第三节 地方公务员通用能力框架及能力激发研究综述

一 胜任力模型与公务员通用能力框架研究

（一）“胜任力”模型的相关研究

1. “胜任力”理论研究溯源

有关“胜任力”的研究，可以追溯到古罗马时代对一名优秀的罗马战士应该具备哪些特质的分析，当时的分析工具主要是胜任力剖面图（Competency Profiling）。

1911年前后，管理学创始人之一泰勒（Taylor）发明了一种工作分析和岗位胜任资格的分析方法，即时间动作研究。该方法把复杂的工作进行拆分，直到拆分成一个动作，在确保每个动作都是最有效、最节约时间和成本的情况下再进行组合，并将该方法和操作规范告知所有员工，最终提升员工的工作能力和提高其工作效率。

从严格意义上分析，心理学家麦克利兰（David McClelland）是“胜任力”模型构建方法的创始人。麦克利兰认为传统的智力测验存在一定弊端，传统的智力测验、性向测验等都不能预测工作绩效，“胜任力”的技术能够替代智力测验来预测员工未来的工作绩效，并在此基础上提出了胜任力的概念及相关的分析方法。这标志着“胜任力”研究的开端。

随后，麦克利兰把胜任力建模的理论应用于实践，在关键事件技术基础上发展出行为事件访谈法。这项新的人才评价技术被运用于驻外服务新闻官的选拔中，取得了较好的成果。

2．胜任力的概念

麦克利兰“胜任力可以预测工作绩效”的观点提出以后，引起了理论界的极大关注，学者们在胜任力的内涵、边界等界定方面存在争议。

麦克利兰认为胜任能力是指能够区分在特定的工作岗位和组织环境中绩效水平的能力、特质、知识、技能或动机等个人特质的综合。Boyatzis认为胜任能力是指自我形象、特质、社会角色或者个体所使用的知识等个人潜在的特征，它将产生有效的或卓越的工作绩效。在此基础上，理论界对“胜任力”模型的内涵及其特征进行了拓展性研究，代表性人物包括斯宾塞（Spencer）、王重鸣等。其中，斯宾塞认为即使“胜任力”模型可以预测员工的绩效，但这种预测往往与某种特定的工作或环境相关，即高“胜任力”的员工并不必然导致高的绩效。自我概念、动机等多种内外部因素导致这些偏离。

从以上分析可以看出，“胜任力”模型及其相关分析在预测员工工作绩效方面要优于智力测验，但这种预测往往和个体的工作动机、自我概念，以及外部的工作氛围、工作场景相关联，并通过个体的行为表现出来。当然，岗位的胜任力模型具有动态性，会随着各种条件的变化而变化。

3．关于胜任力模型的研究

（1）国外关于“胜任力”模型的研究。

“胜任力”模型的核心是通过员工的行为来预测其工作绩效，这里的行为往往是一组行为的综合，而非单个行为特征。

最开始的“胜任力”模型研究是基于政府人才选拔和企业管理人才选拔的需要而产生的。其中的典型代表是以人际敏感性、政治洞察能力等为核心的美国外交官的胜任力模型，以及以领导力、目标管理、关注他人等为核心的美国企业中管理者的通用“胜任力”模型。

学者对“胜任力”模型的研究日益深入和专业化，逐步转向行业需要，以及特定的企业。例如，斯宾赛根据大量一线调研数据和对行为事件的跟踪，建立了基于14个评价指标的管理者“工作中胜任力—优异绩效”模型，并对工商领域中的组织如何建立这种胜任力模型，以及胜任力模型的标准等进行了界定。斯宾赛基于对社会中、行业与组织中等共200多个工种的实证研究，构建了不同类型职业和岗位的通用胜任力模型和“胜任力模型数据库”。

直到Michael Armstrong和Angela Baron对二者进行了详细区分后，理论界才将研究的中心转移到胜任力特征的提取、衡量、量化评价，以及如何在工商领域灵活应用等方面。

因此，目前学者关于“胜任力”模型的研究进一步深化和细化，并逐步深入对组织内部的相关因素的研究。如“胜任力”模型与员工职业生涯发展的关系和作用研究、“胜任力”模型的拓展和企业内部知识共享的水平和范围研究、“胜任力”模型和企业创新能力、组织管理效率直接的关联研究，以及将“胜任力”模型进一步拓展到控制力等范畴，并分析控制力对销售人员工作业绩的影响等。

（2）国内关于胜任力模型的研究。

国内的理论界也对胜任力进行了相应的探索和研究。最开始的研究从“胜任力”模型的内涵和外延开始，逐步深入对各类组织、各类岗位“胜任力”指标的研究。

其中，王重鸣首次提出了胜任力的概念，并且提出了技能、能力、知识，以及动机、个性、价值观构成了高工作绩效的核心要素的观点。彭剑峰则从胜任力作用的角度出发提出了胜任力是区分个人绩效高低的各种能力、素质的集合的观点。

近十年来，随着量化分析方法的普及，理论界的研究重点开始转移到“胜任力”模型的计量分析和实证研究方面。研究的对象和研究方法日益丰富，研究领域日益细分，公务员、家族企业高层管理者、高技术企业创业者等胜任力模型的成果开始引起关注。例如，范昭军提出了胜任力模型的内涵（胜任特定任务角色所需要的素质的综合），并通过冰山模型演绎和诠释胜任力模型的应用。冯红英基于一线调研数据，提出了国企高管应该具备的“胜任力”模型。

目前，国内外关于胜任力模型和理论的研究已经相当成熟，“胜任力”模型的应用也从工商领域逐步延伸到了公共部门和非营利组织。

（二）公务员通用能力框架的相关研究

公务员通用能力研究是胜任力模型研究的一个分支，也是胜任力理论在公共管理领域的实践与应用。

在公务员通用能力理论研究方面，浙江大学硕士研究生方永平在大规模行为访谈和调研的基础上，设计了行政干部的胜任力问卷，并依托问卷获取的数据和资料，建立了公务员处级干部应该具备的组织监控、关系管理、创新目标等五大类胜任指标。

李和中、裘铮基于湖北省武汉市的大规模问卷调研，建立了一个共包含59种基本素质的公务员能力模型，其中包括沟通、依法行政等核心素质。

赵耀则基于工作分析的技术，面向中央政府层面的公务员建立了包括机关业务能力、管理能力在内的五层次胜任能力模型。王登峰通过行为事件访谈、胜任特征量表编制、问卷调查与数据统计建立了北京市党政领导人才胜任特征模型，由协调关系、工作能力、知识背景、工作风格、自我约束、工作策略、领导能力七个一般维度和解决问题能力、人际关系、好学自律三个超级维度构成。耿相魁认为公务员自身管理和公务管理活动构成了公务员能力的两个基本维度，并将上述两个维度细化为创新能力、管理能力、竞争能力、自主能力等八个维度。

权英、刘新民等依托探索性因子分析，提出了政府非领导职务公务员的胜任能力模型，具体包含人格特质、业务能力、道德品质、服务意识、法制观念五个维度。

刘振军则根据公务员的类型进行中央公务员和地方公务员的能力类型划分，并认为“战略决策能力、整合资源能力、形势分析能力”三大能力是中央公务员应该具备的重点能力，“政策评估能力、危机管理能力、创新思维能力、组织凝聚能力”等则是地方公务员应具备的重点能力。

李文廷等基于内蒙古地区公务员一线调研数据，综合分析后认为职业道德素质、政治素质、专业知识、智力素质、心理素质、身体素质等应是公务员的必备素质。

隋一南从践行党的群众路线的角度出发提出了公务员能力框架，该框架的核心是公务员履职的行为能力，具体包括依法行政、公共服务，以及应对突发事件的能力等。

刘振军基于电子政务的时代背景，在比较和借鉴美国、英国等西方国家公务员胜任力模型的基础上，基于中国的特殊国情，构建了以核心能力、基本能力、层级能力和专业能力为主体的公务员职业能力模型。

（三）地方公务员能力建设研究

1．地方公务员能力建设存在的问题研究

在公务员能力建设存在的问题方面，李和中和裘铮基于调研数据认为我国公务员能力素质建设存在公务员自身能力不足、公务员能力建设理念缺失和动力不足、政策与制度不匹配等问题。

赵耀在设计当前中央国家机关人事干部胜任力模型的基础上，通过调查统计，对构成要素的需要程度和人事干部的实际具备程度进行了实证分析。时美英、朱晓峰在对南京市公务员调查的基础上指出公务员缺乏正确的权力观和服务观，行政能力有待提高；知识结构老化、缺乏新知识；对国家大政方针认知不足；政治立场不坚定，为了满足个人私欲，贪污受贿、腐化堕落。胡进通过对上海市公务员的调查指出公务员能力建设存在人才招聘上缺乏有效的竞争机制、公务员培训无法满足公务员个性化的需求、考核制度不健全等问题。郝玉明基于北京市某区科级公务员的调查，认为科级公务员职位“胜任力缺口”主要是综合分析能力、沟通协调能力和创新能力不足，以及职业晋升空间有限、职业发展满意度偏低、职位职责不够清晰等。

2．地方公务员能力建设的途径研究

在公务员能力建设的途径方面，邱霈恩认为公务员能力建设和开发实质上是一种政府人力资源管理和开发的改革和创新。从根本上说要同行政实践和公务员队伍建设结合起来，打破或解除束缚行政能力形成、优选、发展和发挥作用的一切禁锢，把行政能力开发做得更具体实际、更有针对性、更符合发展的需要。蒋玉林认为公务员能力建设需要公务员自身的努力，更需要建立和完善相对科学的公务员能力评价体系。吴爱军提出了严格“进口”畅通“出口”、创新教育培训工作、强化实践锻炼、加强考核奖惩等公务员能力建设的途径。吴文昌提出为“用”而考、因缺而训、择优而任“三管齐下”全面提升公务员能力。梁丽芝指出公务员能力建设是一个动态的过程，它贯穿于公务员管理的“进”“管”“出”各个环节，包括“进”的环节上真正选贤任能，“管”的环节上能够激发潜能，“出”的环节上确保吐故汰劣。胡进提出通过“四个导人”加强对公务员能力素质的测试、培训、评估和考核，提高公务员能力素质。郝玉明认为科级公务员职位胜任力提升的对策包括实施科级公务员职务职级并行制度、强化工作轮换交流，建立清晰的职位职责规范体系等。郭振中、许晓丹认为公共精神、终身学习、效果优先是公务员能力开发的三大理念，基于三大理念的开发活动包括公务员能力开发的确认机制、协调机制和反馈机制。何春岐、杨巍认为地方公务员的能力可以划分为基础能力和特殊能力两个维度，并提出了加强绩效考核、技能培训等建设路径，以及进一步优化激励、奖惩、问责、录用、培训、晋升机制等政策建议。

阿依姑力·木合白提提出新疆公务员能力建设要从以下几方面入手：公平公正、严格筛选公务人员，加强对新疆公务员的培训，提高新疆公务员的法律素质，切实落实依法治疆政策，增强新疆公务员的学习意识。黄怡认为我国正处在社会转型期，政府公关对政府形象的塑造、政民关系的和谐具有重要意义，需要进一步培养政府公务员的公关能力、强化政府公务员的全员公关意识、制订符合实际具有个性特色的公关能力培养计划、拓展公务员公关能力培养渠道以及不断完善公务员公关能力培养体系。

（四）胜任力模型与公务员通用能力框架关系的述评

综上所述，近年来我国在公务员能力框架、能力标准、能力建设途径等方面取得了较多的成果，这为本课题提供了良好的基础和有益的借鉴，但现有文献也存在以下不足。

首先，公务员能力建设研究未建立起系统的理论体系，研究还不够系统和深入，更多的只是一种理念，无法很好地指导公务员的管理实践。公务员能力建设尚需进一步综合政治学、管理学、心理学以及其他相关学科的理论，并将理论联系实际，进一步深化公务员能力的标准、能力的开发、能力的管理等方面的研究。

其次，目前公务员的能力指标和标准比较多，但一般是基于有限的问卷调查或行为访谈得出的，通用能力指标构建的理论依据和方法依据不足，得到地方政府官方采用实施并发文的更少。

最后，当前对公务员能力的研究大多是孤立地从公务员个人层面展开，且对能力的描述太过抽象，缺乏对能力特征的具体行为的描述，这使得实际操作层面上的公务员能力测评、能力考核与能力开发无法有效展开。

二 能力激发视角下的公务员遴选与考试研究

如前所述，地方公务员通用能力指标是公务员测评与遴选的基础依据，公务员遴选与考试的结果会反过来影响公务员的岗位通用能力指标、标准的修订。公务员遴选与考试的标准与结果对公务员能力的提升具有直接作用。

（一）国外公务员遴选与考试的原则与实践

目前，公平、择优录用是欧洲各国的公务员考试录用制度的核心。例如，法国、瑞典等国家在录用公务员时往往强调甄选拔尖人才，择优录用、不重资历是其核心理念。英国、澳大利亚等国家在录取公务员时更注重公平理念，严格遵循不同人群就业机会均等规定，严格避免性别、年龄、种族等就业歧视，以及严格规避公务员甄选与招录过程中的徇私行为。

（二）国内关于公务员遴选的能力标准、能力激发的研究

在目前的政策实践中，我国2006年实施的《中华人民共和国公务员法》是地方公务员甄选、招录、晋升的基本依据，各级地方政府在上述框架和原则内完成相关的公务员遴选工作。

我国有关公务员招录制度的理论研究主要侧重于我国公务员制度的历史沿革、制度改革、政策措施等方面，也有比较国内外公务员制度的理论研究。

1．公务员遴选与考试的实施措施及其改进建议的相关研究

在各地、各级政府的公务员遴选过程中，虽然都遵循公正、公平、择优录用等核心原则，但由于各地政府执政水平的差异，客观上存在笔试或人机测评环节的题目质量低下、面试测评环节考官评分标准不一致、遴选过程不尽公平的问题，以及用人部门和招录部门管理脱节、法规体系不健全、考试不规范等管理漏洞。

在地方公务员遴选与考核的优化建议方面，不同学者提出了不同的建议。有学者认为应该采用现代信息技术改进笔试、面试的题目质量及测评的手段；也有学者认为应该尽快实现用人部门和甄选部门的有效衔接、建立公务员考试题目的题库、实施不同等级公务员的分级考试、提高面试考官的素质和水平；还有学者认为应强化甄选录用中的公平原则、打破地方户籍归属限制、强化对甄选录用的过程和事后结果的监督等。

沈平则提出我国公务员招录实践中存在“萝卜招聘”问题，践踏了公务员招录公开、公平、公正的原则，影响了在职公务员的工作积极性。

2．公务员遴选与考试制度的发展趋势研究

传统的公务员甄选研究方法着重于甄选的测量工作，多是针对某一特定的问题，标准较为单一，建立较为系统的测评甄选模型，是今后的工作重点。

在系统研究和测评指标的多样性研究方面，有学者提出了履历分析技术，即根据个体的经历和业绩进行公务员的甄选和录用，也有学者根据实践中工商组织的人员甄选需求，建立了个性测验指标系统，涉及宽容性、合群性、内控性等多项指标。

在测评的方法方面，有学者提出应改进无领导小组讨论、结构化面试等情景模拟测评的方法，并合理设置面试与笔试成绩的权重以实现甄选结果的科学性和合理性，更有学者提出应该加快公务员考试立法等法制化建设的进程，并增加配套的监督机制管理。

郑国生运用多层次、灰决策、通用的数据库等技术，开发实现了基于多层次、灰决策的干部测评甄选系统，并通过实践应用表明该技术体系和实现方案能更加科学、全面地任免干部，大大降低人力资源成本，吸引并激励公务员人才。

董庆玲通过审视公务员考试选拔程序的价值维度，提出公务员考试选拔设置前提从“实然状态”进入“应然状态”有助于激励公务员提高工作技能。

陈芳、盛艳燕依托湖北省公务员遴选与考试的调研数据，对公务员面试中的考官特定评分心理行为和评分方式进行了分析，认为公务员面试中考官使用了多种评分方式，形成了“锚定策略”、“匹配策略”和“调整策略”三种评分策略。上述研究为识别面试分数背后的考官评分心理行为、提高公务员面试的效度提供了帮助。

从以上分析可以看出，关于公务员遴选与考试原则和方法、技术的研究非常繁多和成熟，但关于公务员任职资格或公务员通用能力框架和公务员测评面试题目、方法如何结合的研究较少，从公务员能力激发视角进行的公务员测评研究也比较匮乏。基于上述考虑，本研究后续将重点研究三个问题：一是如何实现地方政府职责和地方公务员通用能力框架和标准的对接，二是如何实现地方公务员通用能力框架和测评面试方法的对接，三是如何基于能力激发视角对公务员的遴选与考试环节进行优化。

三 能力激发视角下的地方公务员绩效考核研究

目前国内基于能力激发视角研究地方公务员绩效考核的成果较少，多数研究往往从政府管理或服务型政府构建、提高政府效率等角度出发分析地方公务员绩效考核的相关问题。

（一）关于地方公务员绩效考核制度问题与根源研究的述评

在公务员绩效评估体系存在的问题及原因分析方面，有学者从微观和宏观层次进行了分析，微观层面的因素涉及绩效考核制度、考核技术等，宏观层面的因素涉及公共组织的目标与价值分配困境等。也有学者研究指出，考核指标过于抽象、考核激励功能缺失、考核主体设置不合理、考核方法粗放等是公务员绩效考核的主要弊端，其与体制平台、公共绩效价值、政治文化环境和公共产品属性等息息相关。

在地方公务员绩效考核的对策分析方面，有学者提出建立现代化的绩效考核体系，涉及建立全方位的考核主体体系、闭环的绩效管理流程，以及科学合理的绩效考核指标体系等。也有学者借鉴企业的量化考核、服务至上等管理理念，提出了公务员量化考核模式、基于程序规范的绩效考核组织建设、基于合理适当的绩效考核结果运用等政策建议。高洁则通过分析2004～2013年的英文论文文献指出当前有关公共部门绩效考核的研究正从绩效评估转向绩效管理。李楠认为我国公务员考核评估体系不科学是当前我国公务员激励机制中存在的主要问题，从考核的形式、过程和结果反馈三个方面入手能够在一定程度上完善绩效考核制度。吴肖认为绩效考核是公务员制度的重要内容之一，对提高政府绩效具有重要意义，而只有通过提高其业务素质和服务能力，才能提升绩效服务水平，促进公务员绩效考核的规范化和标准化。刘洋从分析公务员绩效考评中道德风险存在的原因入手，运用博弈理论，对公务员绩效考评主体道德风险进行分析，提出公务员的绩效考核应加强法律制度建设，完善考核指标体系，改进激励措施等政策建议。樊家铭等认为公务员绩效评估制度在公务员队伍的专业化进程以及公务员的健康有序发展中成为一个关键的环节，目前存在的考核主体单一、考核指标不合理、考核目标不清晰等问题需要运用多元化的激励制度来解决。

（二）关于地方公务员绩效考核指标研究的述评

在关于地方公务员考核指标的构建过程中，不同学者基于不同的研究视角提出了不同的政策建议。其中，具有代表性的观点包括基本模式、动态模式、简约模式的公务员量化考核的模式划分研究，以及公务员绩效考核中“德、能、勤、绩”的共性因素过少，指标结构亟待优化。

在公务员绩效考核指标的有效性方面，樊宏等运用层次分析法确定绩效评估指标权重并建立模糊综合测评的模型对公务员进行量化考核研究，探讨了层次分析法在绩效评估指标权重确定中的应用。王韬、吴建南、陆为民运用层次分析法与模糊评判法对国家公务员考核进行定量化研究，构建了非领导职务公务员的绩效考核模型，包括考核的指标（工作能力、廉洁奉公等），以及基于层次分析法的考核指标权重等。刘福元认为对公务员德、能、勤、绩、廉的考核是公务员绩效考核的宏观指标，而实际上，微观指标中工作绩效、工作能力和群众观念才是公务员绩效考核最为关键的组成部分。张巧东基于KPI方法构建了公务员绩效考核体系，提出公务员绩效考核KPI方法设计的流程依次是：战略分析、职位分析、指标筛选、权重设置、标准确定、体系确立以及方案实施、反馈、改进。方振邦等指出只有强调工作实绩，突出结果导向的公务员绩效考核体系才能凸显公务员的实际能力。

（三）关于地方公务员绩效评估方法研究的述评

目前理论界关于地方公务员绩效考核方法方面的研究比较丰富，代表性观点如下。

1．对目标管理法、360度反馈、关键绩效指标和平衡计分卡等方法进行比较分析

张小玲对国外通用的“3E”评价法、标杆管理法、平衡计分卡三种绩效考核工具进行了比较，并探讨了我国地方政府绩效考核优化的思路和方法。部分学者探讨了工商领域中常用的绩效考核方法，包括目标管理法、KPI指标法，以及平衡计分卡等在公共部门中应用的空间和策略。

2．将平衡计分卡引入公共部门绩效管理

彭国甫基于大量的实证研究，尝试将平衡计分卡的分解思路和模式，以及KPI指标法等应用于公共部门。张安定则分析了地方政府应用平衡计分卡的空间、适用性，以及可能产生的各种问题等。

3．模糊数学分析等方法在地方政府公务员绩效考核中的运用

模糊数学是一种更为精确的量化分析方法，包括层次分析法、主成分分析法等。如前面所论述，彭国甫建立的地方政府绩效考核指标体系中的指标权重确定应用的就是层次分析法，为模糊数学等方法在公共部门中的应用做出了示范。范柏乃则在层次分析法的基础上，总结了神经网络分析法、主成分分析法、探索性等各种方法在公共部门绩效考核中的应用。上述研究虽然存在各种问题，但毕竟为公共部门从考核指标到考核权重等方面的量化、客观化提供了理论和技术支撑。

（四）关于地方公务员考核主体研究的述评

在公共部门绩效考核的主体建构方面，理论界普遍认同公务员绩效考核主体的多元化有利于公共部门管理效率的提高，并在此基础上提出了我国地方政府绩效考核主体多元化的模式和策略。

其中，有学者认为公务员绩效考核主体应该包括上级考核、服务对象考核、自我考核、机构考核等多个维度。吴建南、高小平则从中国特色的公众参与绩效评价——行风评议如何改进政府绩效的角度出发，对以公众为主体的绩效评议行为进行了较为系统的研究。

在公共部门绩效评估主体选择方面，有学者提出政府绩效评估主体必须具备独立性、权威性、专业性、成熟的政治理性以及评估成本低廉性等要求，并探讨了第三部门应是最优化的政府绩效考核主体。在“顾客导向”的政府绩效评估方面，陈虹、包国宪探讨了“顾客导向”的第三方政府绩效评价模式。

（五）关于胜任力模型在公务员绩效评估系统中的应用研究

吴剑明、刘寒雁认为公务员队伍能力是提高政府绩效的关键性因素，应以正确的测定方式评价地方公务员能力，通过合理的机制提高地方公务员水平。

崔颖提出从胜任力的视角建立公务员“胜任力”模型，具体的构建步骤或环节包括职位分类与职责分析、绩效考核指标，以及基于上述两个方面的公务员“胜任力”模型。后续的相关研究则强调应该在建立公务员“胜任力”模型的基础上，强化地方公务员的培训和学习，最终提升公务员的人岗匹配度。

从以上分析可以看出，近年来理论界在公务员能力框架、公务员绩效考核的理论构建、考核指标体系、考核主体及方法等方面的研究取得了较多的成果。公务员能力模型的研究逐渐系统和深入，向定量分析和实证研究方向发展。公务员绩效评估的研究呈现出从定性研究向定量研究发展的趋势。这为本课题的研究提供了良好的基础和有益的借鉴。但现有文献大多是就考核论考核，真正适合地方政府公务员的绩效考核量表的理论依据并不充分，考核模式过于偏重从工商领域进行借鉴和照搬，量化、客观化程度也存在不足。同时，关于公务员能力与公务员绩效考核两者之间关系的阐述较少，从公务员能力视角对公务员绩效考核进行研究的更是匮乏。

本课题试图立足于H省地方公务员能力建设的实践背景，将地方公务员能力与地方公务员绩效考核体系，尤其是其中关于“能+绩”的考核指标、标准和方法对接，为地方政府的公务员能力建设和公务员绩效考核体系的完善提供理论支撑。

四 能力激发视角下的公务员薪酬激励研究

（一）国外关于公共部门收入分配问题研究的述评

相对而言，西方学者对公务员收入分配的影响因素研究相对较多，而对公务员收入水平确定机制的研究相对较少。

有学者指出较高的工资水平和优良的工作环境、社会地位等是吸引和激励高素质公务员的有效手段，宽带薪酬工资模式也可以在一定程度上缓解地方或基层公务员由于晋升空间有限产生的负向激励问题。

限于公务员工资数据获取的难度，国外学者对我国国内公务员工资制度的关注较少；国内部分学者对国外的公务员工资的研究也大都从制度层面进行分析，真正涉及公务员工资内部差距，以及公务员和企业职工之间收入差距合理性评估的研究也比较少。

（二）地方公务员薪酬国内研究现状的述评

地方公务员收入分配是我国收入分配的主体之一，每次公务员调薪之后企业也普遍上调薪酬水平，并由此带动整个社会物价指数的上升，其分配的合理性、公平性直接影响整个社会收入分配的结构和格局，公共部门薪酬分配的重要性可见一斑。因此，我国公务员工资、津补贴和福利水平的合理确定，是控制收入差距，实现社会和谐发展的基础之一。

我国关于公务员收入分配的研究主要从2000年前后开始，自此公务员的收入分配问题在国内逐渐引起了社会群众和专家学者的关注。国内理论界对公务员薪酬的关注领域较为分散，涉及公务员薪酬的影响因素、公务员薪酬结构、公务员薪酬的等级、公务员薪酬的水平差距，以及公务员薪酬动态调整等。从总体上来看，国内学术界对公务员薪酬问题的研究集中体现在以下几个领域。

1．地方公务员薪酬影响因素研究

地方公务员薪酬待遇是促使地方公务员提升能力的最有效工具之一。但如果薪酬支付的依据不足或者支付的结构不合理、不公平，也可能会产生负向激励的效果。

在目前的政策实践中，决定地方公务员薪酬的因素众多，涉及宏观层面和微观层面。其中，宏观层面的因素包括地方的经济发展水平、财政实力、物价指数，以及当地的最低工资、社会平均工资、企业职工平均工资等。微观层面的因素主要涉及公务员内部情况，如岗位等级、工作环境、岗位价值，以及个体的学历、工龄、职称等。

在具体的实证研究方面，杜安国、刘婕认为在考虑社会宏观经济指标水平的前提下，可以从岗位的功能定位、工作负荷等微观因素确定政府机关公务员的薪酬水平。也有部分研究将公务员薪酬的影响因素分解为“地方财力”变量（如地区国民生产总值增长比例或地区财政收入水平和支出水平等）、“地区生活费用”变量、“地区公务员素质”变量和“地区同质员工收入水平”变量等。

有学者的研究证明了公务员与外部劳动力市场的分割阻碍了公务员正常的人力资本定价。董克用认为公务员薪酬水平受物价水平、宏观经济发展状况、当地企业的薪酬水平、政府财政能力、公众舆论、法律制度与文化传统等因素的影响。何凤秋则指出了地方公务员薪酬决定与企业员工薪酬决定机制的差异，前者受地方财政实力的影响过于明显，有待进一步调整和优化。也有学者的实证研究证明了公务员薪酬收入，尤其是地方性津补贴方面的差异与地方财政实力的差异的关系。

有一些学者从社会管理成本、财政支出角度研究了公务员收入水平。例如，2006年黄城在论文《公务员收入增长与社会管理成本扩张：一个基于公共管理效率的研究》中通过分析计算2004年全国31个省、自治区以及直辖市（港澳台除外）的公务员平均年收入（修正估计值）、公务员数量以及同年社会管理成本等数据后得出：若按照狭义的社会管理成本（按支出项目分类的行政管理支出）计算，2004年财政总支出中用于支付公务员工资的部分占社会管理成本的比重达到了近80%；若按照广义的社会管理成本（按功能性质分类的行政管理支出）计算，这一比重也接近60%。这说明我国社会管理成本大部分用在了公务员工资的支付上。通过研究公务员的收入水平，该文得出“近年来我国社会管理成本的扩张在很大程度上是由公务员收入上升推动”的结论。曾湘泉、于少然则探讨了公务员薪酬与公共财政支出的关系。基于一线调研数据，杨力行、张露则验证了地方公务员个体能力因素、城市人均收入水平、财政实力（人均GDP）、当地的物价指数等多维度因素对公务员薪酬的影响。

综合来看，由于地方公务员薪酬数据的敏感性、公务员薪酬真实数据获取的难度，以及公务员薪酬决定因素的复杂性，目前多数研究只能停留在理论分析、定性分析，或者借助统计年鉴披露的数据进行量化分析上面，真正依托公务员和当地企业职工薪酬一线调研数据进行量化和系统分析的研究比较匮乏，也无法在技术层面或制度层面提供系统的制度设计方案。

2．地方公务员薪酬的调控机制研究

地方公务员的薪酬调整包括两个方面的内容：一是公务员薪酬调整的内容，涉及公务员内部的薪酬差距调整，以及公务员与外部企业员工之间薪酬差距的调整；二是公务员薪酬调整的方式，包括调整的手段与调整的时间间隔等。

（1）政府公务员薪酬内部差距控制研究。

“社会比较理论”是美国社会心理学家利昂·费斯汀格（Leon Festinger）在1954年提出来的。该理论的核心思想就是人们在无法同绝对标准比较时，往往会与同事等进行横向比较。具体到公务员薪酬而言，公务员在自身无法衡量自身薪酬是否合理的情况下，往往会选择横向公平，即与不同机构或同一机构不同部门岗位工作人员的薪酬进行比较，以判断自己的收入与付出相比是否公平。

在公务员收入差异的合理性方面，2006年潘学峰、王阳亮明确提出“当前我国各地区公务员收入之间存在着不合理的差距”，认为“这不利于落后地区的发展，需要引起关注”。同时，潘学峰、王阳亮还经过分析得出结论，区域间公务员收入水平差距较大，公务员收入水平与经济发展水平基本上成正相关，公务员要能够过上社会平均水平的生活，才能保证公平和效率。刘智在2003年提出了“关于我国部分地区实行当地党政机关公务员同级同酬”的观点，并尝试提出了解决问题的办法。他认为：“从国家公务员工资分配原则和人力资本理论以及我国公务员工资构成来看，国家不同单位、部门公务员存在收入差距是合理的，应当允许差距的存在。”

《中华人民共和国公务员法》虽然提出了公务员工资的外部调查制度，但对公务员工资的统计范畴，如是否包括各种隐性福利（分房福利、不交养老金等）、在职消费如何衡量，以及公务员薪酬外部公平的参照系缺乏明确界定。

针对如何调控地区间公务员的收入差距，何凤秋在《合理调控公务员地区收入差距的途径分析》一文中提出了加强工资立法，进行各地生活费用指数测算，构建工资动态调整机制，尽快实施薪酬调查，建立收入分配基础信息系统等意见和建议。刘桂芝则提出了公务员与企业职工存在较大差异，公务员收入不能与企业职工收入直接比较的观点，并认为公务员薪酬公平的重点是进行公务员队伍内部的横向比较。孙梓钧认为所谓的公务员阳光收入政策并不能解决公务员工资的不公平问题，因为公开收入无法剔除各种隐性收入和在职消费，公务员只有感觉到自身工作付出与个人收入相匹配时才会觉得公平。

广东省政府在《2001年广东政府机关公务员工资状况调查分析》报告中，通过比较公务员收入同其他行业的薪酬水平，得出了公务员收入在整个社会行业中的排名。李欣欣在《古今中外官员收入及差距状况》中也通过比较研究，得出了公务员收入存在差距的结论。

谢延浩、孙剑平则直接指出了我国公务员薪酬制度存在的四大缺陷：首先，公共部门到目前为止都没有科学合理的职位分类、岗位评价体系；其次，职位间工资的确定缺乏依据，往往与部门和机构相关；再次，部门或区域公务员调薪的依据不够透明；最后，职务直接决定了公务员的工资收入不尽合理。

虽然部分学者探讨了不同地区公务员的工资差距，但不同区域之间，以及同一区域不同行政机关公务员之间津补贴的差距究竟有多大，这些差距是否合理等问题目前尚缺乏针对性的实证分析。即使有部分实证分析和量化分析，但由于获取数据的角度不同或数据不够真实，得出的结论也不同甚至相反。

（2）公务员薪酬外部差距控制研究。

我国公务员薪酬公平问题引发的争议较大，一直无法找到公务员和公众心目中共同的公平标准。部分地方政府实施的公务员“阳光工资”（如北京的“3581”工程）等政策的效果和社会反响远不如预期，甚至招致了公务员和社会公众的双重不满与质疑。

国外诸多研究者通过经验研究探讨了政府机构与私人部门相当人员的收入差距合理性和收入水平一致性等问题。学者Sylvie等在采用Oaxaca-Blinder分解方法研究部门间收入差距问题的过程中发现部门之间雇员的收入差距已经出现了明显扩大的趋势。Poterba和Rueben采用分位数回归法（Quantile Regression）研究公共部门与私人部门之间的收入差距，发现公务员的收入对私人部门雇员的工资存在溢出效应。这一现象已经引起西方许多学者的关注，但Mueller认为这种经验研究方法可能存在缺陷，因为基于国家层面的普查统计数据研究无法控制工会水平变量，然而，政府机构的工会化程度很高，这就导致工会化程度差别可能被错误地解释为部门间的收入差距。与此同时，Robinson等研究者将工会水平变量引入经济计量分析模型后发现政府机构内部的收入差距缩小了，并强调研究政府机构工资问题的关键在于模型参数的选择。

国内关于公务员薪酬外部差距的研究中，有学者认为限于各种外围条件，公务员与企业职工在工作性质、工作成果等方面差异较大，无法准确与外部人才市场的供求形势对接，目前两者之间的平衡机制有待建立和完善。刘昕基于企业薪酬确定思路，提出了应该基于职位分类、职位评价，兼顾外部市场行情来综合确定公务员薪酬的观点。王萍提出了政府高级雇员属于复杂劳动，其收入水平在社会阶层中应该靠前，不应低于中产阶级收入的观点。刘桂芝明确指出公务员薪酬不宜与企业雇员薪酬进行直接比较。

上述研究是开拓性的，但上述研究一般限于理论推导或依托官方统计数据的分析，缺乏基于公务员薪酬第一手调查数据的支撑，也缺乏对上述因素对公务员薪酬外部公平影响程度与路径的具体量化分析。张广科认为公务员薪酬在企业中的相当岗位是管理类岗位，其薪酬外部公平的对比指标不应该是社会平均工资或当地企业平均工资，而应是企业管理类岗位的平均工资。

在外部差距控制方面，理论界对此已进行了拓展性研究。其中，王丹提出科学合理确定我国公务员的工资水平需要建立公务员的工资调查比较机制，工资调查比较机制环节包括公务员“相当”岗位的确定，以及对公务员“相关岗位”薪酬收入范围的界定和统计。

从以上分析可以看出，地方公务员内外部薪酬差距控制的核心是建立“同工同酬”机制，即企业职工和公务员岗位之间的薪酬如何对接、如何比较，以及差距如何缩小等问题。但到目前为止，关于不同等级公务员岗位的“相当岗位”的界定方法，以及公务员和“相当岗位”人员的收入差距的界定方面的研究都还比较匮乏。

3．薪酬管制、管理权力理论与行政机关公务员津补贴操控研究

管制经济学主要以产业管制为研究对象，薪酬管制的前期研究较少。我国目前关于薪酬管制的研究主要集中于国有企业经理人领域。陈冬华等认为薪酬管制导致国企经理人选择了更高的在职消费。陈信元等以上市公司为样本，提出了薪酬管制的存在与上市公司高管发生腐败行为的概率呈正相关，国有企业效率因而很可能受到损害。鉴于数据获取的困难和数据的敏感性，理论界的研究目前较少涉及公务员薪酬（工资和津补贴）管制这一主题，我国行政机关公务员薪酬管制的相关政策制定也处于理论探索和积累阶段。

与“最优契约”理论认为的契约安排可以激励管理者按照股东利益最大化行事的假设不同，“管理权力”理论认为管理者权力与其职位具有天然不可分割性，管理层完全有能力影响自己的薪酬契约设计并运用权力来寻租。例如，卢锐等发现在我国外部制度约束弱化的背景下，权力型管理层的在职消费额度明显偏高。权小峰发现国企中高管的权力越大，其获取的私有收益越高；薪酬与操纵性业绩间的敏感性越大。④ 该理论及其实证分析结果也为我国公务员地区、机构、部门之间津补贴差距和薪酬差距的形成提供了新的解释视角。

根据2006年的公务员薪酬改革方案，公务员津补贴主要是指公务员收入中除去职务工资、级别工资之外的地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴，以及住房、医疗等补贴。行政机关公务员津补贴目前主要由部门预算外收入（行政事业性收费、部门下属企业上缴利润、执法经济等）支付。显然，相对于国企经理人，行政机关预算外收入的“管理权力”更大，内外部约束更为宽松，在理论上应该有足够的影响其薪酬收入的空间和路径（腐败、在职消费或津补贴操控）。虽然理论界认同公共部门中存在“部门权力利益化，部门利益个人化”倾向，以及公务员津补贴收入占公务员薪酬的比例在65%以上的现象，但津补贴在行政机关公务员薪酬中被操控的程度如何，对公务员内部薪酬差距有何影响等，目前尚缺乏系统分析和实证检验。

4．能力激发视角下公务员薪酬激励效果研究

公平、合理的公务员薪酬体系和薪酬结构必然有利于激发公务员的积极性。理论界从不同的角度分析了公务员薪酬激励效果及促使其完善的政策建议。

张江波认为只有充分使用薪酬激励来对地方公务员进行有效的激励，才能提高其工作积极性。张小鑫通过分位数回归分析发现我国公务员薪酬的增长率在整体上持续低于我国GDP增长率、国民总收入增长率和人均GDP增长率，导致了公务员薪酬的内外部分配不公平现象。王婧从公务员薪酬激励机制的基本概念入手，发现地方公务员薪酬激励方式单一，提出只有薪酬结构合理才能形成科学有效的薪酬制度体系。禚子溪从激励理论的视角对地方公务员薪酬激励问题进行了理论层面的探讨，并提出了改善绩效工资、完善绩效考核制度以及薪酬激励监督体系等建议。贺佳斯认为地方青年公务员流失的主要因素涉及制度激励、薪酬激励、精神激励、自我激励等层面，要提高地方青年公务员的积极性，需要完善晋升职级来提高福利待遇、确保薪酬差异的合理性等激励方式。禚子溪基于实证分析认为，绩效工资缺失、薪酬激励目标异化、薪酬结构不合理、忽视负激励等是影响地方公务员积极性的主要因素。

基于以上分析可以看出，地方公务员群体的能力框架、能力激发并未真正引起理论界的关注。同时，鉴于数据的敏感性和数据获取的难度，目前理论界针对地方公务员薪酬内部公平（合理差距和不合理差距）、外部公平（相当岗位）、绩效公平的实证分析，以及薪酬公平对公务员能力激发效果影响的研究相对较少。上述缺陷或薄弱环节是本研究的逻辑起点之一。