第一章 绪论

第一节 问题的提出

一 研究背景及问题

公共物品作为社会管理改革的产物，最早起源于西方国家，在第二次世界大战以后随着西方社会化、城市化的进程，一方面单一的市场化机制在面对急速社会结构变迁时，显得越发无力。另一方面国家公民社会崛起，对公共物品的需求不断扩大。由此西方国家开始进入公共部门管理改革的时期，对公共物品的供给理论、管理方式重新进行规划和变革，公共物品的相关研究也逐渐进入学者们的视野。公共物品供给和分配既要强调公平又需注重效率，它以解决社会问题、保证公民成员的基本权利为目标，旨在保障居民享受较好的物质生活和服务。由于公共物品的非排他性和非竞争性，导致“市场失灵”，因此政府在公共物品供给和分配的角色中占据了主导地位。换言之，公共物品是国家通过立法、行政等手段，为保障居民的基本权利而进行合理配置和有效供给的。公共物品的合理配置不仅对国家的经济发展起着重要的推动作用，同时也是解决社会问题与保障民生的重要途径。

改革开放以来，我国政府在公共物品提供领域一直扮演主导角色，取得了一些成绩，“要想富先修路”“教育是第一生产力”，这些标语不仅体现公共物品对我国经济发展的重要作用，也反映了国家对公共物品供给的高度重视。然而，随着经济的快速发展，城市化的不断加速，人口规模、分布、社会结构出现了较大变动，直接导致公共服务需求的数量及质量发生了较大变化，给城市公共服务的配置提出了更高的要求。

据国家统计局发布，2011年全国人户分离的(居住地与户口登记地所出乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的)人口为2.71亿，比2010年增加977万人，其中流动人口(人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口)为2.30亿，比2010年增长828人,2011年年底我国内地城市化率首次突破50%，达到51.3%，进入城市化加速发展的阶段。十八大报告中明确提出推进城镇化的目标，“推进经济结构战略调整必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点”。这一决策表明在未来一段时间内，城市化的步伐将持续加速，城市人口大量增加、人口空间分布的变动将成为发展的主流，这将给城市公共服务的配置带来持续的压力。以上海市为例，据全国第六次人口普查显示，上海市常住人口规模突破2300万，外来常住人口增长迅速，人口分布向郊区扩散，人口素质进一步提高。与此同时，人口的变动加剧了公共物品供需的矛盾：如大城市教育、卫生和文体设施等总量不足、供给与需求不匹配。目前我国处在社会转型期，我国公共物品有效分配的体系尚不完善，贫富差异大和分配不均等社会矛盾逐年暴露，公共物品的配置不仅是满足居民的基本物质需求和服务、保障民生，更关乎社会的稳定。

2006年10月《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题》中，明确提出了公共服务体系的概念，并指出2020年构建和谐社会的目标和主要任务，包括“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”，我国政府对公共服务体系的建立和完善已经提上日程，并将加快建立和完善全民公共服务体系作为建设“服务型政府”的主要内容之一。公共服务体系包括公共基础设施，教育、科学、文化和体育等公共事业等涵盖市场难以有效提供的公共物品。2008年2月，胡锦涛在政治局第四次集体学习时，进一步解释了公共服务体系构建的三个层次：一是公共服务体系建立在经济发展的基础上，与经济发展的程度相适应；二是基本公共服务均等化目标；三是创新公共服务体制，改进公共服务方式，提高公共服务质量和效益。在党的十七大报告中，也将“注重实现公共服务均等化”作为统筹城乡发展、促进区域协调发展的重要手段。党的十八大中明确重申了我国未来一段时间的发展方向：重点解决民生问题，重点解决人民关注的问题。随着中央政府对完善公共服务体系的重视，各地区也将公共服务的建设纳入建立服务型政府、改善民生的有效途径中来。如上海市在“十一五”规划中明确了积极推进各项社会事业健康发展的目标，在“十二五”规划中，将“保障民生、提升教育、卫生服务质量”纳入社会建设的首要部署。近年来，社会服务体系的建立和完善成了政府，乃至学术界、媒体关注的主旋律。

公共服务体系大热的背后，蕴藏着这样的社会现实：第一，公共物品的供给状况与我国经济发展水平不相适应。根据美国学者罗斯托的理论，随着经济发展水平的不断提升，政府在公共产品方面的支出也会不断增长。一个国家的人均GDP由1000美元向3000美元过渡时期，是该国公共产品需求迅速扩张的时期，国民的教育、医疗、卫生和社会保障等公共产品需要大大增加，可以说这一时期的现代化是以公共产品的供给为基础的。2003年我国人均GDP即达到1090美元，突破1000美元，我国经济进入一个新的发展阶段，社会消费结构向着发展型、享受型升级，居民对公共物品的需求迅速扩张，与之相矛盾的是公共物品的供给却出现普遍短缺的现象。2005年国家发改委等对“长三角地区的国际竞争力问题”的研究发现，作为我国发达地区的长三角地区，在公共卫生健康设施投入占GDP比重的排名在参与比较的发展形势相近的12个国家地区中倒数第二，与欧洲等发达地区的差距更大；即使是政府十分重视并多次加大投入的教育经费，也远远落后于其他国家。从全国来看，地区投入不均、结构性矛盾更加突出，加剧了公共物品投入结构性不均的矛盾。在我国，公共物品普遍短缺已经取代了私人物品的短缺成为主要矛盾之一。

第二，公共物品的供给与人口空间分布、人口社会构成不匹配。由于公共物品的需求方是全体公民，因此公共物品的供给需要把握人口的分布及状况，并根据人口变动状况进行及时调整。近年来，在工业化、现代化的带动下，大城市人口城市化与郊区化并存导致了人口空间分布的急剧变动，2010年外来人口涌入导致上海市常住人口规模不断膨胀，人口向郊区化的过程进一步加剧，而教育和医疗等公共资源，尤其是优质资源的分布多集中于中心城区，如2009年上海市静安区公共卫生资源中常住人口、户籍人口千人医生数量、床位数量均高于核心区的平均水平，而普陀区、闵行区该指标均未达到边缘区的平均水准。一方面公共物品的配置未能及时按人口的变动进行调整，给人们的生活带来不便；另一方面人口的郊区化也给公共资源配置原本薄弱的郊区带来不小的冲击。

第三，公共物品的供给与人民的需求存在差异。公共物品的供给不仅仅以均等化为原则，而且还要讲究效率，切实了解公民对公共服务的需求则是提高公共服务有效分配的前提。据2009年嘉定区人口与社会事业配置调查显示，户籍人口在对教育、医疗等设施满意度高于外来人口，反映了城市公共服务对外来人员配置上的不足，同时户籍人口和外来人口对社会事业的需求有所差异，本地人对医疗卫生、养老和教育资源的需求较大；外来人员的前三位需求分别是娱乐及文化设施、体育场馆设施和教育设施。不同类型、不同层次的人群对公共物品的需求不同，只有以人对公共服务的需求为导向，公共资源的配置才能合理有效，避免浪费。

第四，政府公共服务供给机制有待创新。新中国成立以后，在公共物品和私人物品领域，都是由政府统一配置供给，改革开放以来，随着市场经济改革的深入，在公共物品领域虽然沿袭了政府主导的局面，但市场化也深入公共物品的各个领域。近年来，随着经济的发展、生活水平的提高，扩大公共资源供给面、提高公共资源供给水平的呼声越来越高，这就要求政府的投入不断增长，从而给政府财政造成越来越重的负担，在这种背景下，在哪些方面需要引入市场机制，哪些方面需要政府主导？一种新的公共资源供给的机制亟待创新。

本书在相关研究的基础上，结合经济学、地理学和人口学等各学科的方法，分析城市公共服务配置的有效性，揭示城市公共服务供给存在的问题并挖掘其深层原因，最后尝试探究公共服务配置的有效路径。

二 研究的意义

从国内外学者的研究来看，对公共物品的研究领域多集中在公共管理学、公共经济学和空间地理学，研究内容多集中在公共服务中政府的角色、公共物品供给的经济学原理以及空间可达性的探讨，虽然不乏对城市公共服务配置的评价，但结合人口因素，综合系统地对公共物品配置有效性的评价尚不足，因此本书尝试从人口学视角探讨公共资源配置的有效性问题，追根溯源，寻求现阶段我国在公共资源配置方面存在的问题，同时对已有的理论进行验证和扩充，也试图对政府有效分配公共资源提出可借鉴的建议。

1．全面系统地对城市公共服务配置的有效性进行评价，把握城市公共服务配置的现状。本书结合城市公共服务供给的过程，从供给数量、空间分配、种类匹配三个方面去判断城市公共服务配置是否有效，可以系统全面地把握城市公共服务的配置现状，了解城市公共服务配置过程中各环节存在的突出矛盾，找出供给双方各自存在哪些问题，为深入揭示城市公共服务供需矛盾的机制提供实证基础。

2．从人口学视角对城市公共服务配置有效性的评价，有助于促进人口与城市公共服务配置的协调发展。公共服务的对象是人，研究公共服务的有效性离不开人口因素，但从以往的研究来看，虽然有围绕“人”展开的研究，但却并未将人口因素作为线索去研究人口对公共服务配置有效性的影响及作用。未来我国城市化的进程将持续加速，在这个过程中，人口的规模、分布、结构将会持续变动，因此在快速城市化背景下，从人口学视角对城市公共服务配置的有效性进行评价，充分考虑了在城市化过程中人口变动对城市公共服务的影响，符合城市发展的规律，为人口与城市公共服务配置的协调发展提供理论依据。

3．有效结合各学科的理论及方法对城市公共服务配置有效性进行评价，可以丰富城市公共服务配置有效性研究的理论领域。学术界对城市公共服务配置有效性的研究收获颇丰，涉及各学科、各领域，本书的研究将结合各个学科的理论知识及研究方法，综合判断城市公共服务配置的有效性，尝试集众家之所长，探讨国内外已有理论对我国城市公共服务配置有效性判断是否适应，并且试图对城市公共服务配置有效性的理论进行延展扩充，对丰富理论研究领域产生积极作用。

4．通过对城市公共服务有效性的判断可以深入分析公共服务配置的机制及制度创新，为政府进行公共服务配置提供可借鉴的建议。一直以来，民生问题都是社会各界关注的热点，民生问题的解决也是国家向高效、廉洁的服务型政府转变的衡量标准，公共服务配置的合理有效是当前社会亟待解决的重要民生问题之一，为揭示公共服务供需矛盾提供基础，为以人为本、解决民生问题和建设服务型政府提供理论依据。同时在实证研究的基础上，本书将分析城市公共服务配置非有效性的机制，并试图找出公共服务配置有效性的路径，为政府决策提供可以借鉴的建议，具有现实意义。