论我国住房公积金制度的完善

阳明武

摘要：住房公积金制度在我国是一项重要的社会福利制度，具有社会性、保障性、福利性等特征。自1999年国务院颁布《住房公积金管理条例》以来，住房公积金制度在我国已实施了十几年，为许多职工提供了购房、建房、翻建、大修自住住房的资金，帮助他们改善了住房条件，缓解了住房压力，在促进城镇住房建设、提高城镇居民的居住水平方面功不可没。但我国住房公积金制度仍存在缴存差额大、资金闲置多、覆盖面不广、监督乏力等问题，亟须在实践中加以完善，以便更好地发挥公积金在住房建设、改善民生方面的作用。

关键词：住房公积金；覆盖面；监管

一 我国住房公积金制度的产生与发展

住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。

1991年，上海市人大常委会借鉴新加坡中央公积金制度，通过了《上海市住房制度改革实施方案》，明确“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”这“五位一体”的上海房改方案，在全国率先推行住房公积金制度。同年11月，国务院办公厅以国办发〔1991〕 73号转发了国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，提出了“公积金是建立个人住房基金的有效方式，各地区要紧密联系各地区的特点和经济能力，正确引导，逐步推行”。1992年推广至广东、北京、天津、江苏、浙江等地，1993年继续扩展到辽宁、吉林、黑龙江、河北和湖北等地。1994年7月国务院以国发〔1994〕 43号下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出在全国建立住房公积金制度。1996年上海在认真总结5年实践的基础上，由上海市人大常委会讨论通过了《上海市住房公积金条例》，这是全国第一部关于住房公积金的地方性法规，该条例把上海在公积金管理中形成的“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理模式具体化、规范化。1998年7月国务院以国发〔1998〕 23号下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求“全面推行和完善住房公积金制度”。作为推行公积金制度最晚的省份，西藏自治区也于1998年建立了住房公积金制度。1999年4月3日，国务院在总结以上海为主的全国各地住房公积金管理经验的基础上，发布、施行了《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定了公积金的性质、缴纳比例、管理机构、提取和使用、监督、法律责任等，为住房公积金制度的全面实施提供了法律依据。

为更好地加强住房公积金的管理，规范监督行为，保证住房公积金的规范管理和安全运作，国务院于2002年3月24日修改了《条例》，随后制定与实施《关于完善住房公积金决策制度的意见》、《住房公积金行政监督办法》、《全国住房公积金监督管理信息系统管理暂行办法》等。2005年1月10日，建设部、财政部、中国人民银行颁布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕 5号），在强化和巩固公积金制度现有框架和职工维权方面提出了新措施，规定单位和职工住房公积金缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。2015年，住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行调整了住房公积金使用政策，主要是降低住房公积金使用门槛，全面放开提取住房公积金支付房租，推行异地使用住房公积金用于住房消费，简化手续，改进服务，提高效率，方便职工提取和使用。2015年11月20日，国务院法制办将住房和城乡建设部上报的《住房公积金管理条例（修订送审稿）》全文公布，向社会各界广泛征求意见，目前正在根据各方面反馈的意见，抓紧修改完善。

此外，各省、自治区、直辖市根据《条例》规定和各地实际情况，制定了相配套的地方性法规、政策，为我国住房公积金制度的规范、有序、快速、健康发展提供了制度保障。

经过多年发展，我国缴纳住房公积金职工人数和住房公积金归集额、提取额有了大幅度增长，个人贷款额逐年稳步增加，贷款资产质量不断提高，取得了显著成绩。据住房和城乡建设部副部长陆克华在2016年4月15日下午举行的新闻发布会上的介绍，自住房公积金制度建立以来，累计缴存职工2.17亿人，缴存总额9.18万亿元，提取总额5.03万亿元，贷款总额5.54万亿元（含收回再贷部分），目前的结余资金为6779亿元。已经有1亿多名缴存职工使用住房公积金，解决了住房问题。

总之，我国住房公积金在推动住房制度改革、房地产发展、住房保障等方面发挥了积极的作用，为职工购房、改善住房条件提供了有力支持，强化了住房分配由福利分房转变为货币购房，促进了住房货币化、商品化、社会化进程。然而，住房公积金制度在建立、改革与实施过程中，诸多不尽如人意的地方也逐渐显现出来，存在许多值得深思的问题，这些问题受到越来越多人的关注，甚至有人开始质疑。世界银行2006年11月14日发布的一期《中国经济季报》中称：“住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。如果它没有真正关照到最需要它的中低收入者，还有存在的必要吗？”2016年两会期间，也有全国人大代表提出“取消住房公积金”的建议。如内蒙古团费东斌代表建议国家出台其他类型住房保障政策，逐步取消住房公积金制度；广东团李东生代表（系TCL集团股份有限公司董事长）建议取消住房公积金，将其改为薪酬由企业发放，由员工自由支配。

二 我国住房公积金制度存在的主要问题

（一）住房公积金缴存比例、数额差距太大，是严重的分配不公，易引发社会矛盾

《条例》规定职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。

因《条例》仅规定缴存比例下限而没有规定上限，不同地区、不同行业、不同单位工资水平、工资组成差别很大，同时单位性质、资金来源不同，导致不同地区、不同行业、不同单位及其职工缴存比例大不相同、数额差异甚大，缴存比例最低为5%（一些困难企业还可申请降低缴存比例或者缓缴），缴存比例的上限则未作规定。虽然建金管〔2005〕 5号文件规定单位和职工住房公积金缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%，但实际上有相当多的行业或单位突破该文件规定的缴存比例和缴存基数的限制。垄断行业、垂直部门普遍高于竞争性行业、地方管理单位，诸如银行、证券、保险、电力、电信、烟草等高收入垄断行业缴费较高，最高月缴费可达1万元以上，而一些竞争性的低收入劳动密集型行业，如餐饮、纺织、服装行业则缴费较低，往往月缴费在100元左右，缴费最高与最低相差百倍以上。山东省2006年度审计报告披露，中国网通山东省分公司月均工资基数2.13万元，公积金缴存比例为15%，月人均缴存6389元；而济南水箱厂月均工资基数141.2元，缴存比例为4%，月人均缴存只有11元。违规操作的公积金账户成为变相福利和逃税工具，社会收入分配差距在这里进一步拉大。该审计报告还显示，公积金贷款投向主要集中在较高收入群体和收入稳定的机关事业单位人员。经对淄博市15880笔贷款分析，机关事业单位12095人，贷款6.58亿元，分别占贷款总人数的76.2%和贷款总额的75.3%；企业3785人，贷款2.16亿元，分别占贷款总人数的23.8%和贷款总额的24.7%，且贷款人主要集中在金融机构和国有大中型企业中。2006年，国家审计署对4个直辖市和41个大中城市住房公积金进行的审计结果表明，2005年，住房公积金个人贷款的44.9%发给了排在缴存额前20%的高收入人群，排在缴存额后20%的低收入人群仅得到3.7%的贷款。另据浙江省的审计调查，全省实际最高月缴存额达13000元，最低月缴存额仅为4元，全省每月实际缴存额500元以下的职工人数为125.26万人，占缴存职工总人数的62.98%，每月实际缴存额501～2000元的职工人数为72.17万人，占缴存职工总人数的36.28%，每月实际缴存2001元以上的职工人数为1.47万人，占缴存职工总人数的0.74%。2013年1月7日和8日，《人民日报》连续刊发《公积金百倍差距怎么办》、《住房公积金当姓“公”》两篇报道，指出住房公积金缴存差距悬殊的问题。据调查，均在山西上班的企业职工，住房公积金缴存差距达到惊人的141倍，最低的每月缴存公积金仅为120元，最高的达到惊人的16950元。

以上调查统计数据表明，住房公积金客观上帮助了收入相对高者，使高收入的职工及家庭受益，大部分非正规企业的或失业的低收入者无法参加公积金缴存或使用公积金贷款。这明显有悖于制度设计初衷，加剧了社会不公，易引发社会矛盾。这印证了世界银行在2006年11月15日发布的《中国经济季报》中指出的，中国的公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益。因为住房公积金与就业和收入挂钩，真正低收入家庭无法从住房公积金中获益。

（二）住房公积金沦为高收入群体避税的重要手段

《条例》第23条规定，单位为职工缴存的住房公积金，机关在预算中列支、事业单位由财政部门核定收支后在预算或费用中列支、企业在成本中列支。同时，住房公积金有关制度规定，职工个人缴存的住房公积金，不计入个人所得税纳税基数，职工按规定提取的住房公积金本息，免缴个人所得税。这些规定的本意是为建立住房公积金制度提供政策鼓励与支持，提高城镇居民的住房购买力。但实际运行的结果是一些高收入垄断性行业、经费充足的机关、事业单位和个人利用政策的漏洞规避国家税收和变相提高福利水平，让富者更富，住房公积金沦为高收入群体避税的重要手段。

（三）住房公积金支取难、贷款难，资金沉淀过多，资金使用效率低

《条例》规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。无论是单位还是个人缴纳的住房公积金，个人应享有充分的支配权才是，但其实不然，职工个人提取和使用公积金的门槛高，条件苛刻，程序复杂。在住房公积金提取方面限制条件多，提取难度大，一些地方对提取时间、数额、资金用途等均有苛刻的要求。在住房公积金贷款方面手续繁琐，程序复杂，审批时间长。职工在申请住房公积金个人贷款时，贷款手续比商业银行贷款繁琐，其主要原因是公积金个人贷款从申请到领到房款须经资金中心收件审批、承办银行复核、缴纳保险金、房地产抵押登记、公证5个程序，每个部门都要求留档，所需材料也就比较多。此外，公积金个人贷款的担保方式、贷款余额及规模受到较大限制。这些严重制约了职工提取和使用住房公积金贷款的积极性，影响了住房公积金的使用效果。

据国家住房和城乡建设部统计，2008年末，住房公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）为72.81%，同比降低1.78个百分点。2008年末，全国住房公积金银行专户存款余额为5616.27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元。沉淀资金占缴存余额的比例为26.35%，同比上升3.59个百分点。2015年6月8日住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行发布的《全国住房公积金2014年年度报告》中显示，中西部地区公积金资金运用率普遍较低，其中山西省运用率仅为25%。

一方面是普通百姓购房资金严重短缺，另一方面是住房公积金的巨大闲置，这两者的反差是何其强烈！

（四）住房公积金监管缺位，大案、要案频发，住房公积金在高风险中运行

现行公积金监管体制可概括为：“公积金管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政部门监督”。然而，在实际执行中，公积金管理委员会其实是“管而不理”，属于一个松散的、临时性的非常设机构，其监管权往往流于形式。从管理委员会的性质看，它既不是政府部门，也不是政府的议事机构，而是由社会各界人士组成的一个松散的决策机构。从法律层面看，它没有明确的法人资格，没有独立的财产，也就无法对外承担民事责任。从住房公积金管理委员会的人员构成看，人民政府负责人和建设、财政、中国人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。实际上，该机构的工作人员多由社会上知名人士兼任，这些人时间、精力十分有限，大多欠缺相应的专业知识，且管理委员会缺乏统一、详细、可操作性强的议事规则，平时很少开会议事，导致一些地方的管委会不能实行有效决策和监督，实质上形同虚设，流于形式。就管理中心而言，住房公积金管理中心作为自收自支的公益事业单位，不以营利为目的，又不得不追求收益，实行企业化运作，以实现公积金的保值、增值，作为独立的法人单位，不决策却要承担决策后的风险和责任，这就造成了决策和管理责任的空档。就“银行专户存储”来说，《条例》仅仅要求在银行设立住房公积金专户，对账户的管理、使用、监督等没有相应的配套规定，导致所谓的“银行专户存储”变成了纯粹的存款业务，银行与管理中心的关系就像银行与储户的关系一样，公积金管理中心是银行的大客户，完全掌握着资金调度的主动权，作为托管银行对资金的流动起不到实质的监督作用，只履行中介和服务职能的义务，并未发挥《条例》希望以专户形式强化资金管理的立法意图。至于财政部门监督，虽然住房公积金管理中心每年要向财政部门递交财务报告，但因同级财政不参与具体业务，无法对住房公积金的资金实行实时监督，也很难监督到位。因此，住房公积金的管理、决策权往往集中于当地主管副市长、管理中心主任等少数人手里，甚至集中于管理中心主任一人之手。

权力过于集中和缺乏监督，必然导致贪腐现象的发生，一些见利忘义的不法之徒乘机行动，贪污、挤占、挪用住房公积金等违法违规现象时有发生，住房公积金方面的大案、要案频发。如湖南郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪贪污、挪用住房公积金1.2亿元之巨，造成7700多万元的损失；2006年成都住房公积金管理中心原主任杨灿智、原副主任严安、计财科原科长王锐、会计科原科长李杰蓉、原主任助理庄道军5人因合谋挪用2亿元公款买国债被判刑；衡阳市住房公积金管理中心2.53亿元巨额资金不翼而飞；甘肃省兰州市住房公积金管理中心原主任陈其明和中国建设银行兰州市铁路支行原副行长王景旭等人，合谋挪用兰州市住房公积金管理中心的公款达1亿余元；河北保定市住房公积金管理中心将3亿元交给航空证券公司进行委托理财，而被不法分子席卷一空。住房公积金大案、要案频发说明了我国对住房公积金的监管是何等薄弱和无力！我国住房公积金一直在高风险中运行。

（五）住房公积金覆盖面不广泛，难以惠及全体劳动者

目前我国大部分城镇地区和企事业单位已经基本上建立了住房公积金制度，特别是在东部沿海地区住房公积金的覆盖面已达到职工人数的90%以上。实施住房公积金制度情况较好的是国家机关、事业单位和效益好的国有企业，这些单位的职工是住房公积金制度的主要受益者。而一些私营企业、民办非企业单位等非公有制经济组织则实施情况不够理想。中国建设银行进行的一项问卷调查结果显示，70%的私营企业不为职工建立住房公积金账户或只为部分职工缴存住房公积金，其中30%的私营企业尚未建立住房公积金账户，也未为职工缴存住房公积金，40%的私营企业虽已建立住房公积金账户，但只为部分职工缴存住房公积金。这一状况的主要原因是住房公积金归集手段软弱、相关法律责任不健全。

此外，我国住房公积金制度的缴存覆盖面也存在盲区。《条例》规定，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工应当缴存住房公积金，而将城镇中个体工商户、自由职业者以及乡镇企业职工、外来进城务工人员、在城市有固定工作的农民工等群体排除在外。而这些人往往是我国社会中的弱势群体，是最需要得到国家与社会帮助的群体。覆盖面不广泛的问题进而导致了人们对住房公积金制度公平性的质疑。

三 我国住房公积金制度的完善

（一）统一标准，明确住房公积金缴存比例的上下限，适当缩小缴存比例、数额的差距

可借鉴基本养老保险、基本医疗保险的规定，按照统一的比例来缴存，依据各地的实践经验，建议职工和单位住房公积金缴存比例不应低于5%，不得高于10%，缴存住房公积金的月工资基数最高不得超过职工工作地所在地区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍。要严格管控缴存比例、缴存数额的过分差距，公积金缴存既要“保底”，又要“限高”。

（二）适当扩大住房公积金的使用范围，降低贷款门槛并简化程序，提高资金的使用效率

住房公积金制度设计的初衷是提高缴存公积金者的购房支付能力，在住房公积金尚未得到有效使用的情况下，应考虑扩大住房公积金的使用范围，适度放宽提取条件，提高其使用效率。住房公积金制度作为住房保障体系的重要组成部分，理应是社会保障体系的一部分，可借鉴新加坡等国的成功经验，扩大住房公积金的使用范围，允许住房公积金用于养老、教育和医疗等方面的支出。建议在《条例》规定可以提取住房公积金情形的基础上，新增加一些可提取住房公积金的情形：本人无住房而租住廉租房或经济适用房的；本人无收入来源或未达到当地最低生活标准而享受城镇居民最低生活保障的；因家庭遇到意想不到的事件以及本人或其配偶、父母、子女遭受重大疾病住院治疗需大笔费用而造成家庭生活特别困难的；与单位终止劳动关系、连续失业2年以上未找到工作，也就是没有新单位的；子女上学造成家庭经济特别困难的；月房屋租赁费用超出家庭月工资收入20%的。这是从有利于解决职工困难、保障职工及其家庭正常生活方面来考虑的，可以满足不同的消费需求，提高职工参与住房公积金的积极性，进而提高住房公积金的缴存率和覆盖率。

在住房公积金贷款方面，要降低贷款门槛，包括降低首付比例、适当提高贷款总额、延长贷款期限以及允许跨地区贷款等；要简化贷款审批程序与手续，建立个人住房贷款各环节的联合办公制度，实行“一条龙”服务，提高贷款工作效率；要尽可能降低公积金贷款的担保、评估、公证、保险、律师见证、抵押登记、委托代办等各种费用，切实减轻贷款人负担，真正发挥住房公积金作为政策性个人住房贷款的优势，提高资金的使用效率。

（三）完善《条例》，加大宣传力度，严格执法和监督，最大限度地扩大住房公积金的覆盖面

完善《条例》，进一步扩大住房公积金的覆盖范围，逐步取消现行缴存政策中对户籍、身份的限制，明确规定无论是城镇何种形式的就业群体，无论何种形式的企事业单位职工，乃至个体工商户、自由职业者以及乡镇企业职工、外来进城务工人员、在城市有固定工作的农民工等群体，只要是雇员都应该纳入缴存范围，使住房公积金制度真正成为一项面向全体劳动者的、受益最广泛的住房保障制度。比如，长沙市、郑州市为了适应社会发展的要求，扩充了缴存主体范围、扩大了住房公积金资金归集面，特别规定城镇个体工商户、自由职业人员也可以申请缴存住房公积金，相关经验值得全国推广。

要加大宣传力度，提高住房公积金工作重要性的认识。要严格执法和监督，采取多种措施，努力提高住房公积金的归集率，督促有关单位按时足额缴存住房公积金，维护职工合法权益。凡用人单位招聘职工，单位和职工个人都须承担缴存住房公积金的义务。对不办理住房公积金缴存登记或不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续、不缴或少缴住房公积金的单位，住房公积金管理机构要严格根据有关规定对其进行行政处罚，并可申请人民法院强制执行。

（四）加强住房公积金的监管，维护住房公积金资金的安全

按现行体制，公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政部门监督的原则。公积金管委会、银行、政府财政等部门都是负责监管的。这样的体制看似面面俱到，实质上是种典型的“多头管理”，造成了管理中心工作不到位，相关部门想管的管不了、不该管的也得管。

住房公积金管理应坚持决策、运作、监督相对分离的原则，完善住房公积金管理监督机制，加强住房公积金监管，要改变住房公积金管理中心既是管理者又是经营者的状况，建议成立专门的监督机构——住房公积金监督委员会，切实履行好监督职责，维护住房公积金的资金安全。监督委员会监督管理委员会和管理中心的工作，监委会与管委会、管理中心都对人民政府和缴存人负责，没有从属关系。监委会可由监察、财政、审计、银行监管等部门代表和单位代表、职工代表及其他特邀社会人士组成，管委会和监委会成员不得相互兼任。只有这样，才能对住房公积金的决策和运作有效地实施监管，切实维护住房公积金资金的安全。

（五）提高立法层次

要尽快出台《住房公积金管理法》，现行《条例》是1999年颁布的，虽经2002年修订，但其已经远远滞后于目前住房公积金发展的形势，不能解决实际运行中的许多问题，如住房公积金管理中心的定位、城镇个体工商户、自由职业者的缴存、住房公积金的使用范围的扩大、基金投资风险谁承担、行业管理单位比地方单位缴存比例高的问题等。建议国家权力机关吸收地方的实践经验，在修订《条例》的基础上，尽快出台《住房公积金管理法》，使住房公积金管理法律化、制度化，也让司法部门在处理公积金违法犯罪活动时有法可依、有据可循。