中文摘要

发展经济学的最新理论认为，地方政府的“机构能力”差异决定了处于大体类似发展水平的国家或区域的发展实绩差异。地方政府“机构能力”的本质是使地方政府具备制定出切合地方实际的政策，有效地推行和贯彻这种政策，并最终持续稳定地将这种政策不断深化的能力。显然，地方政府的“机构能力”由地方公务员具体承担，地方公务员个体能力是地方政府“机构能力”的微观基础。

从横向来分析，地方公务员的通用能力建设包括两大维度，即能力框架体系和能力激发体系。能力框架体系是基础和前提，能力激发体系是能力的激发和驱动，二者相辅相成。

实践中，我国人事部制定并出台的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》本质上属于原则性的指导框架，没有区分行政机构公务员与市县乡公务员任职资格或能力框架的层次性与类别性。

在上述背景下，本书重点研究地方公务员通用能力框架、能力样态及其激发体系。

具体而言，在国家公务员九项能力框架和项目组调研的基础上，本研究细分、构建了H省地方公务员（包括省直机关公务员、市县乡公务员）的通用能力框架和能力标准体系，实证测查了H省地方政府公务员能力的现状及能力激发样态，量化探讨了实践中“人岗匹配度”测查、甄选与考试、绩效考核、薪酬激励等地方公务员通用能力激发的四大路径的现状与问题。最后，项目组实证考察了反腐倡廉、公务员职务职级工资并行、公务员养老金并轨、规范公务员津补贴制度以提升地方公务员边际贡献率等新形势下，地方公务员薪酬水平和能力激发情况的变化。

本研究的数据来源主要包括四个方面。一是地方公务员（包括省直机关公务员和市县乡公务员）能力框架和能力标准方面的数据、公务员能力测查实证分析以及公务员绩效考核方面的实证分析都来源于项目组2012年前后在中部H省的大规模一线调研和访谈数据。二是公务员薪酬激励方面的实证分析数据则来源于项目组在2009年依托世界银行进行中部三省（包括H省）的大样本薪酬问卷调查建立的公务员和企业员工的薪酬数据。三是项目在2014年12月获得立项后，项目组2015年7～9月在H省X、H、Y三个地市的统计、农业、民政、公安、人社、财政、教育、卫生和计划生育委员会八大部门进行的市县乡公务员能力标准和能力激发情况500份样本的跟踪调研数据。四是2016年3月对新形势下H省M系统2013年、2014年以及2015年三年的公务员薪酬福利变化进行了追踪调研，获得的315份有效数据。

依托上述大样本数据和访谈资料，本研究采用了编码技术、Logistic回归和分位数回归等多种分析方法，设计、评价了H省地方公务员的通用能力框架、能力样态及能力激发状况。

本研究的主要观点及可能的创新之处包括以下几点。

（1）以H省为例，细分、构建了地方政府省直机关公务员的通用能力框架和能力标准，尝试构建了省直机关公务员能力测查的指标与方法体系，对省直机关公务员能力激发的样态进行了检验和实证分析。

（2）以H省为例，基于扎根理论的编码技术，将市县乡公务员按照“两类六层”标准进行了创新性划分，构建了H省市县乡公务员“两类六层”通用能力框架并进行了检验。

（3）本研究对地方公务员通用能力样态与能力激发样态进行了测查和分析。尝试运用“人岗匹配度”测查来度量地方公务员的能力样态，采用直接指标（自我评价在本岗位上能力发挥了多少、评价岗位工作难度高低等）和间接指标（每周有效工作时间、周末主动加班时间等）来衡量地方公务员的能力激发程度。

（4）将地方公务员能力激发界定为四大路径，即“人岗匹配度”测查、甄选与考试、绩效考核、薪酬激励，项目组结合H省的一线数据对地方公务员通用能力激发路径的现状与问题进行实证分析。

（5）基于能力激发影响的视角，探讨开发了地方公务员薪酬在企业中“相当人员”的界定方法，量化评估公务员货币工资与津补贴累加后可比名义薪酬外部公平的实现程度，甄别了公务员薪酬中的“合理”差距和“不合理”差距等。

（6）基于2013年、2014年和2015年的H省M系统的公务员薪酬跟踪调研数据，对新形势下地方公务员能力发挥偏差（为官不为、为官慢为、为官乱为等）的原理进行了分析，并提出了将福利型职业年金转变为廉政型职业年金等政策建议。

本研究的相关视角和结论是对公务员通用能力框架在地方公务员管理实践应用中的延续和深化。本研究提出的省直机关公务员和市县乡公务员能力框架和标准体系，丰富了地方公务员任职资格体系；建立的地方公务员能力样态测查体系，以及地方公务员能力框架与能力激发的路径分析，为地方政府公务员能力建设实践提升提供了理论支撑。

相关研究方法和结论也可为医院、高校等事业单位员工的通用能力框架、能力标准和能力激发提供理论支撑和经验借鉴。

项目研究的不足之处在于地方公务员薪酬水平和工作行为等敏感数据的调研获取难度颇高，项目提出的地方公务员通用能力框架模型、绩效考核指标体系、薪酬激励政策等主要局限于H省的一线数据，样本数据来源的局限性可能会降低研究结论的普适性；调研时公务员一般都有防范心理，可能会影响数据的信度和效度；本研究对信任、认可、授权、自我驱动等内在激励路径对地方公务员通用能力激发的涉及较少。上述缺憾是项目未来研究和补充的重点。

 

关键词：地方公务员；通用能力框架；能力样态；能力激发