劳动者权利保护专题

基层群众自治组织工作人员职业伤害救济制度研究

王霞 付丹

摘要：基层群众自治组织在我国基层管理工作中起着不可替代的作用，然而，由于法律地位不清晰，其工作人员职业伤害救济问题在理论与实践中都存在诸多争议。为了充分发挥基层群众自治组织的作用，有必要运用劳动关系理论对现有制度进行完善，把基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险制度体系。

关键词：基层群众自治组织；职业伤害救济；工伤保险

一 案例及问题

韩守定系唐河县龙潭镇史桥村党支部书记、村委会主任。2009年2月12日下午3时左右，韩守定到村委会开会的途中发生交通事故受伤。韩守定向南阳市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。南阳市人力资源和社会保障局经审查，认为不符合受理条件，决定不予受理，并于当天作出和送达不予受理通知书。韩守定不服，诉至南阳市卧龙区人民法院，请求撤销南阳市人力资源和社会保障局作出的不予受理通知书。南阳市卧龙区人民法院审理认为：村民委员会是群众自治组织，不同于民间非营利组织，其不在《工伤保险条例》和《河南省工伤保险条例》规定的用人单位范围内。村民委员会成员因工作而受到的伤害不属于工伤，遂判决驳回韩守定的诉讼请求。一审宣判后韩守定不服，上诉至南阳市中级人民法院，南阳市中级人民法院审理认为，南阳市人力资源和社会保障局依据相关法律、法规的规定作出不予受理的通知并无不妥，一审法院判决正确，维持原判，驳回上诉。

本案的争议焦点包括村民委员会是不是用人单位，是否属于民间非营利组织。在本案中，判决理由认为村民委员会属于自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，不属于《工伤保险条例》规定的用人单位范围。因此，韩守定的权益无法得到救济。从本质上说，韩守定是因工受伤，但根据现有法律规定不能得到救济。实践中，随着基层工作的复杂化，类似案例在我国各地频繁发生，处理的结果也不尽相同。产生争议的原因在于我国现行法律在这一块并没有相关规定，基层群众自治组织工作人员的职业伤害成为我国法律规范的一个“盲点”。本文从我国目前基层群众自治组织工作人员的职业伤害救济的现状入手，试图构建基层群众自治组织工作人员遭受职业伤害的救济制度，以期对其权益进行合理保护，最终实现基层群众自治组织职业伤害救济的预期目的。

二 基层群众自治组织工作人员职业伤害救济概述

（一）基层群众自治组织工作人员职业伤害救济的现状

笔者在中国裁判文书网中以“工伤保险”、“工伤”、“村民委员会”、“居民委员会”为关键词进行搜索，筛选之后找到7个与之相关的判决书。从人员身份来看，这7个人中有6个受聘于村/居委会，1个是村委会主任；从诉求来看，均是请求工伤保险赔偿；从判决书的时间来看，均是最近几年；从判决结果来看，法院均认为村/居委会与村/居委会成员及其聘用人员不存在劳动关系，村/居委会不属于《工伤保险条例》规定的用人单位范围，他们所领取的报酬是误工补贴而非薪金。笔者找出的判决书不一定涵盖了中国裁判文书网中所列举的全部相关判决书，而且类似案件也未必全部收录到了中国裁判文书网中，数据并不全面，但是具有一定的代表性。另外，我们从其他数据库以及司法实践中了解的情况来看，大部分法院和律师也都倾向于根据现有法律规范做文义解释，认为基层群众自治组织与其成员及其聘用人员之间不具有劳动关系，也不适用工伤保险制度，使得基层群众自治组织工作人员职业伤害救济陷入困境。然而，我们可以从中分析出目前我国基层群众自治组织工作人员的职业伤害救济现状和发展趋势，那就是将作为法律盲点的基层群众自治组织工作人员的职业伤害救济纳入工伤保险范畴已逐渐成为共识。

（二）基层群众自治组织工作人员职业伤害救济的现行规定

我国《民法通则》和《侵权责任法》均有关于侵权损害赔偿的法律规定。因此，基层群众自治组织工作人员因工受伤有侵权人的，可以直接通过民事诉讼的方式请求侵权人承担侵权损害赔偿责任；对于不存在侵权人的，基层群众自治组织工作人员没有专门的法律救济途径。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会成员根据工作情况，可享受适当的补贴，基于村委会成员是不脱产的，这个补贴并非严格意义上的工资，应视为误工补贴。关于补贴费用的来源该法并没有规定。根据《城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会成员享有生活补贴费，其范围、标准由政府规定，并由政府拨付，也可从居委会的经济收入中给予适当补助。但是补贴能否用于基层群众自治组织工作人员职业伤害救济，两部法律均未明文规定。其他法律、行政法规也未对基层群众自治组织工作人员的职业伤害救济作出规定。

尽管法律没有基层群众自治组织工作人员职业伤害救济制度，但是部分地区的地方性法规和规范性文件及地方工作政策中有相关的规定。例如，四川攀枝花市东区人力资源和社会保障局于2007年下发了《关于机关聘用人员和社区居委会委员参加工伤保险有关问题的通知》;2010年，海南省昌江县十月田镇才地村委会按照该县上一年度社平工资标准为该村委会两委班子成员购买了工伤保险；中共海安县委组织部、中共海安县委农村工作办公室、海安县人力资源和社会保障局以及海安县财政局联合颁布《关于印发〈全县在职在编村干部工伤保险试行办法〉的通知》；贵州省习水县将村干部全部纳入工伤保险统筹，截止到2014年9月，全县村（居）干部参加工伤保险人数达1102人；从2015年起，青海省门源回族自治县每年安排资金近10万元，为全县109个村在编在职的545名村干部缴纳工伤保险；2015年，贵州省水城县在推进全县乡镇村干部职业化管理工作时，决定将村干部职业伤害救济纳入社会保障体系，使其依法享受工伤保险等相关待遇；2015年，绍兴市柯桥区湖塘街道办事处颁布的《关于进一步完善村干部基本养老等社会保障的通知》中规定在职定编村（居）干部实行“五险”全覆盖。这些文件和政策只是部分列举，并未穷尽。根据时间和地区的跨度来分析，将基层群众自治组织工作人员职业伤害救济纳入工伤保险已成趋势。

（三）基层群众自治组织工作人员职业伤害救济现有制度存在的问题

虽然目前我国部分地区规范性文件及地方工作政策把基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险，但仍然存在很多问题。第一，这些文件或政策并未覆盖全国，而且规定笼统、零散，未形成统一的法律制度体系，不具有普适性。第二，法律效力不明确。在没有出台法律、行政法规的情形下直接下发规范性文件，属于下位法违背上位法，并且，政府政策并非法律。因此，上述规定的法律效力存在争议。第三，基层群众自治组织的定性不明确。我国法律仅规定村/居委会属于基层群众自治组织，没有基层群众自治组织属于法人、社会团体，或是其他的明文规定。在实践中，由于性质不明确，与之相关的很多问题都悬而未决。第四，我国法律没有将基层群众自治组织与其工作人员的关系纳入劳动关系。根据我国《工伤保险条例》，要认定工伤，用人单位与其职员必须存在劳动关系。从劳动关系的构成要件分析，基层群众自治组织与其工作人员并非劳动关系。上述问题增加了将基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险救济的难度。

三 基层群众自治组织工作人员职业伤害救济的必要性

（一）发挥基层群众组织积极作用的需要

村/居委会是中国独具特色的基层群众性组织，村民自治是我国现代化改革过程中的产物，是在我国农村社会的“内生性”和国家的“外推力”双重作用下产生的。村/居委会成员作为中国国家治理机制中最基层的管理者，既是政府部门和基层群众之间的纽带，也是基层群众内部矛盾的协调者，还是上面各级政府“三农”政策的执行者和下面农村经济发展的组织者和领导者。在社会主义新农村建设中，他们是最直接的组织者、领导者和实践者。村委会对国家社会经济发展建设起到了举足轻重的作用，特别是对农村经济。村/居委会成员不是“官”，但在某种程度上履行着机关工作人员的职能，是国家治安管理中维系社会稳定的基石。并且，村/居委会成员由公民直接选举产生，属于真正意义上的人民当家做主。因此，确保基层群众自治组织工作人员的职业伤害得到救济，保障工作人员合法权益具有必要性。

（二）维护公平和提高基层自治组织工作效率的需要

如前文所述，当基层群众自治组织工作人员遭遇职业伤害时，从目前法律规定来看，两部基层群众自治组织法和其他法律均未规定救济措施。在第三人侵权和职业伤害竞合的情况下，可选择向第三人请求损害赔偿，却没办法保障非竞合情况下遭遇职业伤害的基层群众自治组织工作人员的合法权益。此外，基层群众自治组织工作人员虽不属于国家机关工作人员，却履行着部分国家职能，例如管理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助人民政府开展工作，执行与监督计划生育政策，进行社会治安综合治理等。这些工作占据了基层群众自治组织工作人员大部分的时间和精力。没有无权利的义务，基层群众自治组织工作人员遭遇职业伤害时无法得到救济，是对其极大的不公平，违背了公平原则。

此外，基层群众自治组织工作人员遭遇职业伤害，但没有合法有效的救济渠道和措施，这种情况容易引发他们的消极情绪，挫伤他们的工作热情和工作积极性，导致其消极怠工，工作效率低下，甚至出现其他负面影响，进而影响到国家新农村建设等政策，不利于社会和谐。

（三）社会保险制度全覆盖的要求

我国的社会保险制度起步较晚，落后于西方发达国家。但是我国一直致力于完善整个社会保障体系，“使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定”。社会保险制度的方针从20世纪90年代的“广覆盖、低水平、多层次”，到《社会保险法》中规定的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”，再到十八大报告中的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”。虽然后面只有一个字的变化，却是社会保障理念的重大转变，是对国民社会保障权益的进一步完善。工伤保险是社会保险体系的重要组成部分，能够及时对人员进行赔偿，起到分散职业风险和分散损失的作用。我国目前的法律制度并未将基层群众自治组织工作人员的职业伤害纳入工伤保险，然而随着我国社会的转型及社会形势的日趋复杂，基层群众自治组织工作人员作为我国基层政治建设和经济建设的主力军，在我国社会发展进程中的作用日益凸显，基层群众自治组织工作人员职业伤害必将成为我国社会保险制度的重要一环，将其纳入工伤保险是实现社会保险制度全覆盖的要求。

四 基层群众自治组织工作人员职业伤害救济的可行性

（一）有域外经验可供借鉴

西方很多发达国家都是社会保险制度发达的福利国家，社会保险的覆盖面非常广，社会保险待遇高，社会保障体系完善。以美国为例，在工伤赔偿法最初实行时，几种类型的职业是被排除在外的，包括农业雇工、家庭仆人、州际贸易铁路工人、州内从事非危险职业的雇工。美国纽约州工伤保险覆盖了所有盈利企业雇员，包括兼职员工、借用的员工、租赁员工、家庭成员和为盈利企业工作的志愿者。在德国，工伤保险的参加者并不要求必须是劳动者。德国参加法定工伤保险的人员占全国人口的一半左右，参加事故保险的人员范围非常广泛，不但有雇员、学徒、残疾人、独立经营者、农业企业主、家务劳动者、临时工匠等，还有幼儿园的儿童、中小学和大学的学生等。在日本，早在1975年，就已经将工伤保险的覆盖面扩大到几乎所有的行业，2009年，其将工伤保险的保障范围扩大到精神伤害赔偿，使日本的工伤保险制度更加全面化和人性化。相比较而言，我国工伤保险的覆盖面较小，局限于《工伤保险条例》第二条的范围。还有离退休人员、农民工、基层群众自治组织工作人员等人群未纳入或未完全纳入工伤保险的范畴，从而导致很大一批人享受不到基本的社会保障待遇，违背了我国实现社会保险全覆盖的方针。国外工伤保险广覆盖的经验表明，在基层群众自治组织工作人员遭遇职业伤害时进行工伤保险救济是可行的，并且有利于实现我国社会保障体制广覆盖的目的。

（二）我国工伤保险制度走向成熟

保险制度的完善与改革一直是我国改革的重点，随着社会保险制度大统筹和广覆盖的步伐，工伤保险制度也在不断地发展。新中国社会保险起步的标志是1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。1996年劳动部颁发了《企业职工工伤保险试行办法》, 2003年国务院颁布《工伤保险条例》，至此，我国的工伤保险制度逐渐形成一个系统的、完整的体系，并走向成熟。我国人力资源和社会保障部、最高人民法院、政府工作报告相继出台完善工伤保险制度的相关文件、政策，《工伤保险条例》的修订就是重要的体现。具体来说，修订体现在工伤保险适用范围的扩大、认定范围的扩大、工伤认定程序的简化、工伤保险待遇的提高、公民的保险权益得到进一步的保护和提升几个方面。目前，基层群众自治组织工作人员职业伤害虽然还未纳入工伤保险的范畴，但是将其纳入法律规制保护体系是我国工伤保险制度走向成熟的一个必经历程。

（三）基层群众自治组织的性质使然

关于基层群众自治组织的性质问题，学界争议不断。按照我国现行的行政管理体制，村/居委会成员未被纳入国家正常政府官员编制，《村民委员会组织法》中明确规定了村干部不改变农民身份。因此，村干部不是“官”。《宪法》第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”《村民委员会组织法》第二条第一款、第十一条第一款、第六条第三款分别规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”, “村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”,“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。”《城市居民委员会组织法》也有类似规定，由此可见，村/居委会成员与村/居委会既非劳动关系，又非劳务关系。同时，《宪法》、《城市居民委员会组织法》以及《村民委员会组织法》均把村/居委会的性质认定为“群众性自治组织”，这是一个很模糊且独特的概念，它不属于《工伤保险条例》第二条规定中的任何组织。

然而，正是基层群众自治组织的性质，决定了其应纳入工伤保险的范畴。我国《工伤保险条例》中规定构成工伤的要件有以下几个：首先必须存在劳动关系，其次必须存在职工遭受人身损害的事实，再次职工的损害必须发生在其履行工作职责过程中，最后事故必须是职工遭受损害的原因。从构成要件分析基层群众自治组织工作人员职业伤害能否纳入工伤保险救济，后面三个要件是符合的，唯一不符合的是第一个要件，即村/居委会与其成员之间不是劳动关系。原因在于基层群众自治组织的独特法律性质，其性质的特殊性决定了基层群众自治组织工作人员法律地位的特殊性，基层群众自治组织本身有着无可替代的地位和作用，进而决定了基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险救济的可能性。此外，从工伤保险制度建立的目的来分析，工伤保险制度作为国际社会通行的一项社会保险制度，其目的和作用不仅在于给予工伤职工或职业病患者经济上的补偿和医疗上的救治，它的实质在于分配劳动风险，通过使职员获得补偿的方式分散用人单位风险，同时保护职员权益。工伤保险制度走向成熟的一个标志就是工伤保险的适用范围和认定范围的扩大，实现全覆盖。因此，将基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险是基层群众自治组织的性质使然。

五 基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险的制度构建

（一）明确基层群众自治组织与其工作人员之间的劳动关系

根据《工伤保险条例》，构成工伤的要件之一就是职工与用人单位必须是劳动关系。一般来说，劳动关系包括狭义的劳动关系和广义的劳动关系。20世纪80年代，我国一种较为流行的看法是对劳动关系作扩大理解，构成劳动关系广义说。劳动关系广义说认为劳动关系是人们在劳动中结成的相互关系，包括雇佣关系及社会保障关系、社会保险关系。劳动关系广义说局限于时代背景和经济体制，在当时那个年代发挥着其独特的作用。我们现在所讲的劳动关系，一般指狭义的劳动关系，即一般仅指劳动法上的劳动关系。根据《劳动法》，劳动关系是指企业、个体经济组织与劳动者之间的关系。《劳动合同法》中，劳动关系是指企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者间的关系。但是《工伤保险条例》中的劳动关系的主体还包括基金会、律师事务所等组织。从以上三部法律法规可以看出，我国的劳动关系理论处在一个不断发展和扩张的过程中。我国村/居委会与其成员之间不存在隶属关系，基层群众自治组织工作人员也不直接服务于村/居委会，因而并不满足劳动关系的构成要件，不构成劳动关系。因此，司法实践中，基于这一点，基层群众自治组织工作人员遭遇职业伤害走工伤保险途径得不到救济。然而，法律的制定与修改是为了解决现实问题、处理社会矛盾、满足现实的需要，学说理论的研究也是源于现实问题解决的必要性。因此，完善劳动关系理论，进一步扩展劳动关系的范围，明确基层群众自治组织与其工作人员之间的劳动关系就存在现实必要性。

（二）将基层群众自治组织工作人员职业伤害救济纳入工伤保险制度体系

1．基层群众自治组织工作人员职业伤害救济的立法模式选择

要把基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险制度体系进行救济，就必须将其纳入法律规范体系。首先要考虑的就是基层群众自治组织工作人员职业伤害的定性问题，具体来说，就是怎样的职业伤害才能纳入工伤保险范围，即工伤认定的问题。笔者认为，《工伤保险条例》对工伤认定、申请等制度有详细的规定，这里均可适用。然后是立法模式的选择问题，有以下几种模式选择，首先是单独立法，其次是修改《工伤保险条例》，最后是修改《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。我国已经有独立的基层群众组织自治法，也有独立的《工伤保险条例》，如果就基层群众自治组织工作人员职业伤害救济单独立法，有重复立法和浪费立法成本之嫌，因此并不合适。笔者认为，应当在《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》中增加将基层群众自治组织工作人员职业伤害纳入工伤保险的条款，同时在《工伤保险条例》中把基层群众自治组织纳入工伤保险的适用范围。另外，基于基层群众自治组织法律性质的特殊性，可出台基层群众自治组织工作人员工伤保险实施细则，规定投保主体、经费管理、监督等具体规则。

2．基层群众自治组织工作人员职业伤害救济纳入工伤保险的具体制度

把基层群众自治组织工作人员纳入工伤保险范畴，需要解决的最大的现实问题就是谁来买单。按照《工伤保险条例》，工伤保险的购买主体是用人单位，但是基层群众自治组织并不是独立的法人，它本身没有独立的资金，也不向其成员下发工资，工作人员仅有误工补贴，而且村/居委会之间的穷富差距比较大。也就是说基层群众自治组织有可能没有能力为其成员购买工伤保险。有人提出，村/居委会是为了农/居民服务，就应由村/居委会下面的公民为村/居委会人员购买工伤保险，但这个现实操作性很低。

基层群众自治组织工作人员的补贴主要来自政府财政拨款，因此，政府为其购买工伤保险是最具现实操作性的。原因在于基层群众自治组织工作人员的职能，根据《宪法》第一百一十一条，《村民委员会组织法》第二条、第八条、第九条以及《城市居民委员会组织法》第三条、四条、第十三条的规定，村/居委会职能中带有明显的行政职能色彩。尽管，村/居委会也有其他职能，但是明显在行政职能上耗费的时间、精力更多。由此可以看出，我国的村/居委会虽然性质上是群众性自治组织，但行政性色彩浓烈，我们可以把政府视为委托机关，委托村/居委会行使部分行政职能，也可以把基层群众自治组织看作类似于政府的派出机构。因此，由政府为基层群众自治组织工作人员购买工伤保险理所应当。

接下来需要解决的问题是，政府为基层群众自治组织工作人员购买工伤保险的经费是否需要独立。政府经费支出一般是财政拨付，各个地方的经济发展水平和工资水平存在差异，加上基层群众自治组织工作人员的人数差异，因而拨付到各个基层群众自治组织购买工伤保险的经费也有差异。随之而来的可能还有政府预算问题、拨付经费的透明度问题、寻租问题等。另外，基层群众自治组织工作人员的误工补贴与工伤保险经费需要分开，否则容易造成基层群众自治组织内部管理的混乱。因此，有必要成立独立的经费管理部门及监管机构，从这笔政府支出经费的预算到经费的使用都要有相关的章程，做到公开、透明。这样才能真正保障基层群众自治组织工作人员的保险权益。