第四节 城市社区自治的必要性、基本原则和特性

一 城市社区自治的必要性

社会自治是马克思主义民主学说的重要组成部分。恩格斯指出：“地方自治是把国家所吞食的一切权力归还给社会肌体。”城市社区自治是我国社会主义民主政治建设的需要，也是实现我国政府治理能力现代化的必然要求。

1．城市社区自治是建设社会主义。

政治民主化是中国现代化建设的重要内容。作为一个后发现代化国家，中国的政治民主化是一项综合性、系统性的国家政治建设工程，需要全方位地建设与发展。

改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立以及工业化、城市化的加速推进，单位制开始崩解，社会结构发生了深刻的变化。以单位为主体的社会结构转变为个体化的社会结构，人们的生活和居住空间也从单位转向社区。社区成为城市社会结构的基本单位。面对社会结构的深刻转型，国家必须建立以社区为基本单位的社会控制体系，并把社区转变为中国民主政治建设的战略性空间。

城市社区自治是中国民主政治建设的重要组成部分。推进城市社区自治可以为中国民主政治建设提供良好的基础和成长空间。一方面，社区是城市的最基本单位，能够进行有效的民主实践，让民主在社区运转起来。城市社区自治可以培养居民的民主意识、权利意识，促使居民积极参与社区公共生活，提高居民的政治素养和参与能力，从而为中国民主政治的发展奠定坚实的基础。另一方面，城市社区自治能够为中国民主政治的发展开拓新的生长空间。对中国民主政治的发展而言，城市社区自治具有示范效应和溢出效应。完善社会主义民主政治是中国政治发展的目标和方向。随着中国政治体制改革的深入开展和城市化的快速推进，中国的民主政治建设必然以社区自治为基础向新的方向发展和开掘。

2．城市社区自治是发展公民社会的需要。

公民社会是实现社区良好治理和促进社区民主政治发展的土壤和条件。首先，公民社会可以促进政府与社区良性互动。公民社会组织作为政府与社区的桥梁和中介，在政府与居民之间发挥政治沟通的作用，既可以把居民的意见和要求反映给政府，又可以把政府信息和政府政策传达给居民，从而增进政府与居民之间的信任和合作。其次，公民社会可以推动社区公益事业发展。社区公益事业需要大量资金和人力，单靠政府或社区的力量是不够的。通过发挥公民社会组织的作用，可以有效弥补政府和市场的失灵，弥补政府在社区服务中财力与能力的不足，降低管理成本，提高行政效率。引导社会组织参与社区公益事业，既可以节约政府资源，又可以促进社区公益事业的发展。再次，公民社会可以促进政府转变职能。随着公民社会的成熟，大量的公民社会组织日益发展壮大。公民社会组织的成长为政府把大量社会管理职能转移给社会提供了承接载体和组织支撑。最后，公民社会可以促进社区民主政治的发展。随着公民社会组织的增多及自我管理能力的提高，公民社会组织可以有效监督政府权力，表达公民利益和诉求，培养公民参与的知识与技能，推动公民参与社区公共事务。正如托里·戴蒙德所言：“一个充满活力的公民社会，不但提高了民主政治的责任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力。”

城市社区自治是促进公民社会发展的动力和途径。首先，城市社区自治可以培养合格的公民。要成为合格的公民必须具有参与社会事务管理的知识和能力，这就需要一个学习和实践的过程。在社区自治中，公民通过参与社区公共事务，学习了社区公共事务的一般知识，培养了协调、沟通、合作与领导能力，锻炼了实际参与技能。因此，社区自治是培养合格公民的重要途径。其次，城市社区自治提高了公民的参与意识。社区是公民生活、学习和工作的场所，社区公共事务与公民切身利益密切相关。居民都希望生活在一个良好的社区环境中，因而把社区看作自己的家园。出于对居住环境关心的直接目的，居民会更进一步关心更广泛的社区公共事务，从而主动地、无偿地参与社区公共事务的管理活动。最后社区形成了讨论公共事务的公共领域。居民关注的社区公共问题非常广泛：既包括社区公共服务和社区公共设施的维护、保养，也包括社区卫生环境、安全状况、物业管理、公共费用以及居委会、业委会等自治组织的意见和建议。居民对社区问题的讨论主要有两种渠道：一种是居委会、业委会、居民代表会议等公开途径；一种是互联网上的各种论坛。总的来看，所有的讨论基本上是冷静的和理性的。由此可见，居民在参与社区公共事务管理的过程中，彼此之间协商与沟通的组织和平台具有了公共领域的特征。

3．城市社区自治是实现城市基层治理现代化的需要。

随着社会主义市场经济体制改革的深入推进以及工业化、城市化的快速发展，中国社会正在发生急剧、深刻的现代化转型，如何推进城市基层治理现代化成为实现城市治理现代化的一项紧迫课题。

首先，城市社区自治是应对单位制解体，重构社区治理体制的必然要求。随着社会主义市场经济体制的确立，单位制逐步崩解。单位把原来所承担的大量社会职能剥离出来，转移给政府和社区。单位制调控模式解体后，政府自身需要重构社会治理方式，以填补单位制解体后形成的权力真空，实现社会控制，维护社会稳定。同时，单位制的解体使社区逐步从社会治理的边缘角色转变成社会职能的主要承担者。社区必须创新治理体制，完善社区自治机制，充分调动各种社会力量参与社区公共事务的管理，才能实现城市社区的良好治理。

其次，城市社区自治是化解城市社会矛盾，维护城市稳定的必然要求。市场化使城市的社会结构发生了根本性的变化，由单位人构成的社会转变为由社会人构成的社会。工业化和城市化使大量农村人口进入城市，由农民转变为城市市民。城市社区人口数量的膨胀和人口结构的复杂化使城市社区成为各种社会矛盾的聚居之地。城市社区自治可以充分动员社区力量，促进沟通与协商，凝聚共识，化解矛盾，从而维护社区安全与城市稳定。

最后，城市社区自治是应对政府“失灵”，提高政府行政效率的必然要求。1949年以后，新中国逐渐形成了与计划体制相适应的中央高度集权的政治体制，国家全面垄断社会资源，国家权力全面控制社会生活的一切领域，从而构建了全能型政府体制。随着政治体制改革和经济体制改革的推进，国家与社会逐步分离，政府开始从全能政府向有限政府转变。政府把部分权力下放给地方和社会，推动地方自治和基层社会自治。但由于分税制的推行，中国城市基层政府所拥有的资源较少，而管理的事务范围广。基层政府“很累”，不堪重负。实行社区自治既可以帮助城市基层政府减少行政管理成本，提高行政效率，又可以获得城市社区居民的认同。密尔指出：“所要办的事，若由个人来办会比由政府来办要更好一些”，而且“有许多事情，虽然由一些个人来办未必像政府官吏办得那样好，但是仍让个人来办而不要由政府来办；因为作为对于他们个人的精神教育的手段和方式来说，这样可以加强他们主动的才能，可以锻炼他们的判断能力，还可以使他们在留给他们去对付的课题上获得熟悉的知识”。

二 城市社区自治的基本原则

理想的城市社区自治应该遵循以下基本原则：

1．坚持党的领导的原则。坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义建设事业必须坚持的四项基本原则之一。作为执政党，中国共产党是中国社会主义民主政治建设的领导者，发挥着“总揽全局，协调各方”的作用。社区是中国共产党在城市的执政基础，社区党组织建设是巩固党在城市执政地位的基础性工作。执政党在城市社区建立党组织，通过法定程序参与城市社区自治，既把执政党的意志贯彻到社区自治之中，引导城市社区自治的发展方向，也积极维护城市社区的自治权利，使党组织获得社区居民的认同，巩固党的执政基础。因此，城市社区自治是中国共产党领导下的自治，社区自治不能脱离党的领导。

2．民主的原则。自治是民主的重要体现形式，是与政府的“他治”相对而言的。推进城市社区自治就必须划分政府权力的边界，确立社区自治的范围。政府的管理与社区自治有明确清晰的界限，政府不干预社区自治范围内的事务，社区自主管理大部分社区公共事务。城市社区自治的目的就是要让社区居民真正当家做主。社区居委会在日常管理中必须充分发扬民主，认真听取居民意见和建议，同居民进行平等、坦诚的交流、沟通和协商，接受居民全方位的批评与监督。

3．责任原则。社区领导人的角色是提供指导、帮助与支持，而不是代替居民决策，成为居民的上级。推进城市社区自治必须大力提升居民的责任意识，促使社区领导人与居民共同参与社区公共决策的全过程，从确立政策议题开始，到制定公共政策，再到公共政策的执行与监督，最后到公共政策的绩效评估。

4．理性原则。城市社区自治是一项理性的事业，需要居民审慎的思考，需要居民有表达诉求的机会，需要具有把居民意见传递给政府的渠道，需要居民具有容忍、尊重他人不同观点的态度。

三 城市社区自治的特性

作为城市基层自治，与其他形式的自治相比，城市社区自治具有独特性：

1．直接性。直接性是指城市社区公共事务必须由社区居民直接参与、自主管理、自主决策、自我约束。城市社区自治的直接性实质上是直接民主的体现。一方面，政府不能干预社区。政府必须尊重社区的自治权，让社区自主管理自治范围内的事务；另一方面，社区必须建立完善的参与机制、协商机制、决策机制与议事机制，保障所有社区居民都有机会平等参与社区事务的管理。

2．有限性。有限性是指城市社区自治在自治地域和自治事务上是有限的。地域上的有限性是指城市社区自治仅限于《居民委员会组织法》所规定的社区居委会辖区内，社区自治不能跨越城市社区的地理疆界。自治事务上的有限性是指城市社区有权自主管理的社区事务在范围上是有限的，并不意味着城市社区有权自主管理社区范围内的所有事务，比如社区公共安全、社区主要公共基础设施等都属于政府应当提供的公共产品。城市社区部分事务必须由政府管理，因而政府管理与社区自治是相互补充的。

3．有序性。有序性是指城市社区自治作为一种政治生活样式，必须在宪法、法律法规的范围内有秩序、有步骤地推进和展开。一方面，城市社区自治的实现必须依据宪法与法律。城市社区自治应当在宪法和法律的范围内进行，有严格的实体性规范和程序性规则，不能逾越宪法和法律的界限。另一方面，城市社区自治必须根据我国的国情逐步推进。我国是一个后发现代化国家，正处于工业化、城市化的关键时期。城市社区自治作为我国社会主义民主政治的一个重要组成部分，它的产生、发展与完善需要有相应的社会条件。不能不顾条件，盲目推进。只有在具备了相应社会条件的前提下，城市社区自治的推进才能顺利进行。