第二章 世界级城市群视阈下的天津城市定位

第一节 建设京津冀世界级城市群与天津的城市定位

一 建设京津冀世界级城市群战略的提出

1．京津冀合作发展的历史演进

京津冀合作发展话题由来已久，最早可以追溯到20世纪80年代。20世纪80年代中期，京津冀地区成为国家实施国土整治战略的“四大”试点地区之一（另外三个分别是沪苏浙、珠江三角洲和“三西”煤炭能源基地），要求环渤海和京津冀地区开展全面的国土整治工作，以实现区域分工协作、发挥资源比较优势、治理生态环境、开展跨区域基础设施建设、优化产业和人口布局，实现区域协调发展。这次区域合作在跨区域交通基础设施建设、水资源节约利用、土壤污染治理等方面取得了一定成效，为以后的区域合作打下了一定基础。

2004年2月12～13日，由国家发改委牵头，在河北省廊坊市举行了包括京津冀三地政府、企业和学者等各界人士参加的京津冀区域合作论坛，就一些原则问题达成了旨在推进“京津冀经济一体化”的“廊坊共识”。同年6月，商务部和京、津、冀、晋、蒙、鲁、辽7省区市达成《环渤海区域合作框架协议》。“廊坊共识”和《环渤海区域合作框架协议》对于推进京津冀区域协作发展进程具有里程碑意义。

2005年，国务院批复的《北京城市总体规划（2004～2020年）》提出了京津冀地区要在产业发展、生态建设、环境保护、城市空间与基础设施布局等方面加强协作。

2006年，国家在发布的国民经济和社会发展“十一五”规划纲要中提出，“已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”。京津冀区域合作发展问题进入国家发展规划。同年，京津冀区域发展合作研究联席会议在廊坊举行，标志着京津冀政府区域发展合作研究全面启动。在该年，国家发改委开始编制《京津冀都市圈区域综合规划》。

2011年，国家在“十二五”规划纲要中再次提出，“推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛”。京津冀地区合作发展问题成为国家推进区域发展的重要问题。

2．京津冀协同发展成为国家重大发展战略

（1）京津冀协同发展战略的提出。

2013年，习近平总书记先后到天津、河北调研，强调要推动京津冀协同发展。2013年5月，习近平总书记在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。2013年8月，习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展。此后，习近平总书记多次就京津冀协同发展做出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，以打通发展的大动脉，更有力地彰显北京优势，更广泛地激活北京要素资源，同时天津、河北要实现更好发展也需要连同北京发展一起来考虑。

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略。他在讲话中指出，推进京津冀协同发展，要立足各自的比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念，以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，从广度和深度上加快发展。推进京津双城联动发展，要加快破解双城联动发展存在的体制机制障碍，按照优势互补、互利共赢、区域一体化原则，以区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先领域，以产业结构优化升级和实现创新驱动发展作为合作重点，把合作发展的主要功夫下在联动上，努力实现优势互补、良性互动、共赢发展。

会上，习近平总书记就推进京津冀协同发展提出七点要求。一是要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。二是要着力加大对协同发展的推动，三地自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。三是要着力加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，对接产业规划，不搞同构性、同质化发展。四是要着力调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平。五是要着力扩大环境容量与生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。六是要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。七是要着力加快推进市场一体化进程，下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。

2015年3月23日，中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，指出推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。该《纲要》明确了京津冀的功能定位、协同发展目标、空间布局、重点领域和重大措施，为推动京津冀协同发展提供了行动纲领和基本遵循。

国家“十三五”规划纲要就推动京津冀协同发展问题单独列章进行论述，提出要坚持优势互补、互利共赢、区域一体，调整优化经济结构和空间结构，探索人口经济密集地区优化开发新模式，建设以首都为核心的世界级城市群，辐射带动环渤海地区和北方腹地发展。

（2）推进京津冀协同发展的重要意义。

迫切需要国家层面加强统筹，有序疏解北京非首都功能，推动京津冀三省市整体协同发展。京津冀协同发展战略的提出，始于一域、意在全局，既解近忧、更谋长远，既是疏解北京非首都功能、实现京津冀一体化发展、打造新的经济增长极的关键一招，也是优化国家发展区域布局、优化社会生产力空间结构、推进新的经济发展方式的制胜一招，是一个牵一发而动全身、落一子而全盘活的大思路、大谋划、大战略。

推动京津冀协同发展，是探索改革路径、构建区域协调发展体制机制的需要。区域发展不协调、不平衡是一个“老大难”问题，这些问题的长期存在与要素流动面临显性和隐形壁垒、区域发展的统筹机制欠缺等密切相关。京津冀发展不协调、不平衡的矛盾最为突出、最为复杂、关注度最高、解决难度最大。推动京津冀协同发展，必须通过深化改革打破行政壁垒，构建开放的区域统一市场，建立区域统筹协调发展新机制，为推动全国区域协同发展探索出一条新路子。

推动京津冀协同发展，是适应我国经济发展进入新常态，应对资源环境压力加大、区域发展不平衡矛盾日益突出等挑战，加快转变经济发展方式、培育增长新动力和新的增长极、优化区域发展格局的现实需要，意义十分重大。京津冀协同发展有利于破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题，优化提升首都核心功能，针对解决“大城市病”提出一套中国方案；有利于完善城市群形态，优化生产力布局和空间结构，打造具有较强竞争力的世界级城市群；有利于引领经济发展新常态，全面对接“一带一路”等重大国家战略，增强对环渤海地区和北方腹地的辐射带动能力，为全国转型发展和全方位对外开放做出更大贡献。

3．建设世界级城市群是京津冀协同发展的核心目标

（1）京津冀城市群发展现状。

京津冀城市群是推动京津冀协同发展的载体。京津冀城市群包括北京、天津以及河北的石家庄、张家口、秦皇岛、唐山、保定、廊坊、邢台、邯郸、衡水、沧州、承德等共13个城市，区域面积占全国的2.3%，人口占全国的7.23%。京津冀城市群是我国三大城市群之一，所在区域既是中国的政治、文化中心，也是中国北方经济的重要核心区。

与长三角城市群和珠三角城市群相比，京津冀城市群当前发展中存在的问题主要表现在以下几个方面。第一，城市间经济发展水平差距过大，核心城市对区域发展的带动作用不明显。京津冀城市群中，京津两大核心城市并存，其集聚作用使京津冀地区的资源都往核心城市转移。河北省各个城市的经济实力相对不强，与京津两市的发展水平差距悬殊，接受核心经济辐射能力有限，使城市群中的非核心城市很难分享中心城市的发展成果。中心城市与周边城市的发展呈现二元发展趋势。反观长三角、珠三角城市群则情形完全不同，周边城市与中心城市相得益彰，实力雄厚，各具特色，紧密联系，逐渐融为一体。第二，交通网络欠发达。城市群借助现代化的交通工具和综合运输网络，发展城市个体之间的内在联系。城市间交通网络的发达程度是决定各城市联系紧密程度的重要因素，是城市群内部运行机制发挥作用的重要载体。京津冀交通设施网络化程度低与加快经济整合的矛盾较为突出，交通设施建设有待进一步完善。目前，由北京向外辐射的交通网络较为发达，但由于其行政首府的功能，大量的交通流量也让北京的交通不堪重负。而周边城市之间的互联交通却较为落后，甚至不成网络，无法发挥各城市之间紧密交流合作的成效。这与长三角、珠三角发达的铁路和高速交通网络相比，差距较大。第三，分工不明难协作。京津冀城市群内部缺乏明显的产业分工，且产业分工协作不力，区域内产业链联系不紧密。长期以来，北京、天津和河北各自为政，没有通盘考虑整个区域的发展，开展互补性合作的动机较弱。另外，北京、天津两市产业发展快、产业定位高，但传导力不强，周边城市跟不上，产业传递梯度落差大，使河北难以承接京津地区的产业转移。目前，河北的工业多为粗放型，高耗能高污染，这与京津发展要求的绿色环保相违背。环境污染的统筹治理也成为京津冀地区协作发展的障碍之一。

（2）京津冀建设世界级城市群发展战略。《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）明确了京津冀地区的整体定位、发展目标以及空间布局等问题。

《纲要》对京津冀地区的整体定位是建设“以首都为核心的世界级城市群”成为京津冀协同发展整体定位的核心内容。《纲要》对三省市的定位分别为，北京市是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

《纲要》提出京津冀协同发展的目标：到2017年，有序疏解北京非首都功能，在现实急需、具备条件、取得共识的交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，深化改革、创新驱动、试点示范有序推进，协同发展取得显著成效。中期到2020年，北京市常住人口控制在2300万以内，北京“大城市病”等突出问题得到缓解；区域一体化交通网络基本形成，生态环境质量得到有效改善，产业联动发展取得重大进展。公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢的新局面。远期到2030年，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡，成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。

在区域发展的空间布局上，《纲要》确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动北京非首都功能有序疏解，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络形空间格局。

加快形成定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的现代城镇体系，走出一条绿色低碳智能的新型城镇化道路。

二 天津市“一基地三区”的城市定位

1．天津城市定位的演变

随着国内外经济社会发展形势的变化，以及天津城市自身的经济社会发展水平的提升，天津的城市定位也在不断变化。

1986年，《国务院关于天津市城市总体规划方案的批复》中指出，“天津应当成为拥有先进技术的综合性工业基地，开放型、多功能的经济中心和现代化的港口城市”。综合性工业基地、多功能经济中心和现代化港口城市是20世纪末国家对天津市的城市定位。

2006年，《国务院关于天津市城市总体规划的批复》中指出，“天津市是我国直辖市之一，环渤海地区的经济中心。天津市的发展建设，要按照经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略，以滨海新区的发展为重点，不断增强城市功能，充分发挥中心城市作用，将天津市逐步建设成为经济繁荣、社会文明、科教发达、设施完善、环境优美的国际港口城市，北方经济中心和生态城市”。国际港口城市、北方经济中心和生态城市是京津冀协同发展战略提出之前国家对天津的城市定位。

《天津市城市总体规划（2005～2020年）》确定天津的城市职能为：（1）现代制造和研发成果转化基地。天津充分利用其得天独厚的滨海天然优势、特殊的水陆交通枢纽地位、雄厚的工业基础和科研力量，建设成以高新技术产业和现代制造业为主的现代制造和研发成果转化基地。（2）我国北方国际航运中心和国际物流中心，区域性综合交通枢纽和现代服务中心。构筑海陆空一体化的交通网络，使天津成为连通国际和区域（华北、东北、西北、华东地区）的客货运综合交通枢纽。综合利用枢纽型基础设施，优化物流基地布局，培育仓储、加工、运输、信息、服务相互融合的现代物流业，使天津成为面向区域物流供应链的中心节点，承担我国北方国际物流中心的职能。加强金融、商贸、会展、科技、信息、文化教育等服务业的发展，使天津成为信息汇集，各类传媒业发达，商贸兴旺，科研、文化、医疗机构和人才集中的区域性服务中心。（3）以近代史迹为特点的国家历史文化名城和旅游城市。保持和发扬天津传统的津派文化，强化以近代史迹为主要特点的国家级历史文化名城和旅游城市的地位。（4）生态环境良好的宜居城市。充分利用天津市山、河、湖、海共生，湿地众多等丰富的自然资源，建立生态型城市，增强城市自然环境的优美度、人工环境的舒适度和优美度，提供良好的人居环境，创造良好的就业环境，使天津成为市民和国内外旅居者共同拥有的美好家园。

2015年，《京津冀协同发展规划纲要》对天津市的城市定位做了最新界定，定位为一个基地三个区，即全国先进制造研发基地，北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。天津城市新定位是把天津发展放到京津冀协同发展的大局中、放到建设世界级城市群发展战略中去谋划确定，体现了党中央、国务院对天津发展的高度重视和充分信任，反映了对天津比较优势、城市功能、发展方向的深刻把握，明确了天津承担的历史任务，赋予天津更大的责任和更多的期望。

2．天津城市新定位的内涵

2015年9月15日，天津市委十届七次全会审议通过《天津市贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉实施方案（2015～2020年）》（以下简称《方案》），明确了天津市贯彻落实《京津冀协同发展纲要》的指导原则、功能定位、发展目标和重点任务。《方案》对天津市新的城市功能定位的内涵进行了阐释。

（1）全国先进制造研发基地。天津依托制造业基础雄厚、研发成果转化能力强的优势，发挥国家自主创新示范区的引领作用，承接首都产业转移，支持河北转型升级，构建结构优化、布局合理、特色鲜明的产业体系，打造研发制造能力强大、产业链占据高端、辐射带动作用显著的先进制造研发基地。

（2）北方国际航运核心区。充分发挥天津作为中蒙俄经济走廊重要节点、海上丝绸之路战略支点和亚欧大陆桥桥头堡的区位优势，提升海空两港枢纽功能，构建海陆空立体化交通网络，建设现代化集疏运体系和航运服务体系，打造航运基础设施完善、航运服务功能优良、全球配置资源能力突出的国际航运核心区。

（3）金融创新运营示范区。借助首都优质金融资源，依托自贸试验区金融创新实践，集聚金融机构，创新传统金融，大力发展新型金融，做大做强要素市场和运营平台，集聚全球先进金融产品、工具和服务模式先行先试，服务京津冀实体经济发展，打造创新活跃、运营高效、环境优越的金融创新运营示范区。

（4）改革开放先行区。大力建设自贸试验区，全面推进滨海新区开发开放，深度融入“一带一路”建设，打造营商环境与国际接轨、投资贸易高度便利、示范引领作用强的改革开放先行区。

为推动实现四大功能定位，《方案》围绕上述四个方面做出重要部署。

在建设全国先进制造研发基地方面：瞄准世界先进水平，集聚全球高端要素，落实《中国制造2025》，实施“互联网+”行动计划，着力促进产业结构优化升级，加快形成高端先进的主导产业集群，构建与之相适应的科技创新体系、生产服务体系、人才支撑体系，做强天津制造，打响天津品牌，提升天津质量，产业规模和技术水平位居全国前列，支撑和引领全国制造业发展。

在建设北方国际航运核心区方面：构建以海空两港为核心、轨道交通为骨干、多种运输方式有效衔接的海陆空立体化交通网络，全面提高航运服务辐射功能，建成连接国内外两个市场的重要通道、资源要素的重要枢纽。

在推进建设金融创新运营示范区方面：以全面提升金融创新运营能力、增强服务辐射功能、发挥引领示范作用为目标，推动金融机构、金融市场、金融工具及金融业务持续创新，促进各类金融要素集聚运营，形成对实体经济的强大支撑。

在推动建设改革开放先行区方面：大力推进滨海新区综合配套改革，高标准建设自贸试验区，加快形成与国际通行做法接轨的制度框架，深度融入“一带一路”战略，在更大范围、更广领域、更高层次上参与全球竞争合作，为全面深化改革扩大开放探索新路径、积累新经验，为国家试制度、为地方谋发展。

《方案》提出，到2020年，基本实现天津市功能定位。创新驱动转型升级取得明显成效，产业聚集度、研发转化能力、服务体系处于全国先进水平，先进制造业产值占全市工业总产值比重达到70%，全社会研发经费支出占全市生产总值比重达到3.5%。国际航运功能全面提升，形成区域一体化的立体交通网络，现代航运服务体系更加完善，港口集装箱吞吐量突破2000万标箱。金融创新运营能力显著增强，金融业增加值占全市生产总值比重达到11%。自贸试验区改革取得重大突破，对外开放门户功能明显提升。生态环境质量得到有效改善，天更蓝、水更清、地更绿，PM2.5年均浓度比2013年下降40%。承接非首都功能成效凸显，公共服务共建共享取得重大进展，协同发展的体制机制高效运转，在区域发展中的引领带动作用有效发挥。

2030年，京津冀区域一体化格局基本确立，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡。天津市功能定位全面实现，成为产业创新引领高地、航运贸易国际枢纽、金融创新核心引擎、改革开放领军者，建成经济更加发达、社会更加和谐、文化更加繁荣、功能更加完善、环境更加优美的世界级城市。