一 巴基斯坦的政治结构特征

巴基斯坦的政治运作在中巴经济走廊的建设中发挥着桥梁和纽带的作用，厘清其体制运作过程对中方具有现实意义。巴基斯坦还是个高风险的国家，为了规避相应的政治和安全风险，有必要对巴基斯坦的政治运作过程进行分析和阐释。中巴经济走廊绝大部分项目设立在巴基斯坦境内，中方利益的保障离不开巴基斯坦政府的合作与支持，而巴方进行合作与支持的形式、方向和程度又取决于巴方的政治意志，因此，本章着重研究巴基斯坦的政治结构特征。

巴基斯坦经历了一个极为复杂的政治发展过程。由于地缘政治、族群冲突和教派对立等因素的影响，巴基斯坦饱受战争与动荡之苦。更严重的是，军队对政权的干预加剧了巴基斯坦混乱不堪的发展困境。多年的军人主导使军队获得了凌驾于其他国家机构之上的权力，同时，巴基斯坦的政治体系也因军人政权的存在而不断地发生转变——从独立后的总统制，到军人统治，再到半总统制。政体的不断变更体现了巴基斯坦政治发展的不稳定性。无论是何种形式的政体，军人集团都试图在国家事务管理上施加影响，阻碍民主建设的进程。此外，多年的军人专政对巴基斯坦的经济增长和社会发展也产生了消极的影响，作为人口大国，巴基斯坦经济发展十分缓慢，与其近邻印度相比尤为明显。2008年，巴基斯坦政治发展的民主进程迈出了重要一步，开始实行全民普选并由此产生了新一届民选政府和领导人。在民选政府执政的环境下，2010年巴基斯坦进行了宪法修订，通过了宪法第18次修订案，使巴基斯坦从半总统制向议会制转变。这标志着国家权力回归议会，更确切地说，回到了代表选民利益的议员手中。这一修订案具有重大的历史意义，它对巴基斯坦的政治格局产生了革命性的影响。尽管如此，巴基斯坦的政治特征仍然表现在三个方面：高度中央集权、一省主导和委任制（Patronage System）。

（一）中央集权

巴基斯坦在国家结构形式上虽为联邦制，但在政治运作过程中仍然表现出高度的联邦中央集权的特征。联邦制国家实行中央与地方分权，宪法对两者的权力划分起了法律保障作用。而反观巴基斯坦宪法发展历程和宪法条文，因其不完善而使联邦中央的权力获得了充足的保障。因此，该部分主要从宪法的角度出发，讨论宪法的发展过程及宪法对中央和省份关系的影响，明确联邦中央的权力高度集中的观点。

宪法为一个国家或者政治实体的治理提供了法律框架，它定义了一个国家的基本准则、政府的运作程序和法律的制定方式。厘清巴基斯坦的宪法发展脉络及宪法内容，有助于更好地理解其政治发展依据和政治特点，进而为化解中巴经济走廊建设过程中遇到的难题提供可靠的参考。

在巴基斯坦，其宪法制定开始较晚，主要有以下几个原因。首先是联邦体制结构的失衡。巴基斯坦自独立以来就是一个联邦制国家，但在议会席位分配问题上，次大陆东部的东孟加拉省（1955年改为东巴基斯坦，现为孟加拉国）在人口上占有优势，而中央政权由次大陆西部的精英主导，双方利益产生了冲突，在席位分配的问题上争执不下。次大陆西部的四个省份于1955年与部落地区组成西巴基斯坦，以在人口上与东巴抗衡，解决在议会中议席的平衡问题。其次，巴基斯坦独立后由穆斯林联盟（Muslim League）执政，头十年国家动荡，在某种程度上导致了“一些地区政党的兴起，这些政党要求中央给予省份更多的权力以及更充分的宗教自由”。不同的政治实体有不同的立场和诉求，需要一定时间才能达成一致，以制定出一部符合多方政治经济利益的宪法。第三，巴基斯坦立国领袖、第一任总统穆罕默德·阿里·真纳（Muhammad Ali Jinnah）在建国一年后逝世，而第一任总理利亚格特·阿里·汗（Liaquat Ali Khan）于1951年遭暗杀，重要领导人的离世导致国家政治动荡，推迟了宪法的制定。

巴基斯坦宪法完善之路曲折，被执政者多次变更。第一部宪法制定于1956年，采用了总统制以替代之前的总督制，而总理应由掌握实权的议会直接选举产生，但是这样的局面并未持续很久，该宪法于1958年被穆罕默德·阿尤布·汗（Muhammad Ayub Khan）将军废除。第二部宪法制定于1962年，该宪法加强了总统的权力。实际上，这两部宪法都未能发挥宪法该有的作用，因此，宪法危机一直持续。其后，1971年东巴基斯坦脱离联邦成为独立国家，两年后的1973年，第三部宪法在国民议会获得全票通过。

1973年宪法：民主发展的基石

相比前两部宪法，1973年宪法更加完善和全面，为过去40多年来巴基斯坦的政治发展奠定了基础，对现有政治框架产生了深远的影响。究其原因，在于它重新确立了总理主导的政治体系。该宪法的第90条规定，联邦政府行使行政权，而总理作为最高行政长官享有任命联邦部长的权力，总统无权在议会中指定议员任命为总理；并且根据第48条规定，总统的权力受到内阁和总理的约束。换句话说，总理作为国民议会中的多数党或执政联盟领袖，在宪法中被规定为联邦政府的首脑并享有很大的实权。而总统只作为象征性的国家元首，相对弱势。1973年宪法对总理在国家中的作用、权力范围和责任做出了具体的规定，这对于巴基斯坦的民主发展具有重要意义。

然而，即使在巴基斯坦的宪法框架下，民主的发展也遭遇了挫折。1973年宪法遭受了政治动荡，在齐亚哈克和穆沙拉夫两任军政权统治下，该宪法被多次废除和恢复。此外，统治者根据自己的既得利益，将很多不民主条款纳入宪法中。2010年以前，1973年宪法共经历了21次修订，使巴基斯坦的政治体制“混合了总统制和议会制的特征，背离了最初1973年宪法设立联邦结构的设想”。在这些修订案中，1985年的第8次修订案，使巴基斯坦的政治体制转变成联邦议会制，规定总统作为国家元首，而总理是政府首脑；但它又赋予了总统任命总理、军队统帅、大法官、解散国民议会甚至联邦政府的权力，使总统成为国家最高权力的掌控者。

联邦制：中央和省份的擂台

宪法导致了中央和省份关系出现许多问题。1973年宪法规定了，联邦中央和省份之间的立法权分配采取“联邦立法项目表”（Federal Legislative List）和“共辖立法项目表”（Concurrent Legislative List）的分配方法。前者包括了67个项目，仅中央有权对这些项目进行立法，而后者包含47个项目，中央和省份都有权对它们进行立法。最重要的是，宪法规定，当中央和省份就某个“共辖立法项目”存在争议时，不论立法时间先后，省份必须服从联邦中央法律。因此，从纵向关系来看，联邦在法律上的至高无上很大程度上限制了省份的自主权，这也能够解释为何省份对联邦中央的积怨颇深。

此外，在文官治理方面，也体现出巴基斯坦是一个高度中央集权的国家。穆罕默德·瓦西姆（Mohammad Wassem）在其《巴基斯坦联邦制度》（Federalism in Pakistan）一文中写道：“联邦政府控制了政府官员的招录、培训、上岗、调动、提拔和降职。并且，省级政府在人事任免上不占据主动权，因为中央政府主管人事安排的官僚总是优先考虑联邦的利益。”

（二）一省独大的政治结构

在宪法框架下，联邦中央与省份之间关系十分紧密，而这种关系在旁遮普省一省独大的结构中尤为突显。巴基斯坦旁遮普省在国家事务中占主要地位的局面由来已久，而1973年宪法及其18次修订案是对这种局面的巩固和加强。第18次修订案使议会重新成为国家权力的核心，从议员选举过程及其席位占有情况可以窥探出各省的政治权力对比，进而明确巴基斯坦一省独大的政治结构现状。理解一省独大的政治结构，对窥探巴基斯坦的整体政治格局具有重要意义。

旁遮普省一省独大的局面可以追溯到19世纪。谭泰勇（Tan Tai Yong）在其书中指出，在1880年代末至1947年，作为英属印度军队的主要兵源，旁遮普人在当时拥有极高的社会地位。旁遮普人极高的参军率使他们享有“英属印度持剑臂”（Sword Arm of the Raj）的盛名，而且使旁遮普省比其他省份更有影响力。在巴基斯坦独立后，1973年宪法的制定和颁布进一步为巴基斯坦政治的旁遮普化铺平了道路。1971年以前，东孟加拉省拥有占联邦总人口约55%的人口数量，但是统治精英并不来自东孟加拉省，而是主要集中在次大陆西部的省份，他们在经济、政治和管理上具有绝对的优势，因此这些统治精英代表的次大陆西部省份欲和东孟加拉省在议会中获得相等的代表席位。尽管遭到信德省、西北边境省（现开伯尔-普什图省）和俾路支省强烈反对，这些统治精英在1955年仍决定将次大陆西部四个省和其他地区组成一个大省，名为“单元地”（One Unit）。在东巴基斯坦独立以前，旁遮普省已在巴基斯坦内占主导地位，这样的主导地位使巴基斯坦其他民族群体产生怨恨情绪。分离主义运动不仅在东巴基斯坦十分活跃，还在信德省、俾路支省和西北边境省逐渐兴起。在东巴基斯坦于1971年12月宣布独立后，旁遮普省作为占西巴基斯坦联邦总人口57.36%的大省，获得了绝对主导权。这样一省独大的局面对议会造成了极大的影响，按照1973年宪法的设计，“旁遮普省获得了国民议会的大多数席位，而四个省份在参议院都拥有相等的席位。在此情况下，上议院对下议院本应具有一定的平衡作用”。但是，由于参议院和国民议会政策管辖范围的不对等，即使人口较少的省份在参议院拥有和大省相等的席位，也不能发挥太大作用。除了在国民议会有绝对的主导权外，旁遮普省还是受教育程度和经济发展水平最高的省份，同时政府机构和军队高级官员也多为旁遮普人。因此，基于巴基斯坦的联邦制度和宪法框架，旁遮普人成为权力的主导群体。

第18次修订案：议会精神的回归

1973年后政治体制的不断变更给巴基斯坦带来了许多负面的影响，但2010年4月通过的第18次修订案，在这个国家历史上是一个重要的转折点。除了将政体从半总统制转变为联邦议会共和制，这个修订案最显著的特征是，废除了总统单方面解散议会的权力，总统在国家中扮演象征性的角色，议会重新成为国家权力的中心。因此，1973年宪法的联邦议会精神得以恢复。此外，激化联邦中央和省份矛盾的“共辖立法项目表”基本被废除：47个项目中，有40个项目的立法权被分到省份。自此，省级政府有权征收服务类营业税，可以在国内外借贷，为省份的统一基金进行授权抵押担保，以及和联邦平等共享矿产资源的所有权。这些举措表明，第18次修订案的另一个显著特征是财政分权。与此同时，诸如提供教育和健康公共服务等社会部门的责任也被转移到省级政府手中。并且，西北边境省更名为开伯尔-普什图省，俾路支省（Baluchistan）和信德省（Sind）也分别更名为Balochistan和Sindh。第18次修订案不但提高了议会的地位和权力，也让省份获得了更多的资源和自主权。

如图2-1所示，根据1973年宪法，巴基斯坦在中央层面实行两院制，包括参议院（上院）和国民议会（下院）。总统由国民议会、参议院和省级议会共同直接选举产生，总统必须年满45周岁。总理作为国民议会多数党或执政联盟的领袖，负责任命内阁，以及从两院的议员中挑选出部分议员任命为联邦部长。参议院共有104个席位，根据比例代表制的选举方法，参议院议员由省级议会以及直辖地区间接选举产生，使各省在参议院有平等的代表权。然而，因为参议院议员是经历二次选举产生的，所以他们相对而言具有较少的代表性。实际上，参议院对政策决定过程影响甚微。

在省级层面，省级议会也是经由选民直接选举产生的，选出首席部长（Chief Minister）作为省级政府行政长官。首席部长和省级部长（Provincial Minister）共同行使各省份的行政权力，并对省级议会负责。各省的总督由总理提名并经总统任命，像总统在联邦中的地位一样，发挥象征性的作用。但是，由于巴基斯坦复杂的联邦中央集权制度，关于总督的职能问题，也发生过一些特例，总督打破常规，插手省内事务，甚至取代首席部长行使实际的行政权力。

正如上文所提及的，根据1973年宪法，国民议会的大多数席位由旁遮普省获得，其原因在于议会席位分配所实行的方法对旁遮普省有利。宪法第50条明确规定，国民议会中的席位根据最新发布的官方人口普查数据及各地人口比例，分配到各省、联邦管辖部落区和联邦首都。由于最近的一次人口普查年份是1998年，最新一次全国人口普查于2017年3月进行，截至本文写作完成，2017年普查结果仍未公布，所以过去的几次选举结果都相差无几。表2-1展示了巴基斯坦国民议会中的席位分配情况。

在国民议会342个席位中，272席是一般席位，从单一席位选区中根据简单多数制（FPTP）原则直接选举产生。因此，一般席位的分配结果为，旁遮普省得到148席，信德省获61席，开伯尔-普什图省获得35席，俾路支省得到14席，联邦直辖部落区（FATA）获得12席，联邦首都得到2席。在余下的70席中，60个席位保留给女性议员，10个席位分给宗教少数群体，根据比例代表制进行分配。图2-2清楚展示了各省份地区在国民议会中政治代表数量上的差异。

在宪法框架下，旁遮普省占据国民议会过半席位，信德省议员代表所占的比例为22%，居第二位；开伯尔-普什图省议员代表数量多于10%，俾路支省议员代表数量只有5%，相当于联邦直辖部落区（FATA）和联邦首都总数之和。在巴基斯坦的政党构成中，几大主要政党分别是各自省份和族群利益的代表，如执政党穆斯林联盟谢里夫派（PML-N）代表旁遮普族，人民党代表信德族，正义运动党代表普什图族，而唯独没有全国性的俾路支族政党，这就使俾路支族在巴基斯坦的政治地位上陷入困境，其政治和经济权益也难以得到足够的照顾。旁遮普省的人口优势使其在国家决策过程中拥有最大的话语权，其他三个省份，尤其是开伯尔-普什图省和俾路支省不得不顺从人口大省的意志。这种没有制衡的权力分配现状，会导致个别省份将自身利益等同于国家利益。

（三）委任体系与亲缘关系

巴基斯坦政治中的第三个显著特征是委任制，其是通过亲缘关系联结起来的委任范式。在巴基斯坦，委任制和亲缘关系有着紧密的关系，前者是机制，后者是桥梁和纽带。在这种机制和纽带的作用下，巴基斯坦既得利益团体或个人可将他们的权力和利益在可控的范围内扩散，在一定程度上对中央集权和一省独大的政治结构起巩固作用。然而，其负面影响也不可低估，是对民主发展进程的一项阻碍，降低了政府公信力，同时也会刺激分离主义和恐怖主义的增长。

如英国著名学者安那托尔·列文（Anatol Lieven）所言，在巴基斯坦的政治体制中，亲缘和委任的关系就像是氧化氢和水。与西方民主政权的常规模式不同，“大部分巴基斯坦议员的身份是地主、宗教学者、政治投机者（想要在政治活动中获得权力和财富）以及实业家等，而他们当中只有实业家具备管理政府的经验和能力”。议员们从不同政党中脱颖而出进入议会，在理论上本应是知识渊博之士，但实际上，他们中的多数都是从父母或者亲属那里继承职位和影响力的，甚至仅是权贵的追随者。同时，他们也想将这些既得权益传承给下一代。由于在民族、宗教和区域之间存在长期的争端，一个政党不论它是否获得军队的支持，都很难在国民议会中获得绝对多数席位。即使某个政党赢得了多数席位，这种状况也难以长久。基于此，政客们通常都忠于自身或派系利益，而不是忠于某个政党。

委任制也会滋生腐败和刺激腐败增长。巴基斯坦是一个腐败现象比较突出的国家，人民在合法致富之路上往往会面临各种困难。巴基斯坦在自身创造财富上举步维艰，国家精英们也难以通过商业贸易来赚取可观的收益。因此，他们通常会寻求另一种方式改变这种局限。为了获得更多的利益，人们通过互相竞争来获取对于国家政权的影响力，换言之，他们寻求在国家政治体系内获得一定的职位。但是，获得政治权力也就意味着他们需要赢得相当数量的支持者，这些支持者包括“有权势的亲属朋友、军方势力、在选举中为自己投票的普通民众，以及一些需要给予回报的追随者”。当这些候选人在选举中获胜并开始掌权，他们会将上台后所获得的利益资源重新分配给他们的亲属和支持者，或者利用职务为他人牟利。巴基斯坦前财政部长梅赫布·亚·哈克（Mehboob-up-Haq）曾披露，一些政客和官员将工业和银行业里的“肥差”分给了他们的支持者。另一个例子是，当一个村子里有人在政府里任职时，这个村子更易获得供水、供电和道路交通的项目建设。

官员通过获取国家资源使自己和亲属朋友在经济上获得利益以超越其他竞争者，这种现象在巴基斯坦似乎已经长期存在。然而在这样的体系下，国家资源就像“被一群硕鼠逐渐蚕食”，使资源的公平分配难以实现。对于贫穷落后的地区，如果没有直系亲属或宗亲在政府任职，他们可能一直无法获得需要的资源。而那些已经通过委任获得资源投入的地区，则更有可能继续争取到国家项目的支持而得以发展。简而言之，在巴基斯坦，政客能够通过委任与亲属分享他们的利益网络。

委任体系给巴基斯坦社会发展带来了许多问题。一方面，这种政治关系减少了国家税收，主要体现在：地主对于政治的影响力使农业几乎不纳税；商人所支持的政客和政党上台后，商人获得的回报是向国家借贷后可以违约；有报道称，大约60%的议员都未申报个人所得税，许多富人也都没有被强制纳税。另一方面，每一届巴基斯坦政府都会将大量的国家资金和就业机会分配给他们的支持者，这就意味着，国家财政没有足够资金可以投入到长期项目建设中，而且议员和政府官员从财政中挪用大量公款，这些现象的直接结果是，基础设施建设和教育等公共领域的发展常年受限。

每一届巴基斯坦政府都会对选民做出很多承诺，如提高人们生活水平、降低失业率、促进经济发展，但是这些承诺并未兑现。中央的高度集权，一定程度上对联邦制度构成了挑战，使各省份的不满日益加深。省份间的政治权力分配失衡，加剧了族群冲突和省份偏见问题的复杂性。个人权力凌驾于国家机构之上，通过操控选举而为个人和家庭牟取利益。巴基斯坦拥有一个民主的联邦制度框架，但仍然存在很多问题，这些问题不仅导致政权不断变更，而且还会在地方主义和分离主义的作用下使国家分裂。