最低生活保障标准及其实施研究

唐政秋

摘要：最低生活保障标准，是最低生活保障制度的重要内容。我国最低生活保障标准的逐步完善经历了比较长期的过程。《社会救助暂行办法》在继承城市居民最低生活保障制度优点的基础上实现了对城乡居民最低生活保障标准的整合，但也存在比较笼统、操作性欠缺等不足。应规范并健全最低生活保障标准的制定、测算、动态调整、督导考核、资金投入等机制，加快构建公平统一的城乡居民最低生活保障标准，促进最低生活保障制度的有效实施。

关键词：最低生活保障标准；最低生活保障制度；《社会救助暂行办法》

 

最低生活保障标准，是国家为了保障收入难以维持基本生活需求的居民而制定的一种救济标准。作为不同于传统社会救济制度的主要标志，最低生活保障标准是一国居民最低生活保障制度的核心内容之一。实证考察我国最低生活保障标准的变迁，分析、研究其相关内容以及实施情况，有助于构建公平、统一的最低生活保障制度，有助于我国社会救助法律制度的进一步完善。

一 我国最低生活保障标准的演变

我国的最低生活保障制度（以下简称低保制度）经历了从初创、建立到逐步完善的过程。在实施地域方面，经历了从“城市”到“农村”再逐步到“城乡统筹”；在法律制度表现形式上，经过了“通知”到“条例”再到“办法”的变化。与此相适应，我国最低生活保障标准的完善也经历了比较长的过程。

一般认为，我国低保制度建立于1997年，当年9月国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），标志着法律意义上的低保制度的正式确立。2007年国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（以下简称《通知》），从此我国城乡低保制度分别建立。

自低保制度建立以来，我国一直确立的是“维持居民基本生活”的最低生活保障标准（以下简称低保标准）。如《条例》规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”在当时的历史条件下，我国城乡低保制度采用上述标准符合经济社会发展水平，在保障城乡最贫困、最脆弱群体的生活以及维护社会稳定等方面发挥了重要作用。

随着国家经济实力以及综合实力的进一步增强，让城乡居民分享经济社会发展成果已成为共识，国家也有条件让更多低收入的人群享受低保。2014年2月国务院颁布了《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》规定：“最低生活标准”按照“当地居民生活必需的费用”确定。该《办法》删除了我国原来的低保制度中规定的“居民基本生活必需的费用”中的“基本”二字，修正了过去低保标准过低的不足，使我国最低生活保障线发生了重大变化，低保标准确定的依据由原来的绝对贫困线转变为相对贫困线，能更加有效地保护低收入人群的合法权益，彰显了新时期党和政府新的执政理念。

二 《社会救助暂行办法》颁布之前最低生活保障标准存在的主要问题

（一）覆盖人群少，低保水平低

《办法》颁布之前，我国低保制度确立的低保标准仅仅考虑衣、食、住、水电等维持生存的必需项目，而几乎没有考虑医疗、教育、交通、通信等项目，实际上低保制度只能惠及城乡社会贫困人口中最贫困的那部分。按照国际贫困线确定的收入低于平均收入的50%就属于贫困人口的定义，原来的低保制度采用绝对贫困线的局限性更加明显。根据有关专家学者的统计，我国以前的低保制度只覆盖了20%左右的贫困人口。“维持居民基本生活必需的费用”的规定，实际上只是“保证基本生存”，低保水平过低。

（二）确定因素不科学，标准偏低

《条例》与《通知》都是按照绝对贫困线确立低保标准，实际上确定低保标准是十分复杂的工作，需考虑多种因素（不仅仅是衣、食、住以及水电燃气等），并采用科学方法测算。地方政府在测算上述费用时，一是计算方法不统一，不同地方采用不同的计算方法确定保障线，二是因为低保标准授权地方（实际中主要是县级政府）确定，而地方政府一般主要根据本地的经济发展状况与承受能力来制定，结果是低保标准往往实际上是“保证基本生存”的标准。

（三）设计比较单一

这体现为：一方面，《办法》之前的低保标准虽然分为城市和农村两套标准，但制度设计与结构中既没有体现城市或农村贫困家庭的具体致贫原因，也没有考虑一些特殊家庭（如单亲家庭）或特殊人群（如儿童、老年人、妇女、残疾人等）的特殊需要，而是一律按简单、固定的标准予以救济；另一方面，“一刀切”现象比较多，没有考虑不同地区经济发展水平和生活水平的差别，在经济发展水平不同的地区却使用相同的保障标准。

（四）缺乏具体、可操作的调整机制，且调整依据不尽科学合理

依据《条例》, “城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。”《通知》也规定，“农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”但上述标准是否应该调整，具体又如何调整才公平合理，以及标准调整的幅度限制与调整的期限安排等，都没有具体规定。

（五）制定与调整权限规定不恰当

纵观《条例》和《通知》，二者均授予县（含县级市）独立制定与调整本地区低保标准的权限，如此规定如果是考虑到调动地方政府积极性也未尝不可，但这也直接导致了全国低保标准太多、城乡分割严重，省级行政区域之间低保标准差距大等问题，给城镇低保的整合和农村低保的整合带来了很大困难，同时，难以避免与制止地方对低保标准的随意调整或“该调不调”，这直接影响低保标准的规范性与严谨性。

三 最低生活保障标准的继承与完善

（一）《办法》有关低保标准的规定分析

《办法》第10条规定：“最低生活标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。”对上述规定，我们可以作出如下基本分析。

第一，低保标准的确定依据是“居民生活必需的费用”。衡量低保标准合理性的基本尺度应该是其能否维持居民生活，或者说低保标准取决于居民生活必需的费用，因此，居民生活必需费用所包含的项目、必需费用的计算方法以及准确分析统计等，就成为科学合理确定低保标准的关键。

第二，《办法》规定的低保标准依然属于地方低保标准。地方政府（最低为设区的市级人民政府）掌握着该地区低保标准的制定权、调整权及具体数额的确定权。因此，地方政府如何遵循法治准则，依照《办法》的原则与精神制定相关法规和规范性文件，以保证低保标准的严肃性、科学性、公正性和执行力，也成为《办法》规定的低保制度得到贯彻执行的关键。

第三，低保标准的构成要素，实际上主要是“居民生活必需的费用”的构成项目，应当包含居民衣、食、住、水电燃气开支，以及必需的教育、医疗、交通、通信等方面的支出，而这些项目费用的多少与调整取决于当地的经济社会发展水平与物价变动情况，同时也应与当地居民人均可支配收入和消费支出基本保持一致。

第四，低保标准调整的依据是“当地经济社会发展水平和物价变动情况。”因此，应建立并完善当地低保标准的动态调整机制，依据《办法》以及其他法规（含地方制定的有关低保的规范性文件），结合地方经济社会发展的具体状况和物价指数，适时、科学调整低保标准，这既是法律赋予地方政府的权力，也是地方政府必须履行的“保障公民的基本生活”职责。

（二）《办法》有关低保标准的继承与完善

第一，统一了城乡居民低保标准的制定主体、确定依据与调整依据等，为构建城乡统一的低保制度奠定了基础，符合社会救助法律制度的公平原则。

第二，修改了低保标准的确定依据。将原来《条例》、《通知》规定的按照“维持居民基本生活必需的费用”修改为按照“居民生活必需的费用”确定，反映了低保标准与经济发展的同步，有利于低保人群共享改革发展成果，符合共产党执政为民与保障民生的理念，符合社会正义。

第三，体现了原则性与灵活性相结合。《办法》之所以只是比较笼统地提出了“居民生活必需的费用”，而没有列出其具体项目和内容，主要是考虑到我国各地经济社会发展水平的差异性，赋予了地方政府根据其经济社会发展的具体情况，通过制定地方性法规和规范性文件确定保障线的权力，这也是公平原则的体现。

第四，提高了低保标准的制定层级。明确规定低保标准由“省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府”确定，取消了《条例》、 《通知》赋予的县（县级市）人民政府制定低保标准的权力，一方面为城乡低保标准的区域统一性奠定了基础，有利于更大地域范围内保证低保制度和社会救济的公平性，同时可以减少现实中一些地方政府（尤其是县级政府）在低保标准确定过程中缺乏科学测算、调整过程中主观随意性较大的问题，另一方面可以保证低保资金投入的稳定增长与低保标准的合理调整。

四 有效实施我国最低生活保障标准的建议

（一）进一步明确低保标准的制定依据

《办法》有关“按照当地居民生活必需的费用”确定低保标准的规定，一方面提高了低保保障水平，为地方政府确定低保标准提供了准则和依据，另一方面，“居民生活必需的费用”与“居民基本生活必需的费用”有什么区别、其中包括哪些项目、应该如何测定与计算等，《办法》并没有明确。为了给地方政府制定低保标准提供明确的指导，规范、统一全国的低保标准制定工作，防止出现新的不平衡，真正让人民更多享受经济社会发展成果，民政部有必要出台有关低保标准制定的基本规范，其中要具体明确居民生活必需的费用的主要项目，统一其内涵与外延等。

（二）规范低保标准的测算

低保标准的测算，主要是居民生活必需费用的测算。制定一个科学合理的低保标准，不仅有利于节约社会资源，也有利于维护低收入阶层的权益。如果标准过低，难以满足低保人群的生活需求；反之，如果标准过高，则政府财政压力较大，且可能使某些低保户滋生懒惰行为。《办法》颁布之前我国低保水平偏低。因此，建议首先在省级行政区域内建立统一的低保标准测算方法，既可以缩小地区差异，又可以实现统一管理。

（三）健全低保标准的制定与动态调整机制

第一，规范、科学制定低保标准。享有制定低保标准权力的地方政府，应该出台相关政策法规，规定制定原则、制定部门、制定程序、测算指标与测算方法等，促进本级政府低保标准的制定工作的法治化、规范化。同时，要保证制定低保标准的科学性。“科学”除了要求客观、合理确定“居民生活必需的费用”的项目（或称支出清单）外，还要求科学地制定测定贫困的指标体系，科学测算居民生活必需费用。“科学”也要求体现差别。在现阶段，我国在不同的地域之间还只能实行不同的低保标准，甚至即使在同一地域的城镇居民和农村居民，也只能逐步过渡到同一低保标准。

第二，确立低保标准的动态调整机制。《办法》实施以前，因为没有通过法规制度确立动态的、可操作的调整机制，一方面可能带来低保标准调整的随意性，另一方面有可能使低保标准在面对物价上涨等突发问题时，应对能力不足。因此，运用法治方式，通过总结经验，制定法规制度来适时地调整低保标准，保持其科学性与动态性，具有相当重要的意义。

地方政府应组织多方力量，依照《办法》相关规定，运用大数据分析、数学模型等方法手段，深入调查研究低保标准与当地经济社会发展水平和物价变动情况的具体关系，寻找并确定影响低保标准的具体指标和因素，吸收多方面人群的意见，按法定程序制定出符合法律法规与地方经济社会发展实际情况的、具体可操作的低保标准动态调整方案。

第三，确保低保标准的制定与调整的民主与公开公正。低保标准的制定、调整涉及各种群体和部门的利益，不同的社会阶层、不同的利益主体和相关政府部门会展开博弈。应该按照相关立法程序，确保低保标准制定、调整的民主性，以此来保障低保标准的科学性、客观性和公正性。举行听证会无疑是民主所必需的，要保证公民尤其是低保人群在制定、调整低保标准方面的知情权，要通过举行听证会、设立意见箱以及畅通网络信息收集渠道等方式吸收他们的意见，从而加强公民的民主参与和监督。只有在公平和公正的法律程序的约束下，那些将要被上升为法律和制度的政治决定才是真正具有正当性的。

（四）切实加强低保标准的督导与考核

《办法》早已于2014年5月1日正式实施，如何有效落实《办法》规定的低保标准制定与调整权，已经成为低保标准有效实施的关键，这与我国数量庞大的低保人群的切身利益攸关。为了保证地方政府制定的低保标准的科学性、公正性、公平性和合理性，不偏离《办法》立法者的本意，不违背《办法》的规定，防止和杜绝地方政府制定、调整低保标准时的“不作为”或“乱作为”现象，建议国务院、民政部、省级人民政府出台相关考核与督导方面的规定，明确地方低保标准的考核原则、考核指标、考核办法和督导措施等，还可以为地方制定低保标准提供辅导，也可以制定一些约束性指标等，以促进低保标准的督导与考核机制的构建与完善。

（五）逐步整合、统一城乡居民低保标准

第一，通过统筹城乡低保资金与统一城乡低保水平实现整合。当前我国经济社会发展取得了很大进步，十八届三中全会提出要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”。城乡不同的困难人群都能享受到最低生活保障是公平型城乡低保制度的应有之义，而城乡低保水平不仅取决于地方经济发展水平，也取决于低保资金的统筹层次。一方面，要通过政策法规，逐步提高统筹层级，推动同一地域城乡低保在制度、管理、资金、标准、政策五个方面的统筹和衔接。另一方面，按照公平性要求，同一地域城乡同类困难人群应当享受同一低保，对城乡不同类型困难人群实施同一低保水平下群体有别的低保待遇；针对特殊困难人群，不仅应保障其享有城乡同一低保水平，还应根据其特殊情况提供必要的其他救助服务（如心理救助）。

第二，通过规范实施城乡差别性低保标准实现整合。2015年以来，北京、上海、南京、长沙等多地统一了城乡低保标准，对于打破城乡二元壁垒、保障民生底线公平、让更多困难群众享受到经济发展成果具有重要意义。但如果不顾地方客观条件，简单推行城乡低保标准的统一，与我国经济社会发展现状和社会保障制度发展规律不相符，也不是真正的公平。我们应当看到，当前影响我国城乡低保制度公平性的关键性因素是低保水平。承认城乡不同的经济发展水平，保证在同一地域的城乡经济发展水平下实施同一最低生活保障水平，才是低保制度公平性的体现，才能有效保障城乡低保人群公平享有基本生活保障的权利。因此，整合并规范城乡低保标准的实施，保证低保制度覆盖人群和地区的均衡，并使同一地域的同类人群享有一致或相近的保障水平，是目前构建统一城乡居民低保标准的关键。

第三，稳步提高农村居民的低保标准。整合城乡低保标准，首先要科学制定同一地域农村居民低保标准，我们认为这应该是地方政府制定低保标准的工作重点，其次在现有制度下要优先提高农村居民的低保水平和低保标准，缩小地区之间低保差距以及城乡居民的低保差距，经济社会发展好的地区可以逐步统一城乡居民低保标准，促进社会公平与社会和谐。

（六）完善低保资金投入机制，强化地方政府的主体职责

现实中，我国中央财政每年虽然也投入了大量的低保资金，但是，并没有形成制度性的法定机制，这导致中央财政投入低保资金的数额、比例、时间、地区等都带有不确定性，并造成了中央财政与地方财政的博弈，一些地方政府根据其财政收入状况来确定低保标准，结果是法律规定的低保标准形同虚设，严重影响了低保制度功能的发挥和国家法规的落实。因此，建议以救助需求为导向，在科学制定低保标准的基础上，可以借鉴法国、韩国等国家的经验和做法，通过制定具体的政策法规，首先把低保资金明确列入中央财政的支出项目，其次要明确地方政府财政是落实低保标准的首要责任主体并督促落实，最后要明确规定中央、省、设区的市三级政府在低保资金投入方面的比例和职责，促进中央政府和地方政府财政共担低保资金机制的形成。