括规划拟制阶段、规划执行阶段、评估反馈阶段等过程和环节。在规划拟制阶段，首先要确定战略目标。确定目标时，一是要以国家总体战略为依据，充分反映国家军事战略方针的要求，与国家利益相一致，与经济社会发展的实际相适应，与国家发展进程相协调。二是要从实际出发，目标与能力相匹配。目标的提出，既要力求满足需求，又不能脱离实际，必须从主客观条件出发，把战略目标建立在可靠的力量基础之上。其次是分析需求、供给和能力并进行综合平衡。对国防和军队建设发展需求进行深入分析，特别是分析当前和今后一个阶段可能面临的作战形势和作战任务，进行综合分析，分清主次、轻重和缓急，明确合理的需求规模、结构和比例，明确需求满足的优先顺序、时间节点和空间布局等要求。对需求和供给进行综合分析，进行能力评估，按照需要和可能相结合的原则进行综合平衡，为确定战略规划的任务部署等提供科学依据。再次是拟制规划草案。在充分调查研究和多方面综合分析的基础上，尽可能合理地完成系统的国防和军队建设规划草案文本。为保证规划对环境条件变化的适应性和合理性，草案应包括一个基本案和多个备选案，并且是包括发展目标、建设重点、发展途径、阶段步骤、分目标和指标体系、保障措施等内容的完整体系。最后是方案的论证决策。由规划部门将拟定的规划草案或相关内容提交咨询机构、决策部门和执行部门，条件允许时还应当组织专家咨询和评审，通过多方征求意见，反复论证修改，形成较为成熟的修正案。按照严格的决策程序，在专家评审的基础上，由高层决策机构审查并完成决策定案，颁布实施。在规划实施和评估反馈阶段，也要规范程序，如对战略目标和任务进行分解和细化、加强战略规划执行中的全程监控等。只有建立在严格程序的基础上，规划计划才能真正落到实处。

（四）加强规划评估

评估与反馈是规划计划体系的关键环节，是有效检验规划效果、效益和效率的基本手段，是整个规划体系承上启下的必要环节。通过规划评估反馈，可以及时对环境和规划体系的内部情况做出分析判断，对规划做出必要调整，以避免规划实施偏离根本目标和宗旨。在美军的战略管理体系中，评估反馈机制发挥着重要作用。美军采用项目评估比率工具、收益值管理法、定期报告制度等工具和方法手段，主要从公平、经济、效率、效果等维度对规划计划预算进行全面评估并最终实现在经费限制范围内军力、装备、保障的最佳结合。目前，在我军建设规划编制过程中，评估反馈机制还未能建立起来。一是缺乏规划编制中评估和规划落实过程中的反馈，科学性受到较大制约。二是难以确立科学的、系统的、为各界共同认可的评价指标体系。三是规划评估缺乏强制性的制度规范，规划评估组织随意性大，受人为因素影响大。四是缺乏独立的规划评估机构和人员，难以独立、自主、公正、客观地对相关规划和项目进行科学评估。五是评估信息和评估经费缺乏，规划的信息搜集、汇总系统尚未形成或各成体系，缺乏统一的数据标准和标准的评估信息。为此，应针对问题，主要从以下几个方面完善规划评估。一是加强规划评估制度建设。将评估的程序和方法、经费保障渠道、组织人员关系等纳入制度规范，建立规范的评估体系。二是建立科学权威的规划评估指标体系。注重指标的系统性和完整性，避免以点带面、以偏概全；注重指标的可测性，指标及权重的确立必须立足实际，具有可比性；尽量使每一项指标都内涵明确、外延清晰、易于界定、便于理解。三是要健全规划评估的信息系统。应在规划开始启动时就建立起信息系统，全面记录有关规划的决策、目标和任务、资源保障、外部环境变化、规划执行进度以及存在问题等各方面的信息，建立起快速的信息反馈网络，鼓励社会公众、企事业单位关心和参与军民融合战略规划的实施，特别是对重大项目进行监督。

〔中文校稿：唐梓翔〕