第二章 中日轮船航运业兴起的背景及初期发展

第一节 中日近代轮船航运业兴起的背景

19世纪中叶以后，随着一系列不平等条约的签订和门户洞开，中日两国封建的社会关系和经济结构必然发生剧烈变化。频繁活动于中日两国领水及各重要港口，运进大量廉价外国工业品和掠走大量原料与土特产品的外国轮船，一马当先成为列强在经济上侵略中日两国的利器。其迅速垄断中日两国商品贸易运输权，造成传统木船运输业迅速衰败以及在揽客载货方面获得优厚利润的事实，不仅显示了资本主义生产方式的优越性，也预示着中日两国在此领域势必首先酝酿改变和突破。19世纪70年代初，中日两国在先后兴办了一批由政府直接控制的军事工业，进而转入兴办资本主义性质的民用企业时，首先出现的都是轮船运输公司，不过，两国创办轮船运输公司的动机和背景却不完全一样。

一 以“富国强兵”为背景兴办的日本轮船航运业

日本新式轮船航运业的酝酿和创办，从一开始就和日本明治政府学习西方、“殖产兴业”、“富国强兵”的目标紧密结合在一起，成为日本政府面对西方列强侵入后出现的严峻局面，制定和采取的一系列以自救自强，并进而“与列强并驾齐驱”为目标的整体战略的重要组成部分。

“资产阶级社会的真实任务是建立世界市场（至少是一个轮廓）和以这种市场为基础的生产。”自幕末与列强签订一系列条约后，日本丧失了关税自主权、商权和航权。随着欧美舰队、商船纷至沓来，大量的西方工业品涌入日本，急剧地侵蚀瓦解日本的经济和社会。欧美商人利用不平等条约，以雄厚的资金作为后盾，在日本各开放港口和居留地上大办商馆，推销商品、掠取资源、征收高额的手续费，把持了日本的对外贸易权。强大的外国商船队和居留地上的外商勾结在一起形成的“居留地贸易体系”，使日本的对外贸易年年入超。据统计，从1860年到1867年，日本的进口额增加了13.07倍，但同期出口额只增加了2.57倍。

1868年明治政府成立初期，这种状况不仅没有改变，反而更加严重。表2-1显示了1868～1872年日本5个主要港口由外国船运输的货物进出口数值。从表中看，1868～1870年，5个港口除大阪外，外国的进口值一直呈稳定增长。1868年，5个港口的进口值合计为1500087l墨西哥元，1870年则达到31120641墨西哥元。仅仅3年时间进口值就增加一倍有余。而5个港口的出口数值1868年为20435333墨西哥元，1870年为15143306墨西哥元。出口不但没有增加，反而还减少了1/4。表中“往日本其他港”和“从日本其他港来”两栏的数据还显示了日本沿岸贸易同样大量掌握在外国轮船公司手里。表2-2显示了同期这5个港口外国船的入港情况。从表中的合计栏看，1868～1869年仅一年的时间，外国轮船进入这5个港口的数字无论是船只数还是吨位数都增加了一倍，增长速度惊人。特别是英美两国优势明显。其中，美国轮船的总只数虽不如英国多，但吨位数远超英国而在列强中高居榜首，而且5年中一直呈持续增长的势头，1872年时其总吨数已是英国的3倍、法国的17倍，因而它对日本海运构成的威胁也最大。

美国轮船的势力之所以增长迅速，除了日益增多的美籍不定期船外，主要是从1865年开始，美国太平洋邮船公司（Pacific Mail Steam Ship Co.）的轮船势力侵入日本。这家公司在美国政府每年50万美元补助的支持下，开辟了旧金山至横滨、香港的航线。1867年，又开辟从横滨经神户、长崎到上海一月3次的定期航行支线。使用的船只也是超过英法等国的大型船舶，由此掌握了日本东海岸大量的客货运输。其横滨分社“亚美利加四号”的名字，甚至一度成为威胁日本商界的代名词。

但是，美国太平洋邮船公司并不满足于已取得的利益，为了进一步控制日本的沿岸航运权和贸易权，竟向日本政府递交“请愿书”，赤裸裸地以殖民主义者的口吻提出，“为了开辟日本沿海的运输业并使之繁盛，如果未开化的民众不能使之兴起，政府也不能兴起此业的话，请将此种特许权赋予本社”。

面对本国木船运输业完全被压倒，物价连年上涨，贸易连年入超，金银币连年大量外流和外国侵略势力咄咄逼人之势，日本明治政府深深感受到，不改变这种状况，不收回航权和商权，就不可能从列强的掠夺和欺凌中解脱出来，也无法摆脱沦为殖民地的命运。因此，为求改变日本面临的严峻局面，1869年10月，明治政府颁布了第一个有关发展本国航运业的法令，明确宣布今后无论是百姓还是商人，均准许拥有和制造洋式船舶。1870年1月，又以政府太政官的名义发布《商船规则》，宣布保护和奖励洋式船舶的所有者。通过这些措施，日本政府力图鼓励和诱导民间购置轮船兴办轮船公司，以对抗日益增长的外国航运势力。与此同时，日本政府还亲自出面，以通商司的名义联合民间商人于1870年1月成立了日本第一家使用轮船进行运输的公司迥漕会社，运送邮递物和旅客货物。日本明治政府的设想是迥漕会社以及在通商司领导下成立的另两家公司通商会社和汇兑会社，分别承担起交通、商业以及金融的职能，以促进国内产业的重新组织和国内市场的整顿。但迥漕会社却因轮船破旧、经营不得力等，不到一年就损失12万元，不得不解散。1871年1月，日本政府又出面帮助成立了一家名为迥漕取扱所的公司继承迥漕会社的船舶和业务，同年8月改称日本国邮便蒸汽船会社，并进行了扩充。日本政府派邮递局局长前岛密担任这家公司的主任官，使用政府和废藩置县时收归国有的共18只船进行经营。日本政府拨发年额为6000日元的补助金，让其开设冲绳航线，成为日本补助“命令航线”的嚆矢，还授予其承担全国贡米运输和邮件运输的特权。但是，因老朽船多、修理费用浩大和海技不熟等，该社在激烈的海运竞争中处境依然十分困难。

1869年2月，明治政府成立了由太政官所辖的通商司，掌管船舶行政。同年5月改属会计官管辖，7月改属大藏省，8月改属民部省，第二年7月再改属大藏省，但不久即废止，另在大藏省成立租税寮管理船舶行政。1872年4月，大藏省驿递寮下设船舶课，1874年1月，驿递寮移归内务省管理，直到1875年11月船舶课改称管船课后才算大体稳定下来。

从这些掌管全国航运事务机构的屡屡变动中似乎可以看到，明治初年日本政府虽然对发展海运业采取了提供船只、拨付补助金、给予贡米运输特权等支持和鼓励的政策，但在如何具体施行上，还处于摸索和试验的阶段。在这样的情况下，日本近代海运业仍然明显地处于初期的自发状态。如何发展海运业对于日本政府来说，仍然是一个有待解决的重要问题。

但值得注意的是，尽管先后由政府出面组织的两家轮船公司的状况都不理想，政府的航运管理机构又屡屡变动，但日本明治政府鼓励和奖励发展本国航运业的政策及指导思想始终保持相对稳定。这一鼓励与开放政策的实施，无疑为以后海运业的发展清除了障碍，打下了良好的基础。

1875年，日本政府为更有效地发展轮船航运业，进一步制定了新的海运政策，对政府在发展管理海运业中的职能和应当发挥的作用，做出了明确具体的规定，使日本轮船航运业的发展登上了一个新台阶。这次新政策的制定，直接由以下几方面的因素促成。

首先是第一章提到的1872～1873年访问欧美的岩仓使节团的骨干成员对发展轮船航运业的重要性有了更为清楚和深刻的认识。在考察北美的内河运输业时，他们就对美国内陆水运的盛况感叹不已，深感日本这样的“环海之邦”“适合运河漕舟”，发展轮船航运业已刻不容缓。在对英国这个世界工厂进行考察时，特别注意到国际贸易对英国经济发展的重要意义及船运业的重要作用。他们惊叹“英国者商业国也”,“使船舶通航五大洋，购入各地之天然物产，运回本国，靠煤铁之力，使之成为工业产品，再向各国输出加以贩卖”，认为这是英国“三千万人赖以生活”的根本之道，也是英国的富强之道。在考察英国走上这条富强之道的原因时，他们敏锐地注意到这不仅是因为英国政府根据本国“据岛屿之地，得港湾之便，并富于场矿”的条件，“本此天然之利，补充之，修建之，使臻于盛大，以此为最大之义务”，更重要的是，英国政府为维护国家利益，奋然制定了“前古殊有之航海法”，这个航海法带有浓重的国家保护主义色彩。一是不允许英国船运入外国的制成品，“遮绝外国产品滥入，保护国内工业使之昌盛”; 二是英国国内各港口间的货物，禁止用外国轮船运输。与此相应的措施是：①讲究造船技术，提高船舶质量，增加本国船舶的数量；②培养本国民众的航海技术，扩充航海人员队伍，如此持续实行，当达到“本国船舶大量增加，海运技术亦随之日益提高，敢与各国相拮抗”和“国内产品国内人民自给有余”的程度时，再解除当初的禁令，允许自由贸易。他们认为，这不仅是英国达致富强的根本之由，而且其他列强政府在“保护人民，奖励工业时”，也“概莫能外”。因此，使节团在英国时先后参观了许多港口、码头设施、造船厂，研究了英国的航海法，深受教益和启发。大久保利通回国后，总结考察团出访考察的经验和认识，在1874年向政府提交的《关于殖产兴业的建议书》中特别强调“我国的地形和天然之利与英国相类似”，在“今日大有可为之际”，应当以英国为“规范”，走英国那样的发展道路，认为这是“担任庙堂执政者”的“义务”。考察团和大久保利通的这种认识，为以后日本实施开放性政策，大力发展海运业打下了坚实的基础。

其次，根据当时列强势力给日本造成的严峻局面，大久保利通在《关于殖产兴业的建议书》之后，又向政府提交了《关于振兴国外贸易的建议书》。在这份建议书中，他提出了大力发展海运业，摆脱外国船运势力的控制，直接由自己进行海外贸易的所谓“海外直卖”的建议，针对日本自开埠以来“商权概在外商之手，我国商卖到底难逃其把握控制”的状况，建议迅速实现日本商品的海外直卖，以此作为劝农励工、发展产业的突破。他认为，如果目前继续“逡巡踌躇”，耽误了时机的话，“恐挽狂澜之既倒而无期”。

确实，要在不平等条约的束缚和没有关税自主权的情况下求得发展，必须冲破外商垄断贸易的藩篱，实现海外直卖，进而带动产业的发展。但要实现这个目标，其前提是必须迅速发展海运业。这时，大力发展海运业，已成为日本明治政府的当务之急。此时，掌管财政大权的大藏卿大隈重信也向政府提出了优先发展海运业的主张。他认为，日本作为岛国，是“天意殆在专以此资助海上交通运输而立其国”,“依天然之地形，收运输交通之便，实为我国先行之要务”。不仅如此，发展海运业还可以“收进出口平均之裨益，立全国富贵之基础，满足国家增长之需求”。可见，在大力发展海运业以带动和促进其他产业发展进而改变日本面貌方面，明治政府主要领导人的认识已日趋一致。

1874年，日本政府以琉球漂流民被台湾土著杀害为借口，挑起了侵台之役。围绕这次战役军事运输的前前后后，日本政府从另一角度认识到，发展海运业不仅是富国的手段，更是强兵的要因，具有重要的军事战略意义。事前，日本政府本打算雇用美国太平洋邮船公司的船只承担军事运输，但美国政府基于某种原因宣布局外中立，太平洋邮船公司因而拒绝受雇。英国此时也表示了相同的立场。明治政府无奈只好拨出150万日元巨款，从国外购买了13艘轮船委托本国的民营三菱会社代运以解燃眉之急。这次军事行动，又从军事战略上突出了解决海运业的重要性和迫切性。

针对此前政府做了不少努力，但海运业的不景气依然没有明显改变的情况，经过认真的检讨和研究后，1875年5月，大久保利通向太政大臣三条实美递交了《关于掌管商船之议》的建议书，就政府今后应如何掌管商船事务、如何发展海运业等问题，全面阐述了自己的战略设想。这份建议书标志着日本政府把全面研究制定近代海运政策，进而大力发展海运业正式提上了议事日程。在这里，值得注意的是大久保利通针对日本海运现状及其改进措施而提出的“海运三策”。这“三策”概括起来是：①政府认为当前民众已达到能独立进行经营的程度时，即实行完全的民间自由经营海运业；②政府认为目前民众尚未达到独立经营的程度时，“姑且以政府之恩威广为号召各船主，使之联合一体，并以政府所拥有的船舶下拨，及以其他方法资助，使其成立”; ③由政府直接经营海运业。

针对“三策”的难易利害，大久保利通做了如下的解释。如果实行第一种方案，政府应当制定一系列有关的海运规章制度使民间遵行，并尽到保护之责。但在当时的环境和条件下，实行第一种方案还很困难。如果实行第二种方案，政府则应设专职官员统辖全国商船，鼓励私人合办海运公司。为弥补与外国船竞争造成的损失，应采取特别的补助措施，把大藏省拥有的船舶及下放给日本国邮便蒸汽船会社的船舶全部收回，无偿下放给新设的民间公司，并给予补助金，使之在与外国船的竞争中不致败北。政府应对所扶持的公司进行监督检查，规定义务，保证政府随时调用。在他看来，采用这种方法后，虽不由政府经营，实际效果却“恰与政府专门掌管一样”，并特别强调，这样做可以“免蹈‘迥漕会社’之覆辙，回避其难”。如果实行第三种方案，那么就容易形成名义上由政府掌管商船事务，实际上为一家大航运公司垄断的结果。虽然可以凭借政府的力量买下美国太平洋邮船公司横滨至上海航线的船舶，扫除日本沿海及航行上海的障碍，但这样做，政府一次就需要拿出百万元以上的巨额资金，以后还会随之产生其他费用，加上官办事业毫无例外地容易产生冗费，因此恐怕得不偿失。更重要的是，这样做还容易挫伤民间经营海运业的积极性，不利于国家以后的发展。很明显，大久保利通倾向第二种方案。

两个月后，即1875年7月，日本政府终于决定采用第二种方案，改变了过去扶持保护政府直接创办的公司的做法，正式确立实行政府监督保护下民有民营的海运政策，与原方案稍有不同的地方仅仅在于，日本政府不是鼓动私营企业合并成立新公司，而是选择了在侵台战役中立下功劳，经营也很有特色的民营公司三菱会社作为重点的扶持保护对象。无疑，日本政府政策的改变，一方面是岩仓使节团出访欧美归来后，日本政府参考学习西方经验，确立并具体实施了鼓励、诱导和保护民营资本主义企业发展的方针；另一方面，日本政府在几年的摸索和实践中，深感由政府出面组织经营的公司往往产生依赖性重、经营不力等弱点，在资本积累不足、企业经营经验缺乏的情况下，要对抗占压倒优势的外洋轮船势力，就必须扶持保护在富国强兵方面有重要意义的本国海运业的发展，在提供国家的力量给予帮助的同时，还必须发挥轮船公司自身的积极性。这就需要挑选经营有方、有活力的如三菱会社这样的民营公司由政府给予扶持。

从上述可见，日本政府发展轮船航运业，是把它作为殖产兴业总体战略的重要一环，是作为“贸易立国”的前提和认识到航运业在军事上的重要意义后大力进行的。在这里，航运业的发展同摆脱殖民地的命运、富国强兵、成为独立资本主义国家的目标紧密结合在一起了。

在这一总体战略目标的形成过程中，日本朝野上下基本上达成了共识，从而在政治上、经济上奠定了此后迅速发展的基础。而在这些方面，中国与之相比，差异却是十分明显。

二 第二次鸦片战争后洋务派创办轮船航运的酝酿

反观中国轮船航运业的兴办过程，与日本相比，却是千回百转，障碍重重。尽管中国领水中出现西洋轮船远比日本为早，但直到1873年1月，正式挂牌营业的中国第一家轮船公司——轮船招商局——才出现，其间中国轮船航运业的酝酿创办经历了十多年的艰难曲折。

与日本一样，中国近代轮船航运业同样是在外洋轮船势力垄断了中国江海航线的情况下开始酝酿动议的。我们知道，早在1822年东印度公司的罗巴茨（Robarts）就曾把一艘小轮的零备件运抵广州，准备组装轮船，只是因其患病而停止。7年之后，即1829年，麦金托士洋行的小轮“福士号”（Forbes）开始出现在中国领水。1835年，怡和洋行的“渣甸号”（Jardine）不仅航行澳门，还上溯珠江。自此小轮渐多，至第一次鸦片战争时期，省港澳地区已不下20艘了。

鸦片战争以后，情况明显不同，新式小轮的活动范围迅速由广东向福建沿海及上海扩大，1848年甚至出现专业轮船公司——省港小轮公司（Hong Kong & Canton Steam Packet Co.）。特别是第二次鸦片战争以后，随着侵略者特权的扩大，外商在华航运势力以前所未有的速度急骤扩张起来。表2-3显示了1848～1873年在华外国轮船公司的建立情况。

从表2-3中可以看出，从19世纪60年代开始，十数年间，旗昌、省港澳、公正、北清、太古、华海等外国专业轮船公司相继创办，外国远洋轮船公司，如大英火轮、法兰西火轮、美国太平洋邮船等公司尚不在内。这些公司资力雄厚，在各口遍设分支机构，拥有各自的码头、仓栈、保险系统，从而在中国江海航线上形成了相当完整的外商轮船运输体系。

表2-4和表2-5分别显示了1864～1872年往来外洋及国内的中外轮船、木船只数、吨数的国别实数和所占百分比。鉴于截至1872年中国尚无自己的轮船公司，故表2-4、表2-5中显示的“中国”一栏中的数据实际是中国的木船数。中国的木船无论是只数还是吨数都微不足道，且呈持续下降的趋势。垄断中国领水的外国轮船公司也与日本一样同属英、美两国。不同的只是英国略占上风而已。

居于垄断地位的外国在华轮船航运势力不仅控制了各口间的商品运输，而且吸收了大量华商资本，在其大力诱引招徕下，利用外商轮船的华商“咸趋之若鹜”,“潮流如斯，势难禁阻”, 以致外轮公司大获其利，例如旗昌公司1867～1872年利润总额不下460余万两，利润率竟达29% ～64.8%。

外国轮船航运势力迅速扩张带来的直接后果，首先是中国各口间旧式木船运输业遭到严重摧残，木船闲置，船民失业，不仅相沿已久的传统商品贸易（如东北豆石贸易）受到严重影响，甚至被称为“一代大政”、“天庾正供”的漕粮运输也遭到了直接的威胁。

所有这些急剧的变化，不能不引起包括清朝封建统治者在内的社会各阶层的不同反应，尤其是与西方事物有所接触的曾国藩、李鸿章、左宗棠等人，他们早就觉察到轮船的优越性。例如，1861年曾国藩即曾指出“不过一二年，火轮船必为中外商民通行之物”。第二年，他就依靠华衡芳、徐寿等在安庆内军械所试制小轮船“黄鹄号”，或许由于“行驶迟钝，不甚得法”, 同年他又购买一艘名为“威林密号”的小轮船。次年，李鸿章亦购置了一艘小轮“飞来福号”。

尽管这些早期的置轮活动与太平天国战争有密切的关系，然而1864年太平天国失败以后，随着外国经济侵略的加深，洋务派官僚不仅“渐知泰西火器之利”，而且进一步认识到便捷的轮船、精巧的机器，以及煤、铁之利等，都是裕财政、竣饷源的捷径，在创办军事工业的过程中，他们感到要造船、炮、兵器等，离不了煤铁，“船炮机器之用，非铁不成，非煤不济”, “自强”离不了“求富”。针对外国轮船公司攫取大量利润和华商附股、诡寄等状况，洋务派向清廷提出了设厂造船和发展航运的建议。1864年，李鸿章采纳苏松太道丁日昌的意见，首先向朝廷提出设厂造船和奖励华商置买洋船的建议。他指出：“夫船坚炮利，外国之长技在此，其挟制我国亦在此。”“彼既恃夫所长以取我之利，我亦可取其所长以为利于我。”他主张双管齐下，一面“筹储经费，择一妥口，建设制造夹板火轮船厂，命中国巧匠随外国匠人专意学习”，一面“准中国富绅收买轮船夹板，以裕财源而资调遣”。左宗棠在给清廷的奏折中，也针对设厂造船提出自己的看法，认为“天下事始有所损者终必有益，轮船成则漕政兴，军政举，商民之困纾，海关之税旺，一时之费，数世之利也”。

这时，他们的主张都是国防与民生并重，军备与商用兼顾。此后，历史的发展证明，设船厂、造兵轮较为顺利，而发展民用航运业则大费周折，这与日本顺利兴起的情况适成鲜明对照。这不仅是因为清政府没有日本政府那种通过发展近代产业走上西方式道路，“与列强并驾齐驱”的认识，还因为原即存在的洋务派与顽固派之间的矛盾和斗争随着洋务派活动的扩大而更加激烈。

当时清政府的中央实权掌握在顽固派手中，社会上还存在广泛的、根深蒂固的封建社会基础。顽固的封建守旧势力与强烈的反侵略情绪融合在一起，常常在举办新的洋务事业上表现出来，“一闻修造铁路电讯，痛心疾首，群相阻难，至有以见洋人机器为公愤者”，见有华人乘坐轮船驶至内地，竟致“官绅起而大哗，数年不息”。在社会大环境中，中国对发展轮船航运问题，远未像日本那样达成共识。洋务派的建议，不能不受到这股顽固势力的制约和限制，在兴办轮船航运的斗争中，漕粮的运输问题首先成为斗争的主要焦点。

时至同治初年，清廷统治者在漕粮运输因木船遭受洋船打击日益凋敝而难以承担的事实面前，曾经议及收买沙船，雇用洋船，乃至“官买夹板济运”等各种方法，针对这种情况李鸿章指出，“因雇用而计及买用，由商买而推及官买，此亦不得已之谋，实亦舍此莫由之路”，因而对“官买”表示支持。然而若尽恃官买，官力亦有所不逮，故必须以商力佐官力之不足，在这里，洋务派实行的是以官力为主的“官商并行之说”。1867年，几经周折后，李鸿章经手修订的《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》得以公布。曾国藩的态度是“以后凡有华商造买洋船，或租或雇，无论火轮夹板，装货出进江海各口，悉听自便”，而且“不绳以章程，亦不强令济运”,“以见官不禁阻之意”。同时，洋务派也在进行官办轮船的酝酿，曾国藩提出“轮船招商”的主张，但这个“轮船招商”并非商办，而是官办。接着丁日昌更“面陈朝廷，欲广招华商购船，兼运西皖漕粮”。在他看来，“楚皖等省河运难复，恐均不能不酌改海运”，因而他“本有轮船分运（漕粮）之议”。

曾、李、丁等洋务派的活动初见成效，上述章程公布后，容闳、许道身、吴南皋、赵立诚等先后提出置办轮船的申请。洋务派自己创办轮船的意图也同时明朗起来。

洋务派兴办近代轮船航运业的动机，除了解决漕粮运输的困难外，海防也是重要的因素之一。李鸿章就认为，整顿海防，“非有轮船，不能逐渐布置”,“无事时可运官粮客货，有事时装载援兵军火”。但是，“必须商船日盛，方冀饷源渐旺”，才“可为筹备兵船之计”, 因此，发展轮船航运业，与洋商争利，利用来自经营轮船的利润支付浩繁的海防经费开支，同样是洋务派创办近代轮运公司的动机之一。李鸿章就曾明确说过，“欲自强必先裕饷，欲浚饷源，莫如振兴商务”,“微臣创办招商局之初意，本是如此”。

很明显，洋务派兴办轮船航运业，无论是解决漕粮运输，还是筹备海防，抑或是振兴商务，目的都在于维护清朝封建政府的统治，并非要改变国体，使其变成西方式国家，这与日本政府的出发点显然有所不同，本书下面还将论及。但即便如此，也为顽固势力所不容。与沙船业的盛衰息息相关的封建漕运制度已形成从清政府中央到地方大小漕运官员的利薮，弊窦丛生，内幕重重，一旦以轮船代替沙船，触动原有漕运制度，必然引发大批借漕运以营私舞弊者的强烈反对。更重要的原因，还在于从中央到地方的顽固派都反对学习吸收西方的东西，如1867年大学士倭仁在反对同文馆招考科第出身人员学习天文算学的奏疏中，便一再强调不可师事夷人：“且夷人吾仇也，咸丰十年，称兵犯顺，凭陵我畿甸，震惊我宗社，焚毁我园囿，戕害我臣民，此我朝二百年来未有之辱，学士大夫无不痛心疾首，饮恨至今……今复举聪明隽秀国家所培养而储以有用者，变而为夷，正气为之不伸，邪气因而弥炽，数年以后，不尽驱中国之众归于夷不止。”

在这种背景下，顽固派指责洋务派是“求一技之末，而奉洋人为师”, 甚至有人公开指责曾国藩“湘乡之讲习泰西技术，实为祸端”。

在顽固保守派的沉重压力下，洋务派对创办轮船航运业的态度发生了急剧变化。就连对官雇洋船运漕之事曾国藩都不得不再三考虑，“遽议创行，未免群议沸腾，不特无以服众人之心，并且无以钳众人之口”, 以致官雇夹板船一两次即停。对容闳等人商办轮船的申请均一一批驳不准。就这个问题，南洋通商大臣何璟后来透露说，之所以不准，“非特资本之不易集，与沙船旧商之不肯相让也”。沙船旧商与轮船运输存在矛盾是事实，沙船旧商获得漕运制度中既得利益者的背后支持是事实，顽固派的强大压力更是事实。在这种情况下，曾国藩的“官办”主张归于沉寂，倡导轮运漕粮的丁日昌也不得不采取“事关重大，必须详慎妥筹”的慎重态度。

此后三年，轮船航运之事的倡导处于最低潮，直到1872年1月内阁学士宋晋奏请裁停闽沪局厂造船，从根本上危及洋务事业的兴废时，恭亲王与曾国藩、李鸿章、左宗棠、沈葆桢等联袂而起，与之驳辩，筹谋变通之方，才直接促成了中国第一家新式轮船运输公司——轮船招商局的诞生。

来自顽固派保守势力的攻击，不仅成为洋务派顾虑重重、一再暂息兴办轮船航运公司倡议的原因，也成为此后制约洋务事业发展的重要因素。

另外，从政策方面看，处于当时中国“风气未开”和顽固势力强大的社会环境中，加上洋务派本身的局限，中国兴办近代轮船航运业的政策方针和日本的相比也有很大的不同。如上文提到，日本从明治政府成立伊始就明确宣布鼓励奖掖民间购置西洋轮船，1875年又正式确立了政府保护督导下民有民营的海运发展方针，从而为日本轮船航运业的兴起奠定了基础。中国洋务派制定的政策却从一开始就明确表示要将之纳入官方控制的轨道，除了顾及顽固势力的攻击外，也与洋务派本身的局限性分不开。曾国藩虽然说过“凡有华商造买洋船，或租或雇，无论火轮夹板，装货出进江海各口，悉听自便”，但那是在“官若绳以法，彼必仍投依洋人，徜徉自若，纵之不问，则功令弁髦”的两难之中采取的权宜之计。在回复总理衙门的咨询时，对于所提出的“装货出进江海各口”，他明白表示，“指明准赴外国，并准在中国通商各口往来，不得私赴沿海别口，亦不得任意进泊内地湖河各口”,“界限本明”。在几度修改后公布的《华商买用洋商火轮夹板等项船只章程》中，怎么防止轮船买卖中“自相授受，不肯经官”，防止华商大量附股外商的“诡寄”行径，防止“骗捐取利”的现象是其主要着眼点。在手续的烦苛、交捐纳税的严酷方面，洋人看了后都认为“一观此次章程，即知贵国有不愿商民用此船只之意”。只是在“官力有所不逮”之时，他们才考虑“以商力佐官力之不足”。直至1872年，李鸿章在派朱其昂筹办轮船招商局时所上的奏折中还强调“若由官设立商局招徕，则各省所有轮船股东，必渐归并官局”。可见他强调的还是由“官”办“官局”，只是后来在“既无官船可领”，招商集股也发生困难的情况下才改成官督商办。

推究洋务派一直要把兴办轮船等洋务事业纳入官方控制的原因，一方面，他们有因时变通顺应历史潮流的意图；有“倡办华商轮船，为目前海运尚小，为中国数千百年国体、商情、财源、兵势开拓地步”的考虑；有对抗洋商“中国内洋，任人横行，独不令华商展足邪”的紧迫感。另一方面，他们兴办洋务事业，从根本上是立足在维护和稳定清政府的统治这一基础上，决不允许冲击和影响这个根本，所以才坚持“一切事宜原意系重在权操诸我”的准则。

这就是洋务派比顽固派高明，不墨守成规兴办新式企业，但最终又不可能使洋务事业顺利发展的原因。在兴办轮船的倡议中，曾国藩曾向人私下透露：“用轮船，则沙船尽革，于官亦未为得计。”他的顾虑，就是这种矛盾心态的表露。在这种情况下，中国自然不可能像日本那样以“殖产兴业”为目标，制定由政府鼓励诱导民间自由发展航运业的政策。

另外，当时兴办洋务事业的主要人物曾国藩、左宗棠、李鸿章等人对西洋事物具有的知识，也显得一知半解、肤浅零碎。与日本明治维新骨干人物亲赴欧美虚心学习考察近两年的水平相比，不可同日而语。例如，自称对轮船“思之十余年”，自感很有心得的左宗棠在1866年时尚且认为轮船虽有铁底、木底之分，但铁底不如木底，故“闽省创造，则取木底不取铁底”。曾国藩亦认为左宗棠“所议实不为无见”。曾国藩倡导轮船最早，可在1867年时对轮船运米还持“轮船本无济运之说，粮米近火，窃恐色味俱变”的顾虑。直至1872年时，还对“轮船装运米谷，旬日近火，未审色味能否不变”有所怀疑，可见他对轮船的性质始终不是很清楚。对华商购置轮船不准通行非通商口岸的首要顾虑，是“如准华商随便进泊各口，则洋人久必觊觎，且轮船所到口岸，华商之内地船只贸易者，将被压退”。1877年，经德国驻华公使巴兰德反复解释，洋务派才知内河即使准中国船通行，是否准外国船通行“仍由中国自主”,“此系定理”。

洋务派的这种先天不足，在强大的顽固保守势力存在和外国侵略势力无孔不入的情况下，对于中国洋务事业的兴办和轮船航运业的兴起，自然不能不带来相当的局限性。