第二节 南海区社会工作的创新与发展

一 建立输送系统

当代中国的社会工作，可谓“专业先于行业出现”，政府购买也经历了从无到有，然后快速增长的发展轨迹。尽管早在2003年便引入社工培育义工，正式购买的社工项目亦于2008年便出现，但南海区社会工作的全面展开则是在2011—2012年。在以提供专业的社会工作服务为主旨的社会组织寥若晨星、新入行社工缺乏专业训练和实务经验的背景之下，南海区的做法是由政府牵头，建设各类社会组织的孵化基地和社工人才的培育体系，致力于填补这些发展真空地带，并希望在短时间内让整个第三部门出现并获得成长。在当时社会治理创新的话语之下，南海区社会工作委员会在相关文件中称此为一套“公共服务的输送体系”。

应该指出，在这个体系未建成之前，南海区已经拥有相当体量的社会服务，例如各个镇街起码有一家敬老院提供院舍养老服务，而作为社会创新指标的新增社会组织数，也呈现每年递增之势，例如南海区级登记的社工机构于2010年开始出现，至2011年年底已经登记了4家。然而，无论传统的民政服务还是新生的社会组织，并没有一个统筹全局的系统整合这些资源，从而也就难以达到推动全区社会服务升级以及社会工作发展的目的。在这种格局之下，提出以一个“输送体系”来统筹全局成为一种因势利导的适时之举。为了建立和健全该服务“输送体系”，令社会组织在社会建设中的作用得到进一步的发挥，相关部门为该“输送体系”设定的建设目标是形成一个地方性的社会创益系统。

在这套被称为“社会建设体系”的系统中，核心内容是建立一个“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的体系。自2012年起，南海区政府从基层社区、服务枢纽和顶层设计布局，建立了“基金、基地、机构、机制”社会创益模式，搭建了一个名为“1+8+N”的社会创益体系（见图2-1）。在南海区相关部门看来，这个金字塔式的社会建设模式，可成为全区社会服务输送体系的基础。

其中，“1”是指建设一个全区性社会建设总部基地（南海区社会创益园），是集社会建设培训、展示、交流和研究功能于一体的社会创益综合体，其主要功能包括：社会创益展示与传播、社会创益培训与交流、社会创益发展与建设、社会创益研究与探索；“8”是指8个镇街的区域性社会创益中心，承担“社会组织培育、社会服务研发、社会政策观测、社会服务供给”四大职能；“N”是遍布N个城乡社区的各类公共服务、社会服务载体，包括敬老院、福利中心、社区服务中心、职工之家、家庭服务中心、邻里中心、街坊会、互助社等。南海区创益中心管理机构运作模式如图2-2所示。

目前南海区、镇街已全面覆盖创益中心（见表2-1），它们承担着孵化社会组织、社会服务项目以及培训社工人才的功能。南海通过区级创益园、镇级创益中心联动式的“基地”建设，扩大南海社会创益地图板块，汇聚广泛的社会建设“基金”，通过“机构”的培育与“研发”成果，创新“机制”切入社会管理的重点领域，希望能在解决社会问题、满足群众所需的同时，也达到推动社会创益事业发展的效果。

二 区、镇街两级的融资结构

近几年来，南海区政府大力推动购买社会服务，区、镇街两级财政投入在社会服务上的预算连年递增，这为社会工作在南海区的快速发展奠定了雄厚的财政基础。

在区级政府财政投入方面，2012年，由南海区委、区政府设立了“社会建设创新奖励专项资金”，由南海区社会工作委员会承办，采用竞争性分配方式，选拔和资助优秀的社会创新服务项目。截至2015年，“社会建设创新奖励专项资金”累计投入了1560万元（不含镇街配套资金），累计资助服务项目119个。在南海区“社会建设创新奖励专项资金”项目中，由社工机构（含高校社工系）承接的项目数量及项目金额均呈递增的趋势（见表2-2）。尤其值得一提的是2013—2015年这3年，项目总数从46个减到20个，但社工机构拿到的项目数却从10个上升到13个，并且总金额从70万元上升到280万元。这种变化清晰地显示，在政府购买社会服务的总投入之中，与社会工作相关的社会服务项目越来越受到重视。

从2014年起，由南海区政府主办、南海区民政局联合南海区慈善会协办的“益动全城 家·南海公益慈善创意汇”活动，至今已连续举办3届，选拔优秀公益项目给予项目资金支持，截至2016年共投入财政资金580万元，慈善捐赠资金达300万元，共资助111个项目开展（见表2-3）。“益动全城 家·南海公益慈善创意汇”活动不但为获选组织提供项目经费，还向前多走了一步：为获选组织提供非资金支持。这包括能力建设、资源链接、建立伙伴网络等一系列支持方式，目的是确保在实施项目的过程中，获选组织也能得到磨炼和成长。

在镇街这一级，目前南海区各镇街都已经建立了购买社会服务的专项基金（见表2-4），资金由镇街财政资金和社会捐助资金构成，用于购买社会组织服务，撬动社会资源参与社会服务。

桂城街道最早于2009年设立“关爱基金”, “关爱基金”从开始政府主导的资助形式，逐渐转型为企事业单位、社会团体自下而上提出社会需求、设计关爱项目，已形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的模式。截至2016年年底，“关爱基金”共资助社会公共服务项目218个，累计投入超过5951万元用于购买社会组织服务（其中2016年投入1122万元），共计646万人次受惠。

大沥镇于2013年成立“关爱共融基金”并制定经费管理办法，2013年和2014年大沥镇购买社会服务项目达到27项，购买社会服务金额分别为846.53万元和596.38万元。大沥镇2015年出台的社会服务三年规划数据显示，2015—2017年全镇用于购买社会服务的财政资金将达到1215万元、1495万元、1691万元，3年预计超过4400万元。

里水镇2015年成立“梦里水乡创益基金”, 2016年镇财政投入600万元，首年由财政投入600万元，加上里水群益基金（360万元）和慈善基金（900万元）, 2016年用于社工服务资金规模达1200万元。

狮山镇于2014年设立“树本基金”专项经费，2014年下半年先行安排了35万元，从2015年起，每年各部门财政预算内资金安排300万元作为专项经费用于购买社会组织服务。此外，还将政府各部门每年新增社会工作经费投入，以及社会资金、社会捐赠资金等组成的补充经费纳入“树本基金”中，截至2016年6月21日，累计投入2058.54万元。

丹灶镇于2014年设立“有为基金”，其专项资金投入逐年递增，2014年度用于开展社会服务的“有为基金”达259万元，2015年度为450万元，2016年达到890多万元。

西樵镇于2012年设立“至善基金”，九江镇于2013年成立“乐善基金”，都计划分5年时间每年投入200万元，筹集1000万元，用于资助和扶持社会组织开展各类社会服务项目等。

近两年来，南海投入社会服务的资金持续过亿元。2015年南海区政府举办社会服务洽谈会，发布购买社会服务项目共387个，项目总金额超过1.4亿元；2016年举办的第二届社会服务洽谈会，发布购买社会服务项目共416个，项目总金额超过1.6亿元。社会服务项目涉及范围包括养老服务、残疾人服务、医疗卫生、人口和计划生育、公共文化、公共体育、社区建设、社会工作服务、法律援助、社区矫正、志愿服务等332项社会服务类项目以及法律服务、课题研究、社会调查、绩效评估、信息化建设与管理等55项政府履职所需辅助性项目。

三 多形式的服务购买方式

目前，南海区政府购买社会工作服务的方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及公益创投六种。近4年来，公益创投作为一种新型的培育扶持社会组织的形式在南海得到了区、镇街两级政府部门的广泛采用，且越来越成为南海政府购买社会服务的重要方式之一。

社工服务的递送需要问两个问题，即递送给谁，以及由谁来递送。社会服务递送给谁视社会服务需求如何认定（identification of need），一般有两种方式，一种是“自上而下”（from top to bottom）由政府设定的社会服务需求，另一种是由民众、基层或社会组织提出的“自下而上”（bottom up）的需求。以往的政府购买服务方式，无论是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购还是询价，均多由政府“自上而下”地确定服务需求，再委托符合资质的社会工作服务机构来承接项目，这种模式有其优势，亦有不足的地方。其有利之处在于，“自上而下”地设定社会服务项目，在有发展级差的区域之间，比较容易做到资源在整个辖区内不同区域的均衡投放。然而，其不足之处也很明显，就是存在政府规划与基层需要之间的脱轨现象。例如，广州与深圳在社工发展中遇到的一些问题，便与主要依靠“自上而下”模式认定社会服务需要有关，导致很多有需要的群体未必得到服务，得到服务的社区又未必真的很需要这类服务。公益创投的特点是允许基层社区提出需求及对应这些需求的服务项目计划，然后由政府通过一定的评审程序来决定是否资助这些服务项目。从理论上看，公益创投能在相当的程度上补充“自上而下”购买服务项目的规划与需要不对应的问题。然而，纯粹由基层认定自己的需要，也会出现视野窄甚或与整个辖区的服务规划相冲突等情况。在南海区，社会服务的公益创投形式是两种模式的融合——政府仅限定服务领域或方向，具体项目内容由基层提出。这样做的原因，一方面是希望能避免纯粹的“自上而下”模式“不接地气”的缺陷，另一方面使由基层提出的服务项目不至于偏离整个辖区的总体服务规划。

在更好地认定基层社区需求的这个方向上，南海有部分镇街做出了更为大胆的尝试。例如，大沥镇便将政府购买服务更多地让权于基层社区，希望把社会服务需求自下而上的认定做得更为彻底，即每个社区由镇和管理处（该镇在镇级政府之下分为东与西两个管理处）共同配套30万元资金，镇级政府只限定该笔经费须用于购买社工服务，至于具体要用在何类服务之上，允许社区充分发挥主动性，立足社区需求而设定。在有着超过40个社区的大沥镇，这一投入格局使整个镇的总体经费规模突破了1200万元。这种尝试有力地赋予了基层社区在社会服务需要上的话语权及在社工机构上的选择权。从理论上看，它使得一种更为适合社区居民需要的、更具社区特色的个性化服务有机会出现。