七 民办养老机构的运行状况

（一）民办公助型养老机构

民办公助型养老机构是由民间组织投资和经营，政府公共部门提供支持，为老年人提供服务的非营利性养老机构，该类机构在民政部门注册登记为“民办非企业单位”。养老机构的运行成本除主要来源于入住者的缴费外，政府的建设、营运补贴以及社会的捐赠也是重要的组成部分。民办公助养老机构的投资经营者一般是社会团体、民办非企业单位等非营利的私人部门，而其之所以能够从公共部门获得帮助，很大程度上正是因为该类养老机构的非营利性。随着中国社会养老服务体系的不断发展和完善，公办民助养老机构逐渐占据了重要地位。在社会福利社会化政策的导向之下，政府投资直接办养老机构的发展趋势发生改变，民营社会资本的力量受到重视。但是机构养老作为一项投资大、收益低、见效慢的服务行业，对于社会资本缺乏足够的吸引力，社会资本作为后来者，在和由政府支持的公立养老机构进行市场竞争的过程中处于不利地位，民办公助成为许多社会资本进入机构养老服务市场的最佳选择。和公建民营或者公办民营的资金主要依靠政府投入不同，在民办公助养老机构的发展过程中，政府只需要付出少量的资金就能够调动更多的社会资源投入民办机构。以南京市为例，“十一五”期间，南京市兴办了76家民办机构6231张床位，享受市政府对于新增养老床位的资助共1305.9万元，直接拉动社会力量对老年社会福利机构投资17199.5万元。两者之比为1∶13.2，这意味着，市财政每投资一元钱，会拉动社会力量投资13.2元。

民办公助养老机构能够获得的帮助主要包括三类：一是政策优惠，比如减免企业所得税、营业税的征收；二是政府直接补贴养老机构，除给新建或扩建的民办老人院一次性建设补贴外，还采取床位补贴方式俗称政府买床；三是政府采用现金或者服务券等形式补贴老年人，购买养老服务，补贴的对象首先为需要“兜底”服务的人群，比如：三无老人、低保老人和特困家庭老年人等，提高老年人的支付能力。在公立养老机构床位紧张，而民营养老机构空置率居高不下的情况下，政府补贴从民办公助养老机构购买服务的举措一方面能够缩短申请入住养老机构的老人的等候时间，另一方面也有助于提高养老机构的入住率，属于间接为其提供帮助。但是，目前政府为民办公助养老机构提供扶持政策的操作性和可持续性仍旧存在诸多问题。在很多地方，政府补贴额大都没列入财政账户，由地方福利彩票公益金支付。这导致补贴存在很大的地区差异，而且常常不能按时、足额发放。国家在2000年就出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求对社会福利机构给予优惠政策，减免各项费用，但落实到有关部门或地方没有相应的细则或措施。时至今日，除了税收优惠及按床位的少量补贴外，其他措施落实力度都不大，区域落实也不平衡，大多数措施未得到有效落实。在已经实施优惠扶持政策的地区，政府提供的水电费优惠、税收优惠、土地价格优惠等内容，由于诸多门槛条件的限制，真正能够享受到的民办养老院少之又少，政策落实十分艰难，究其主要原因在于，政策缺乏具体操作细节，没有规定具体的政府部门直接受理这些政策。很多民办公助老年服务机构无法享受政府规定的诸多优惠政策，而且多次反映都得不到解决。其原因在于政府对于民办机构的补贴、补助、贷款等行为属于政府行使的私法行为，民办机构在政策得不到落实时除了向政府反映之外别无其他途解决问题。另外，新建养老设施需要贷款，而民办养老服务机构没有资格获得银行信贷资金支持，原因是它们绝大部分是在民政部门登记的民办非企业单位。场所和资金短缺是民办养老服务机构稳定发展的两个瓶颈性问题。而公办院作为差额预算事业单位，由国家财政直接拨款，政策执行也有正式渠道。由此可见，民办院与公办院的待遇差别很大。这使民办养老机构面临很大的经营压力。此外，民办公助型养老机构的非企业性质决定其不能营利，让投资者陷入了两难的境地。虽然从理论上民非企业可以享受税收减免等优惠政策，但是这也意味着投资者实际上难以融资，不能进行分红，不能以效益为中心，严重影响了社会资本参与兴办养老机构的积极性。

目前，大部分民办院的经办者是城市的中下阶层人员。他们进入养老服务行业，目的在于赚钱谋生，多为小本经营。诸多社区民办养老院因达不到政府规定的标准难以获得身份认可，也无法享受各种政策优惠和财政补贴。调查数据显示，这些大体上与“中小企业”相当的微利经营的社区养老机构为了能够收取更高的护理费用，所收养的失能失智老人的总量远高于公办院或企业兴办的大型老年公寓；同时，民营养老机构通过压低护理员的人工成本获得盈利，却因此使服务的质量难以得到保证；而这些小本经营的社区型民办院想要扩大经营规模也面临场地、资金等多方面的限制。同时，在民办公助养老机构中也存在一些大型、高档养老机构，主要是大型企业建设的老年公寓，他们将目标锁定在以老人机构为名开发房地产上，将服务对象设定为经济宽裕、对服务有更高要求的中上层社会群体老年人。由此可见，在民办公助养老机构当中，小型化的社区养老院与大型化的社会老年公寓实属不同类型，但是目前这些养老机构却享受相同的扶持政策，这显然有悖于政府为民办公助养老机构提供大量政策和资金扶持的初衷。

（二）民办民营型养老机构

民办民营型养老机构是由私人部门投资兴办的，以营利为目的提供经营性养老服务，这类机构在工商部门注册登记为“民办企业单位”，属于营利性的养老机构。由于养老服务具有社会公益性，政府对这类机构也会给予政策扶持，但这类养老机构的运行不是靠政府资助而主要是靠收费来维持的。

总体来看，中国养老服务市场发展迅速，其中，民办养老机构在市场需求和政策引导的推动下，发展尤为迅速。近年来，政府不断加大对民办民营养老机构的政策扶持力度，使其享有税收、水电等方面的优惠。然而与其他类型养老机构相比，营利性民办养老机构待遇最差，不能享受同等补助，甚至要缴纳更多税收，经营更加艰难。以浙江省床位费为例，对于民办非营利养老机构及公办机构，每个床位政府补贴3000～5000元，而经工商部门注册的则不能享受这类优惠。民办养老机构多以小型为主，床位数大都在100张左右，以中低档标准为主，相比于公办养老机构人员稳定、环境设施较好、收费相对较低等优势，民办养老机构的发展环境总体较差，竞争压力较大。面对高投入、微利润的养老产业，民办养老机构与公办机构相比始终存在资金短缺、政府扶持不足、专业化程度不够等问题，因此容易形成养老机构表面供给过剩和老年人需求不能被有效满足的发展困境。我国养老机构虽然整体床位数不足，却存在部分机构空置严重的问题，而入住率不足的通常以民办机构为主。民政部的数据显示，一半以上的民办养老机构收支只能持平，40%的民办养老机构长年处于亏损状态，能赢利的不足9%。民办养老机构的低入住率、高床位闲置率导致较低的盈利水平，最终使民办养老服务机构不仅难以获得前期投入资金成本的正常回报，而且后续资金投入难以保障，陷入发展的恶性循环，无法持续性改善养老服务设施和服务质量，不利于民办养老机构可持续性发展能力的提升，影响其良性运行发展。

民办养老机构目前入住率不高的主要原因在于：一是民办养老机构缺少专业护理人员，服务质量不高；二是机构硬件设施简陋，提供的服务种类少，专业化程度低；三是民众对民办养老机构普遍信任程度不高，老人入住意愿比较低。与此同时，民办养老机构还存在资金投入不足、优惠政策难以享受、机构管理不够规范等问题，使我国民办养老机构陷入一种恶性循环的经营模式中。政府资助不到位造成机构运行成本偏高，无法提高工作人员待遇，阻碍机构服务水平提升。民办养老机构的发展困境限制了老年人入住的意愿和行动，从而加剧了机构运营的难度。从总体上看，民办养老机构的运营现状不容乐观，中低档次养老机构普遍运营困难，而高端养老机构的收费通常超出老人的承受范围，使老年人的机构养老服务需求同样无法通过民办养老机构得到满足。