前言
一 问题的缘起
城市社区自治的本质是公民治理。公民治理是一项高度系统性的理论与实践问题，涉及我们对社区功能的理解，对社区发展的态度，对社区治理模式和社区政策导向的抉择。政府的治理价值观最终会左右社区政策导向的选择，并且决定政府对公民、居委会、社会组织的态度以及与公民、居委会、社会组织的关系，所以社区治理者要给予特别关注，要用行动去践行公民治理的理念。在社区治理中，最关键的是对政府、居民、居委会、社会组织的角色及其互动关系的定位，即我们是偏好于一个封闭的、排斥性的、政府包揽一切的社区治理体系，还是更加偏好于一个公民高度参与的、公民和社会组织易于进入社区政策过程的治理体系；我们是将公民定位为纳税人和公共服务的消费者，还是将公民定位为可以获得更多权力的、承担起公共事务管理的积极能动的治理者；我们是将行政管理者当成社区的控制者，还是当成公民自主治理的促进者、协调人、专业咨询者和辅助者。
本书所讨论的问题并不是全新的或完全原创性的，而是历史悠久的基本问题。社区治理实践起源于乡村社区的产生及城市社区的创立。
社区源于生命的本能需要，而生命的社区本能无所不在。自然界中的生命体，从微生物到最复杂的物种，总是迫不及待地相互寻找，创建被称为“生态系统”的关系网络。利用这种社区，生命体既保持个体的相对独立，又在与关系网络的持续互动中获取新的生存技能。人类社区同样产生于两种需要：自主的需要和对关系的需要。自主是人类的第一需要，人类利用自由，自我创造，自主选择生存之道。因此，自主是人类存在的根本。人类的第二需要是对关系的需要。个体不能独自生存，个体只有在与其他个体的关系中才能成为完整的自我，并且发现有意义的生活。对关系的需要迫使个体突破自我，创建社区。
人类最早创建的社区是乡村社区。乡村社区是熟人社会，它给成员提供了稳固的人际关系网络和情感支持，但由于乡村社区相对封闭而具有强制性、限制性和侵犯性，社区成员受到很多的约束。11世纪到12世纪，意大利、英国、法国等欧洲国家，很多农奴逃离乡村社区，创建城市社区。从19世纪开始，随着工业革命的进行，世界越来越都市化。迄今为止，欧洲、美国、日本等发达国家，传统的乡村社区已经基本上转变为现代城市社区。第二次世界大战后，在广大的发展中国家，城市化成为现代化的重要标志，创建城市社区也已成为国家转型和社会变迁的主要趋势。
西方城市社区自治实践已历经了六个多世纪之久，积累了实质性的知识和经验。城市社区自治是近代以来西方城市文明化和政治民主化的重要内容，是西方现代化的重要体现。很多欧洲城市具有悠久的社区自治的传统。中世纪时期，欧洲的城市在产生时受到封建领主的控制，并没有自治权。随着商业的发展，15世纪至16世纪，欧洲的部分城市通过特许权、暴力或赎买的方式获得了自治权，为社区自治奠定了基础。近代以来，英国、法国等欧洲国家通过政治革命建立了民主政府，城市自治进一步稳固和发展，社区自治的发展空间得到极大的拓展。美国是欧洲移民建立的国家，因而美国的城市是以自治的社区为基础发展起来的。美国的城市从殖民地时期就拥有自治权，美国建国后，城市社区自治是美国城市社区治理的基本形态，也成为美国民主政治最为坚实的根基。第二次世界大战后，为弥补政府与市场失灵之缺陷，在联合国的推动下，欧美主要发达国家均以社会组织为载体，大力推动社区自治，并倡导社区发展工作，力图把社区建设成为保障最高水平的个人福利、彼此紧密联络、互相交易、共享文化的理想生活空间。包括社区自治在内的社区发展问题也因此进入欧美主流学术界的视野，成为社会学、政治学与管理学关注的学术热点。
中国的城市社区自治是在20世纪80年代末90年代初正式启动的。随着基层民主政治的发展和城市化水平的提高，中国需要重构城市基层社会，使城市社区成为基层民主政治新的发展空间和社会稳定的“安全阀”。城市社区自治是国家重构城市基层社会的最佳切入点。1989年12月26日，七届全国人大常委会正式通过《城市居民委员会组织法》, 1990年1月1日施行。《城市居民委员会组织法》为维护城市5亿多居民民主自治权利提供了重要的法律保障。目前，全国共有7.9万个社区居委会42.5万名社区居委会干部。社区居委会普遍进行了五次以上的换届民主选举。选举的形式经历了由候选人被动提名到自荐报名、由等额选举到差额选举、由间接选举到直接选举的发展过程，候选人的资格也打破了地域和身份的限制。同时，城市社区民主决策、民主管理和民主监督的制度日益完善，社区决策、管理和监督的民主化与科学化水平日益提高。北京、浙江、江苏、新疆、湖南、重庆、贵州等省市建立了社区居民监督委员会，社区民主监督日益专业化和常态化。
然而，中国30多年的改革开放，浓缩了西方发达国家几百年的发展历程。政治、经济、社会、文化的现代化转换，就其变迁的深度和广度而言，不仅是中国文明史前所未有之变化，在世界文明史上也是罕见的。我国的城市基层民主发展，面对的是君主专制的历史传统、中央集权的政治体制、急速扩张的城市环境、尚未成熟的市场经济、利益多元和阶层分化日益加剧的社会结构，诸多限制性因素的叠加使城市基层民主发展出现了一些问题。在城市社区，政府干预过多，管理方式陈旧落后；居委会行政化，自治职能异化，整合社区居民的能力不强；自治组织发育不良，不会自治；居民自治意识淡薄，社区参与极少；社区自治组织所掌握的公共资源较少，社区自治的空间受到挤压；社区内居民与业主的责、权、利划分不明确，居民自治的权利边界还比较模糊。诸如此类的问题导致了社区成员的政治、经济、社会利益联系不紧密，社区意识淡漠，影响了社区的凝聚力和自治效果。
自2010年以来，中国政府对公共治理的关注越来越导向地方层次的基层自治。随着城市化进程的加速，中国城市社区治理的参与者们面对着一系列压倒性的挑战：政府拨款不足，农村居民大量涌入城市，基础设施及公共服务提供中的资源匮乏等。然而，在城市社区治理的历史发展进程中，治理者面对挑战和混乱总是一种常态，而非一种例外。在快速城市化的中国，当今的挑战确实令人困扰，但是，挑战也为我们推进城市社区建设以及提升城市治理能力提供了令人振奋的机会。
正如亨廷顿所言，政治民主化是自20世纪后期以来世界政治发展不可阻挡的历史潮流。当代中国正在顺应民主化的趋势推动城市基层民主自治。十七大党的政治报告提出“将人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。这表明，中国未来几十年的发展，城市社区自治是一项极其重要的基础性工作，发展空间十分广阔。
政府和社区治理者是否能够成功地应对城市社区未来的挑战，取决于政府和治理者是否愿意转换自身的角色以适应新的环境。在过去的30多年间，城市发展的要求已经逐渐改变了政府、居委会、公民、行政管理者、社会组织的角色。21世纪，公民、行政管理者将成为担当社区治理重任的主角。城市社区治理格局的发展变化体现了人们寻求理性化的行政管理与民主价值之间的平衡的努力与探索。在探索中，政府、公民、行政管理者角色的变化表现为：公民是城市社区的治理者而不仅仅是公共服务的消费者；行政管理者的作用在于促进和协调公民参与治理而不是代替公民作出决策；政府关注的焦点是帮助公民实现自主治理而不是控制社区治理机构。
在本书中，作者将借助公民治理理念构建一个未来城市社区公民、行政管理者、政府治理角色变化的理论模型，以此探索出一条未来城市社区治理发展的路径。在当下中国，公民治理已经成为少数城市社区的治理实践，而对包括三峡流域城市社区在内的绝大多数城市社区而言，公民治理仍将是它们未来孜孜追求的治理目标。作者期望，公民治理模型可以激发治理者的思考，唤起人们对重构公民、行政管理者、政府在中国未来城市社区治理中的角色定位和相互关系重要性的认识。
本书将研究对象限定为三峡流域城市社区自治是基于以下原因：
第一，三峡流域是武陵山区和流域区域交汇重叠构成的独特地理空间。一方面，三峡流域是具有流域属性的区域。三峡流域指长江三峡段涉及的流域区域和汇入三峡流域段的乌江、清江、沅江所径流的流域区域，涉及湖北、湖南、重庆、贵州等四个省市的15个地市州区及其94个县市区。三峡流域具有特殊的自然属性，三峡流域的上、中、下游之间存在着天然的生态的联系，构成了一个有机完整的生态系统。另一方面，三峡流域是与武陵山区交汇重叠的区域。三峡流域地处武陵山区，长江三峡段、乌江、清江、沅江流贯全境。三峡流域“山同脉、水同源”的独特地理属性决定了流域区域和武陵山区的整体发展与行政分割存在着内在的紧张与冲突，需要以一种整体性的视野重新考察三峡流域的发展。
第二，三峡流域是汉族与少数民族“大杂居、小聚居”的独特区域。三峡流域总人口4600多万，散居着土家族、苗族、侗族等30多个少数民族，有少数民族自治州两个，少数民族自治县两个，少数民族人口1400余万，占总人口的30%。在少数民族聚居区，推进和完善城市社区自治本身就是一个值得关注和探讨的理论问题。
第三，三峡流域是经济欠发达区域。武陵山片区跨湘鄂渝黔四省市，是跨省交界面大、贫困人口分布广的全国集中连片特困地区，底子薄，欠账多，发展慢。投入不足、资源匮乏是城市社区自治的重大障碍。如何在经济欠发达的城市推进社区建设和社区自治是一个不容忽视的理论问题。
第四，三峡流域是文化多元融通的区域。三峡流域和武陵山区是巴、楚、苗等文化的重要发源地和交汇地，自北向南形成了以土家族、苗族、侗族等文化为特色的多民族地域性文化，民俗风情浓郁，民间工艺和非物质文化遗产十分丰富。各民族在共同开发武陵山片区的过程中，民族和文化融合程度较高，具有多民族聚居区的共同文化认同感。文化的同一性与多样性为考察三峡流域城市社区自治提供了重要的维度与视角。
第五，三峡流域是城市化水平偏低的区域。改革开放以来，三峡流域城市化进程正在加速，但由于受到经济发展、自然条件等诸多因素的制约，城市化进程始终较慢。三峡流域现有地市州区首府城市12座，其中，100万人口以上的大城市1座（宜昌市130万人），其余11座城市，人口均在30万至60万人之间。县市区级首府城市94个（含重庆市的12个副地级县），人口均在30万以下，且绝大多数在10万人以下。城市人口共计1800余万，城市化率39.1%，远远低于全国平均水平。城市化水平低对三峡流域城市社区自治的发展来说是挑战也是机遇。一方面，城市化水平低表明三峡流域未来的城市化将是一个长期的发展过程，也意味着三峡流域城市社区自治具有巨大的发展空间。另一方面，城市化水平低也表明三峡流域城市社区建设仍然处于初创时期，社区的基础设施不完善，办公条件差，社区管理人员人手不够、素质不高，社区居民、社区组织与政府部门和社区管理者之间没有形成良性互动的治理机制，社区自治的发展缺乏必要的条件，面临巨大的挑战。
第六，三峡流域是众多城市群的边缘区域。东边是武汉城市群和长株潭城市群，西边是成渝城市群和以贵阳为中心的黔中城市群。与城市群相比较，三峡流域处于经济、社会和文化发展的低洼地区，城市社区自治的发展相对滞后，很少受到学术界的关注。
二 研究方法
本书写作有两方面的目的：一是描述性，即展示三峡流域城市社区自治的历史与现实；二是规范性，即探讨三峡流域城市社区应该怎样实现自主治理。
本书实然研究中，一部分用于描述政治、经济、社会和行政管理实践活动及其相应的制度安排。这些实践和制度安排是三峡流域城市社区自治的社会条件和制度环境，并在一定程度上限定了三峡流域城市社区自治的演进路径。另一部分用于描述三峡流域城市社区自治的历史发展和现实状况。这是三峡流域城市社区自治未来发展的逻辑起点和实践基础。实然研究的目的在于展示三峡流域城市社区自治的限定因素和现实状况，阐述居民、居委会、社区组织和政府在互动关系中的角色定位与角色关系的变化，反映居民介入社区公共生活的作用与能力。
实然研究资料的收集采用了文献调查法、访谈法、案例分析法等。
1．文献调查法。在研究过程中，通过对宜昌、恩施、利川、黔江、涪陵、万州、怀化、张家界、铜仁等城市的实地调研，查阅了现有的法律法规、政策文件、历史档案、论文、研究报告等，掌握了研究三峡流域城市社区自治问题的层次和水平，为考察三峡流域城市社区自治进行了充分的资料准备，积累了大量宝贵的研究素材。
2．访谈法。通过对政府官员、居委会干部、社区居民的访谈，深度了解了居民、居委会、社会组织在社区自治参与过程的表现，剖析了它们在社区自治中的角色、功能及其互动关系，从而为研究三峡流域城市社区自治提供了翔实可靠的资料。
3．案例分析法。通过对三峡流域城市社区自治、社区民主选举、社区民主管理、社区民主决策、社区民主监督具体情况的跟踪和记录，分析城市社区自治的状况，发现问题，探究原因，为完善三峡流域城市社区自治提供理论指导。
本书的规范性研究部分主要讨论了在三峡流域城市社区中，公共事务管理所发生的变化。研究的重点集中在城市社区公共事务的自主治理。目前在三峡流域，有很多城市正在以优异的、创造性的工作，推进着社区公共事务管理方式的发展，例如，它们采取了扩大社区直选，建立社区议事协商委员会和业主委员会，创建居民监督委员会等措施。但是，就真正实现居民自主治理的条件而言，居民必须进入社区决策机构内部，即居民可以直接参与社区公共事务决策制定和执行的全过程。规范性研究的主要目的在于构建一个理想的社区自治模式，即居民可以直接选任社区党组织及居委会所有成员，更多的居民应直接参与社区公共事务的决策与执行，社区党组织和居委会应注重协调居民的参与工作而不是把自己作为社区的控制者和社区公共事务的决策者。
三 分析思路与基本框架
本书以公民治理为理论导向，以“什么是社区自治？”、“为什么要进行社区自治建设？”、“如何进行社区自治建设？”为逻辑主线，以社会转型过程中的国家与社会关系重构为背景，以公民自主治理为研究的目标取向，从逻辑、历史和现实的三个层面探讨三峡流域城市社区自治问题，力图构建一个理想的城市社区自治模型，重新界定居民、居委会、社会组织、政府的角色定位与互动关系，探索三峡流域城市社区自治的有效路径，以此创造三峡流域城市社区的美好未来。
全书分为五个部分，涉及五个方面的广泛主题。
第一章，主要阐述了城市社区的起源、社区自治的含义、城市社区自治的必要性、城市社区自治的产生与演进等基本理论问题，重点考察了三峡流域城市社区自治的发展历程。社区源于人类的群居本能，人类最早建立的社区是乡村社区。工业化、城市化和市场化既导致乡村社区转变为城市社区，同时也重塑了城市社区的人际关系模式和运作机制。西方发达国家具有深厚的社区自治的传统。第二次世界大战后，西方发达国家为弥补政府和市场失灵的缺陷，在联合国的推动下纷纷推行社区发展工作，深化社区自治，美国、日本等国逐渐形成了独具特色的社区自治模式。作为后发现代化国家，中国的社区建设和社区自治是从20世纪80年代末起步的，经过二十多年的发展，城市社区自治已经成为我国基层民主政治新的发展空间。三峡流域各城市积极推动城市社区自治，积累了丰富的城市社区自治的经验。随着长江经济带战略的深入推进和城市化水平的逐步提高，三峡流域城市社区自治必将迎来新的发展契机。
第二章，主要阐述了城市社区民主选举的含义、三峡流域城市社区民主选举的发展历程、三峡流域城市社区民主选举的程序，重点分析了三峡流域城市社区民主选举存在的问题，提出了完善三峡流域城市社区民主选举的对策。城市居民自治制度是在新中国成立后形成的，城市社区民主选举经历了从普遍的间接选举向直接选举逐步演进的过程。三峡流域城市社区民主选举的发展是与全国其他省份几乎同步进行的，而且三峡流域各省份还根据自身的具体情况进行了社区居民委员会选举制度创新试点。但是，由于城市化水平不高以及居民民主素养欠缺，三峡流域城市社区民主选举还存在居民参选意识淡薄、选举规范化水平低、候选人选举竞争性不强、直接选举比例偏低、选举经费不足、行政干预过多等问题。三峡流域城市社区民主选举是在政府主导下进行的，政府要推动城市社区民主选举的发展，就必须采取措施完善城市社区选举方式，转变政府与社区职能，培育城市社区社会资本，健全城市社区选举制度。
第三章，主要阐述了社区民主决策的含义、必要性、社区民主决策的主体、决策形式、决策内容、决策程序，重点分析了三峡流域城市社区民主决策存在的问题及对策。社区民主决策是社区自治的一个重要环节，也是居民参与社区治理的内在要求。从一定程度上讲，社区民主决策直接体现了社区自治的质量和水平。从民主进程来看，社区民主选举只是社区自治的开端。在社区选举结束之后，社区治理的重心从社区选举转向民主决策，因而民主决策是社区自治的关键环节和核心内容。社区自治的基本精神就是社区居民能够根据自己的意愿自主管理社区公共事务，因而社区民主决策是社区自治的题中应有之义。社区自治终究要落实到社区民主决策上来，也可以说，社区民主决策是实现社区自治的方式和手段，二者是目的和手段的关系。为进一步健全和规范社区事务民主决策机制，保障社区居民对重大事务的决策权，三峡流域各城市制定了《社区重大事务民主决策办法》，对社区重大事务决策的内容、形式、程序等进行了全面规范。规定凡是涉及全体居民或大多数居民利益的重要问题，如重大财务支出、经济合同签订等，都必须按照先党内后党外、先党员后居民的原则，通过提出和受理议案、“两委”联席会议研究、召开党员大会、广泛征求意见、居民会议或居民代表会议表决、公示表决结果、组织实施的程序进行。对社区重大事务的决策，未经居民会议或居民代表会议表决通过的，均为无效，相关责任人要承担责任。由于决策的民主化、科学化水平不高，三峡流域城市社区民主决策存在民主渠道不畅通、决策权限不明晰、决策制度不完善、决策权责不明确、决策监督机制不健全等问题。因此，三峡流域各城市必须建立公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制，完善决策规则和决策程序，不断提高决策的民主化和科学化水平。
第四章，主要阐述了社区民主管理的含义、必要性、三峡流域城市社区民主管理的发展历程、三峡流域城市社区民主管理的主体、管理内容、管理程序，重点分析了三峡流域城市社区民主管理存在的问题及对策。民主管理是社区自治的重要组成部分，它既可以保障社区居委会作为法定的群众性自治组织依法管理社区公共事务的权力，推动社区自治的制度化进程，也可以保障社区居民在基层直接行使民主权利。在城市推进社区居民自治，不仅是基层民主的延伸与发展，同时也是城市社区治理模式的现代化转换，从而实现社区民主与社区治理的有机统一。社区民主管理就是社区民主与社区治理相辅相成、协调统一的制度安排与民主实践。实行民主管理已经成为社区建设和社区管理的必然要求。2002年党的十六大以来，三峡流域各城市把加强社区民主管理作为推进城市社区自治的重要举措，已经基本建立了以社区党组织为核心、居民委员会为主体、各种社会组织广泛参与、覆盖社区各个领域的组织网络，健全了城市社区自治章程、社区居民公约和社区具体事务管理规则，制定了社区协助政府办理的行政事务目录、社区内部公共事务管理目录和政府购买社区服务目录，城市社区议事协商程序日益完善。三峡流域地处中西部经济欠发达地带，城市化水平相对较低，在城市社区民主管理日益完善的同时，也暴露出了许多需要亟待解决的问题，特别是社区居民民主意识不强、制度建设与运行机制不健全、社区行政化、社区社会组织发展不充分等矛盾，制约了三峡流域城市社区民主管理的发展。三峡流域城市社区民主管理存在的问题，既是我国城市基层自治发展进程中存在的共性问题，也是三峡流域城市化水平和社区建设水平的特有现象。因此，要提高三峡流域城市社区民主管理水平，需要国家重视公民教育、健全社区法律法规、保障社区自治权利、培育社区社会组织，也需要三峡流域各城市创新社区管理模式，创造独特的地区经验。
第五章，主要阐述了社区民主监督的含义、重要性、三峡流域城市社区民主监督的发展、三峡流域城市社区民主监督的主体、监督对象、监督内容、监督程序，重点分析了三峡流域城市社区民主监督存在的问题和对策。作为基层民主的实现形式，城市社区自治与社区民主监督是密不可分的。从社区居民自治的流程来看，不论是民主选举还是民主决策和民主管理，实质都包含着社区居民的监督。社区民主监督是社区居民依法实行民主选举、民主决策和民主管理的保障，是社区自治的重要内容和重要体现，也是社区自治的终极目标之一。三峡流域各城市社区通过设立社区居民监督委员会或社区民主监督小组等专业性监督组织，构建了党务公开、政务公开、财务公开、服务公开等监督制度，定期开展民主评议等监督活动，建立了奖惩机制，逐步实现了民主监督的制度化、规范化、常态化，从而有效地推动了三峡流域城市社区民主监督的良性发展，提高了社区建设和社区自治的水平。但是，由于民主意识的薄弱、社区建设水平的差异以及居民参与的欠缺，三峡流域城市社区仍然存在居民监督不到位，部分城市社区缺乏日常监督机构，监督制度不健全等问题。要提高三峡流域城市社区民主监督的成效，必须培养居民的监督意识，实现专业性监督机构全覆盖，健全监督制度，完善监督机制。