三 与相关概念的联系与区别

（一）农村民主管理制度与村民自治

如上所述，所谓农村民主管理制度，笔者认为，是一个综合性概念，具有“三多”特点，即多层次、多向度与多维度的特征。村民自治制度，作为我国现代民主政治与法治国家建设进程中农村法治改革的产物，自20世纪80年代以来，特别是20世纪90年代末以来，村民自治逐渐成为我国学者关注的一个热点和焦点问题。迄今为止，围绕村民自治的研究，成果颇丰，已经发表了数万篇论文，出版了百余部专著。对于何为村民自治，学术界也众说纷纭，观点颇多，归纳起来，比较有代表性的主要有以下一些观点：有的认为，村民自治是我国解决基层直接民主的一项基本政策和基层民主制度，其中心内容是通过农村基层群众按照法律规定设立的村委会来实现自己管理自己的基层事务。有的认为，村民自治的含义就是自我管理、自我教育、自我服务。有的认为，村民自治是一种新型的社会组织管理制度，其主要是依靠农民通过其自我管理、自我教育和自我服务的途径来实现。也有的认为，村民自治是一种基层群众自治制度，农民在广大农村地区依法行使自治权，在农村基层社会生活中自主管理自己的事务。有的学者认为，中国农村村民自治是村民通过自治组织依法参与与村民利益相关的村内事务，以实现农村基层人民群众自治。有的学者认为，村民自治是农民围绕基层社会生活方面的事务进行依法管理的活动。此外，还有其他的学者从不同的学科的角度在各自的论著中对村民自治的概念进行了界定和论述，使村民自治的内涵更加丰富。笔者认为在法治视野下，村民自治指的就是村民依法行使自治权，实现在教育、管理及服务等方面的充分自主性的基层群众自治制度。从两者各自的定义来看，农村民主管理制度与村民自治是密切联系的两个概念，村民自治制度是农村民主管理制度的重要组成部分。温家宝总理在2006年9月1日的讲话中指出：“实行村民自治，扩大基层民主，是新农村建设的重要任务，也是社会主义民主政治的重要内容。没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治。”而农村民主管理制度是一个在内涵和外延上都比村民自治宽泛得多的概念，具体来说，通过比较分析，笔者认为这两个概念主要存在以下方面的区别：

首先，两者在参与主体的范围方面存在不同。

农村民主管理制度属于农村政治的范畴，农村民主管理问题不仅仅包括政治事务的管理，还包括经济事务、文化事务及社会事务等的管理，因为在农村，由于农村经济社会的发展使得以农民为主体包括农村新的利益群体、农村权力结构、农村政治参与及农村政治控制等各种政治关系也随之发生了重大的变化，从而为农村基层各项管理工作带来了新的问题，对这些问题应从政治的高度加以认识和重视，应从农村政治的角度理顺农村各种政治关系，以利于农村经济体制改革深化及整个国民经济的顺利推进。农村民主管理制度就是在这样的背景下应运而生的，党的十七大提出了保证人民群众在扩大农村基层民主过程中直接行使民主权利的精神要求，要求在推进农村基层民主建设中使党群、干群关系联系更加密切，以实现农村社会的改革、发展和稳定的有机统一。为此1998年中共中央与国务院办公厅联合发布了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，明确指出在全国农村普遍实行民主管理制度。在此意义上的农村民主管理制度应是一种宏观角度的农村政治制度，主要围绕我国农村的政治变迁、农村社会政治稳定与发展、农村民主化建设、农村政治制度化建设及农村基层政府的管理效能等问题而展开的农村基层民主管理的一种农村基层政治制度建设活动。可见，农村民主管理制度的参与主体的范围是比较广泛的，主要包括广大农民群众、农村的各种社会组织、农村基层政权组织及广大的农村基层干部等。村民自治作为我国在农村推行的一种社区制度，其主要特点是村民独立于其他组织和政府，自己决定属于本村内部的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安，主要通过民主自治的路径来予以实现。作为农村基层群众自治制度，村民自治是农村民主管理制度的重要组成部分，其参与的主体主要是广大的农村村民，在我国现行的村民自治制度中，村民是自治的主体，村民自治是以村民个人权利的确认和保护为前提的一种乡村治理制度，目前在我国乡村实行的村民自治的乡村政治领域，村民个人成为乡村政治关系的权利主体，可见，村民自治的主体主要是村民这个群体。

其次，两者管理的对象范围不同。

《村民委员会组织法》第2条明确规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。我国《宪法》第111条规定，我国的基层群众性自治组织主要包括城市和农村按居民居住地区所设立的居民委员会或者村民委员会。村民自治是群众自治而不是地方自治，群众自己办理自己的事情，其管理的对象主要是本村的公共事务和公益事业，其针对对象的管理具有群众性、民主性及法制性。2004年中共中央、国务院联合发布的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》指出，在农村地区健全和完善村务公开和民主管理制度的重点内容是使村务公开制度更加健全，使民主决策机制更加规范，使村务管理的监督制约机制进一步强化，切实保障农民群众在民主管理中的知情权、决策权、参与权及监督权等权利的实现，把农村事务的治理权交给农民群众。从管理的内容来看，农村民主管理制度实施者对农村事务的管理是全方位的，主要包括：第一，农村经济性事务管理，诸如村财务收支管理与债权债务管理；村集体土地、物业等资产经营性管理、村集体企业的管理；村办企业、工程项目承包经营及招标、投标管理；村集体经济收益分配与使用管理；政府下拨给村的各项补助经费及专项资金的收支管理；村级事务管理干部的工资、奖金和补贴等的发放标准制定；农村经济发展规划的制定与执行等方面的管理。第二，农村政治性事务管理。这主要指的是村民的各项民主选举权利的实现，比如，广大村民直接选举产生村民委员会、村民直接选举产生村级各自治组织的管理机构等，都是农村民主管理制度对农村政治性事务进行管理的体现和落实。第三，公共性事务管理。主要包括村里各项公共设施的兴建与管理、村级合作医疗事务的管理、村民各项福利事务和公共活动的组织与管理、村容村貌建设规划与环境卫生设施的建设与管理等。第四，社会性事务管理。主要包括村级各项精神文明活动的开展与管理、村级各项对外交往联系活动的开展与管理、对村里各种弱势群体的管理等。可见，农村民主管理制度管理的对象具有范围广泛、民主性强、参与主体多元等特征。

再次，两者的制度价值取向侧重不同。

村民自治作为一种具有中国特色的基层直接民主形式，它是由其自治主体即广大的村民在国家相关法律的规范和约束下实行自我管理、自我教育、自我服务及自我监督的农村基层群众自治制度，在国家治理农村的社会主义基层民主建设路径中具有重要的地位，是中国本土特征鲜明的基层政治治理模式和村民直接民主实现形式的有机结合，其制度价值取向偏重于实现农村社会和谐有序及稳定发展的乡村治理模式，其制度内涵的伦理价值重在实现作为政治生活中普遍具有的道德价值：自由与秩序。在村民自治制度实施过程中，通过比较特殊的方式和途径来实现自由与秩序的价值取向，村民渴望在农村自由地生存和发展，因为自由是人的本质，向往自由不仅是人的天性，而且还是人的终极目的与回归。在村民实现自由的同时，村庄的整体秩序才能逐步实现并在此基础上实现村庄与村民之间和谐有序的村民关系，自由存在于社会秩序之中，自由得到增长的前提是社会秩序的健康发展。村民自治制度在实现这一价值取向的过程中，必须认识到村庄的自由与秩序是一对相互矛盾的统一体，面对村民自治过程中村民之间关系在自由与秩序之间的种种矛盾，诸如农村政治性组织与活动开展的公正性与公平性问题，农村政治行为影响到村民的自由发展问题，农村政治活动群体道德素养和职业道德水准问题等，解决此类问题就必须通过相应的伦理规范和约束机制来实现村民自治的这一价值取向，重在建立健全与上述问题相适应的伦理原则和道德规范，以此实现村民自治制度重在追求实现的价值目标，即实现村民自由发展，稳定村庄整体秩序，最终达到实现村民与村庄之间，村民自由与村庄秩序之间的双向融合与协调统一的制度价值目标。

农村民主管理制度的价值取向侧重于保证农民群众直接行使民主权利的落实，协调农村各种社会关系，加强农村基层民主建设，确保村民对农村各项事务在民主管理的体制下实现改革、发展与稳定的良性循环的格局和动态均衡的实现机制。传统的民主含义多属于政治范畴，自20世纪以来，才出现社会民主、经济民主及工业民主等概念，农村事务中的民主管理事务涉及经济性事务、政治性事务及社会性事务等，对这些的民主管理要充分保障村民的民主权利的直接行使，通过在农村各种组织内管理权力的享有者即广大农民群众真正独立自主地通过诸如村民委员会这样的农村基层自治组织来实现民主管理等权利，是农村民主管理制度价值取向的重要体现。虽然农村民主管理制度常面临多种价值目标冲突的困扰，但是对于协调农村民主管理中各种社会关系，推进农村基层民主建设这一制度价值取向的奋斗目标，农村民主管理制度却从未懈怠。党的十五大指出，扩大基层民主，保证人民群众广泛民主权利的依法直接行使，是健全社会主义民主制度的重要内容，实行村务公开和农村民主管理，使农村各项工作逐步走上民主管理规范化和制度化的道路。不仅有利于进一步扩大人民民主，发展农村基层民主，保障农民群众直接行使民主管理权利，也有利于在新农村建设过程中广大农民群众积极性和创造性的充分调动，使基层党群、干群关系在农村地区更加密切，促进农村的改革、发展和稳定。在实现农村民主管理制度这一重要价值目标的过程中，要注意克服和解决其在农村实践中所面临的体制性困境，首先，是在价值整合方面所面对的难题。其次，是在农村直接民主中所直面的现实困境。这有以下方面的主要体现：一是农村民主管理中的直接民主在实施中面临基层政府的控制与民主管理中自治之间的矛盾与冲突。二是农村民主管理中各自治组织自治能力欠缺导致直接民主无法实现村民个体利益。三是农村直接民主管理在制度实施中面临的多数人暴政与少数人暴政之间的矛盾与冲突。四是落后农村地区实现民主管理中面临的自然地理环境障碍的困扰等。

最后，两种制度救济机制方面存在区别。

村民自治制度的救济机制主要体现在司法、行政等方面。我国《村民委员会组织法》第36条对其救济机制从司法和行政方面作了专门规定。在司法方面，如果村民合法权益受到了村民委员会或者其成员所作出决定的侵害，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销该决定并且使相关侵权责任人按照法律规定承担相应的法律责任。在行政方面的救济，主要体现在以下两个方面：一是乡级人民政府可以责令村民委员会改正其不依照法律、法规的规定所应必须履行的法定义务；二是在农村地区的各乡级人民政府的上一级人民政府可以对下级政府对法定的村民自治范围的事项实施干预的行为责令其改正。同时，为了更好地处理村民自治中出现的问题与纠纷，围绕村民自治权利的保障，应建立健全村民自治的法律救济制度，切实实现村民自治有法可依和违法必究，建立和完善村民自治违法行为的处理机制，重点做好以下几方面的法律救济机制的完善：一是要建立健全村民自治的诉讼救济机制，将村民自治违法行为纳入诉讼受案范围，确保村民自治权受到侵犯时通过诉讼实现其权利救济；二是在行政复议、行政处分、人大监督和信访制度等方面建立健全村民自治的救济机制，对村民自治权实行全方位的保障；三是建立健全全面的围绕村民自治相关主体的法律问责体系，明确基层政府、村级党组织、村民委员会及村民等相关主体在村民自治过程中应履行的法律义务及违反村民自治相关法律法规时应承担的法律责任，确保村民自治制度执行的有效性与严肃性。

农村民主管理制度的政治实践是在特定的历史条件下发生和发展起来的。在我国的现代国家构建历程中，继政权下乡和政党下乡之后，在经历了“吸纳—参与—主体”“制度—示范—创新”这样一种历史进程之后，以农民群众为主体的农村民主管理制度的建立和发展成为历史的必然，“沟通—整合—法治—组织”成为农村民主管理的基本运行趋向。基于此种特点，面对新时期农村民主管理面临的新变化、新情况、新问题，农村民主管理制度的救济机制的健全与完善也是全方面、多角度的，主要体现为以下几个方面：

一是与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理保障机制。随着国家公共财政在农村的不断推进，乡镇政府职能由管理向服务转换，非政府组织的广泛兴起，乡镇治理的基础、主体、过程等都正在发生着重大变化，建立能适应新形势的、民主的、和谐的、有效的乡镇治理机制，成为新时期我国农村民主管理制度建设关键所在。这就要求在政治层面不断地完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的民主制度，在行政层面不断地完善与农民政治参与积极性相应的乡镇服务型政府，在非正式制度层面构建官民良性互动的乡镇民间参与机制等，这些都有利于促进农村民主管理制度的健全和顺利实施。

二是由村级党组织领导的充满活力的村民自治保障机制的建立健全。村民自治制度是农村民主管理制度的重要组成部分和运行范畴制度，加强村党组织领导的充满活力的村民自治制度建设不仅是农村民主管理制度的重要内容建设范畴，而且也是其重要的司法救济和法治保障机制。在村民自治保障机制的建设和完善过程中要重视坚持党的领导，确保村民自治保持正确的前进方向；通过村民自治保障机制不断提高党在农村的执政能力，巩固党在农村的执政基础。要将农村基层党组织纳入村民自治的框架内获得和证明其先进性并发挥政治整合功能，要健全村党组织的领导与村民自治的良性互动机制；健全以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举制度；健全以广泛参与、议事协商为基本前提的民主决策制度；健全以信息公开、形式多样为主要特点的民主管理制度；健全以权益保障、规制权力为根本要求的民主监督制度；健全村民自治物质保障机制等，以此切实加强农村民主管理制度的有效运转。

三是以保障农民权益为主要内容的农村依法治理保障机制。民主是法制的基础，法制是民主的保障。随着国家在农村民主管理方面的制度安排的发展，基层民主外部环境变化必然会引出许多新变化、新情况和新问题，要重视在法律框架下引导农民有序参与、推进信息公开、健全议事协商，依法保障农民参与权、表达权、监督权。在乡村民主互动中提升乡镇政府的依法行政能力。有鉴于此，应从“四个民主”法律保障与规制、乡镇政府依法行政能力提升和法律规制、民主管理执法监督和司法保护、乡村社会民主与法制的生成等几个方面加强以保障农民权益为主要内容的农村依法治理保障机制的建设和完善，切实加强农村民主管理制度救济的法律机制保障。

四是以完善社会自治功能为导向的农村社会组织保障机制。随着农村经济社会的不断向纵深方向发展，伴随着农村民主管理制度的建立和实施，各种专业合作社、专业协会等社会组织在农村不断涌现，在极大地改变农村社会治理结构的同时，也在不断地拓展农村民主管理制度的内涵和外延。同时应完善以社会自治功能为导向的农村社会组织的保障机制，也是农村民主管理制度的重要社会保障机制，在这种保障机制的建立完善过程中，要重视鼓励、引导和支持农民建立、参与各种组织并充分发挥其主体作用，让农民为自己的事情做主，真正实现农民自我组织、自我管理和自我服务，加强这些组织发育机制和物质保障建设，大力提高村庄社会资本和公共产品供给效率，通过这种机制的建设积极引导广大的农民参与到农村基层民主管理中，从而构建起有广泛民众基础的社会组织保障机制。

（二）农村民主管理制度与城市居民自治

农村民主管理制度和城市居民自治制度都属于基层群众性自治范畴，虽然两者在制度性质、主要任务及主要自治组织形式等方面有共同的特征和紧密的联系，但是两者在许多方面也存在区别和差异，这主要体现在以下三个方面：

首先，自治管理的地域范围不同。居民自治地域的范围在城镇，城镇居民是自治主体。农村民主管理的地域范围是在广大的农村地区，农民是自治管理的主体。

其次，自治管理主体的构成不同。居民自治的主体绝大多数是城镇居民自治区域内各个社会组织的成员，分散在城镇各个不同的国家机关与企事业单位，而且大多数成员其居住生活单位与生产工作单位是分离的，纯粹的居民不是主要的主体构成。农村民主管理的主体主要就是农村居民，其既是在农村区域从事农业生产的成员，又是在农村居住生活的成员，生产和生活联系紧密。

最后，自治管理的功用不相同。城镇居民委员会主要是办理本居住地区退休、无业居民的公共事务和公益事业，而在职居民的经济、政治、文化及其他社会事务大都通过其生产工作单位进行处理，居委会在这方面的管理功能和作用不是很集中。农村民主管理主要是就各农村自治区域内所有村民的经济、政治、文化及其他社会事务等进行全方位的民主管理，各民主管理组织要组织村民自我管理、自我教育及自我服务，办理村内有关村民利益的各项公共事务与公益事业，在选举、决策、监督等方面通过民主的方式予以实现，确保广大农民群众知情权、参与权、决策权及监督权的实现和保障。

（三）农村民主管理制度与地方自治

农村民主管理制度与地方自治虽然都有自治的含义，但是在国家制度层面的地位与性质特征却有着诸多的区别：

首先，两者在国家层面的制度地位不同。地方自治是一个国家层面的、政治色彩浓厚的概念，指的是根据宪法和法律的规定，全体居民在一定的领土范围之内组成法人团体（地方自治团体），在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，根据本地区的财力，自主处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。它是基于中央和地方政府的一种分权形式，目前多数资本主义国家实行这种地方政权体制。而农村民主管理制度却是我国基于国家与社会二元架构，为更好地建设社会主义民主政治而推行的一种具有中国特色的基层群众性自治制度，不是一级地方政权体制，也不是国家的一种基层政权体制。

其次，两者行使职能的性质不同。地方自治通过地方自治机关组织地方政权，行使自治权，这种自治权通过强制性的管理手段予以保障，具有国家政权性质的职能，这种职能即便是法定的中央政府也不能侵犯或者代行。农村民主管理制度不是国家的一级政权体制，只是围绕农村区域的公共事务通过各种自治组织行使比较单一的民主管理职能，其管理手段具有非强制性。

最后，两者自治管理的事务范围与权限、界限不同。地方自治的自治范围与权限在总体上并无严格的划分，在一些国家地方自治与地方政府、地方行政及地方制度等通常是等同概念。地方自治机关决策的范围包括辖区内的各种公益事业，诸如教育、卫生、交通、环境、商业、市政及社会福利等。而我国的农村民主管理制度其自治的范围及权限并无明确的划分界限，在农村民主管理中，各自治组织只参与、决策、管理和监督本村与村民利益息息相关的公共事务和公益事业。

（四）农村民主管理制度与社会自治

所谓社会自治是全社会各个组织普遍行使自治权的一种自治制度，它是一种广泛联系的完整的自治体系，在这个体系内所有的经济组织、社会组织、政治组织及各种团体都是自治单位，通过这些自治单位能把所有社会成员组织起来，共同在国家权威和自治权的推动下广泛地开展自治。农村民主管理制度则主要是在广大的农村地域和该地域范围内的各种自治组织中实行，参与的主体主要是广大农村村民，其民主自治的范围对应的是村庄事务在选举、管理、决策及监督等方面的民主自治活动的开展，是在国家基层政权组织的指导下有限地开展的。

（五）农村民主管理制度与乡镇治理机制

国家在农村地区实施税费改革以后，在农村社会治理中所存在的一些矛盾与冲突并没有随着国家农业税费的废除而得到根本性的解决，加上一些农村地区，农民的利益表达与合理的诉求因为一些渠道不够畅通而难以实现。导致在一些地方引发了比较严重的村庄治理事件，甚至受到了党和国家高层的关注与重视，遂提出了“乡镇治理机制”这一概念。为与农村税费改革相适应，迫切要求我们在农村社会治理过程中逐步建立健全具有和谐、民主及高效等特点的乡镇治理机制。而乡镇治理机制的建立和完善有赖于农村民主管理制度的建立与完善，由此可见，农村民主管理制度与乡镇治理机制是相互紧密联系的两个概念。农村民主管理制度有助于农民在全面的政治参与中充分表达其合理合法利益诉求，也有助于将一些可能引发的因为利益纠纷而产生的矛盾和冲突，消减在农村基层治理中的萌芽阶段，这样也有利于在实现农村民主治理合法性基础上，使农村基层政府在治理方面的权威形象得以树立。不仅能维护农村社会的基层稳定基础，而且也有利于和谐农村与和谐社会的最终发展与实现。同时，我们看到乡镇治理的权力固然来自上级的授权，这是乡镇治理中的重要基础权威，但是，乡镇治理的群众基础也不容忽视，这主要体现在乡镇治理中广大农民群众在农村基层治理中的广泛参与及其对国家在农村地区的乡镇治理权威的政治认同。此外，在新形势下，特别是在传统乡镇治理的基础、治理主体及治理过程等因素都发生了全新变化的基础上，还须重视在乡镇治理中农村社会非正式组织作用与功能的发挥，这有利于在乡镇治理过程中通过这些社会自治组织及时地反馈各种有效的信息，以防止农村社会治理中突发情况的发生。可见，新时期建设与完善我国农村基层民主管理制度的一个关键所在，就是不断建立与农民政治参与积极性逐步提高相适应的乡镇治理机制。这也是党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》所做出的一项有关农村基层民主管理制度发展的战略决策。可见，农村民主管理制度与乡镇治理机制之间是相互联系、密切互动的，乡镇治理机制的不断健全完善对于农村民主管理制度逐步地趋于完善不仅具有重要的意义，而且也是一种重要的动力机制，具体而言，主要体现在以下几个方面：

1．政治层面。农村民主管理制度的发展，有利于完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制的基层民主制度的构建。当前，随着我国30余年改革开放的发展，农村社会里的农民在视野、信息、思维及理性方面都有很大的进步，其公民意识、公民素质及文化素质等都有了很大的提高，已经不同于先前传统意义上的小农。从我国农村基层民主发展的现状来看，我国地方政府发展的方向主要从民众政治参与与责任政府的构建两个维度展开，现实的情况是我国农村地区的基层政权机关不是自治机关，必须对其上一级政府机关负责。基于这样的背景下的乡镇治理机制构建的目标就是建立健全乡镇政府的“双向”负责机制，既要向其上级政府负责，也要向农村社会的农民负责，使广大村民通过各种民主制度和渠道在乡镇治理中成为主体与基础。也要通过农村民主管理制度的完善以增强农民对乡镇基层政府的政治认同感，从而在乡村治理中确立起治理权力的合法性及治理能力的权威性。在农村地区经济市场化的改革过程中产生了不同的利益群体，这些利益群体在非均质的农村社会发展中必然面临利益分配的不同诉求，在一些农村地区常常因为利益的分配问题产生系列上访及相关的群体性事件，这势必影响到农村基层社会的和谐与稳定，同时也对各地方乡级政府如何通过民主制度的理性引导与实施来解决这些问题提出了新的挑战，既要让民众通过正式的制度渠道来表达自己的公平正义要求，也要在农村基层民意表达机制建立和健全的基础上实现对农民表达权的维护，在此情境下，农村民主管理制度无疑是最好的选择。

2．行政层面。农村民主管理制度的建设，有利于完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇服务型政府的构建。在我国，来自中央自上而下的国家层面的行政管理体制如何与乡村基层社会治理体制实现有效的对接，这是一项重大实践课题，需要展开深入的研究。经过多年的努力，我国的乡镇政府机构改革仍然存在一些问题，农村基层行政管理与运行机制体制还未能完全实现行为的规范性、运转的协调性。学术界围绕这方面的研究产生了诸多观点与政策主张。比如有的主张乡镇撤销，有的主张按照县政—乡派—村治的思路予以改革，有的主张在国家乡镇层面实现自主治理等。这些研究表明人们对乡镇一级政府的性质、基本功能与定位等方面的价值判断存在争议。事实上，根据我国宪法的规定，乡镇机构是我国的政权系统中处于县级政权与村庄之间的一个基础层级，也是我国最低一级的地方政府机构建制，它具体体现着国家与农民在治理事务方面适度的分权关系。在这样的国家制度层面安排的背景下，建立和完善农村民主管理制度不仅有利于克服乡镇政治生态中刚性的责任制度的缺陷，而且有利于大力推进与农民政治参与积极性不断提高相适应的服务型政府的构建，围绕基层民主化的行政机制和氛围而不断完善乡镇治理机制。

3．非正式制度层面。农村民主制度有利于乡镇民间参与机制在官民良性互动中的构建。中国农村社会存在差序格局。因此，在我国现有的民主政治制度体系建设中，不仅需要政治参与制度途径的建立与完善，而且还须拓展广泛的渠道以非正式的方式不断提高农民在基层民主政治中的参与积极性。比如渝东南秀山自治县一些农村地区的院坝会、民主恳谈会等农村民主非正式参与形式，这些非正式制度形式的广泛拓展，有着非常重要的意义。首先，可以从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，通过这些非正式的民主参与机制去对乡镇政府的决策和公共政治生活实施直接或间接的影响，在最广泛的基础上组织和动员广大人民群众实现对其所在地区经济、社会等事务的民主管理，使在农村民主管理中的不同利益群体都可以通过各自意愿参与到对话与解决问题的制度轨道上来，有利于及时化解农村民主自治中存在的冲突与矛盾，从而实现乡村生活的和谐发展。其次，这些非正式制度的建立与完善也有利于克服基层乡镇政府在村庄治理中存在的政策失灵现象，有利于农村精英参与到乡镇治理中来，这既履行了他们对农村社会建设应尽的职责与义务，又在乡镇民间参与机制中实现了官民之间的良性互动，对于乡镇基层政府在乡村治理中的政务公开及农村民主建设相关政策的有效实施起到助推作用。另外，这些非正式制度政治参与途径也是保持农村社会活力与创造力的动力与源泉，通过这些制度途径可以吸纳大量的乡村精英人物参与到乡镇治理中来，在大力推动乡镇民间参与机制构建的过程中使地方政治精英对地方政治的发展作用得到充分的发挥。

4．物质保障层面。加强农村民主管理制度建设有利于增强乡镇治理机制的物质保障能力。在国家取消农业税以后，农村乡镇基层政权的经济来源渠道变窄，这必然会使乡镇政府一级财政为农村地区提供公共服务与公共产品的能力受到一定程度的削弱，在导致乡镇级政权机关事权减少的同时，可能会使其在农村基层民主治理中被置于边缘化的地位，也使国家在农村地区的乡镇治理机制物质保障能力下降的同时，使其在农村治理中的威权降低。而农村民主管理制度的建立和完善则有利于从基层民主的层面促使现有公共财政体系改革，加大对农村财政转移支付的力度；有利于促使基层政府加大对公共产品和公共设施的投入，强化农村公共服务；有利于发展民间企业，扩大民间经济来源，通过民间经济的发展和利益分配机制的完善来实现基层政府农村治理机制的物质保障等。通过农村民主管理制度的不断健全和完善，有效地推进乡镇基层政府的公共服务职能在农村民主管理中得到实现，根据农民在农村民主管理中的利益相关性以实现利益整合，从而最终实现广大农民对乡镇事务主动参与的积极性与主动性。

（六）农村民主管理制度与农村依法治理机制

民主是法制的基础，法制是民主的保障。改革开放以来，民主管理在我国农村领域已基本做到有法可依，但一些法律原则仍然过于抽象，缺乏可操作性，不仅造成了一些问题，同时也增加了处理问题的难度。在总结历史和现实经验的基础上，结合中共十七届三中全会强调的精神，应加强农村法制建设，完善涉农法律法规，增强行政能力，加强执法和与农业相关的司法保护的监督。加强法制教育在农村地区的推广，提高法律服务，提高农民的法律意识，依法促进农村治理。目前，农村民主管理制度在中央层面提出了更具体的要求，在国家政策层面的宗旨也是非常清楚的，所以我们要打造以依法保护农民在农村的核心利益的农村依法治理机制，促进民主管理在农村地区的制度化、标准化和程序化发展。可见，农村民主管理制度与农村依法治理机制是紧密联系的，以保障农民权益为主要内容的农村依法治理机制，不仅是农村民主管理制度的重要构成范畴，同时，农村依法治理机制的构建和完善对于促进农村民主管理制度的不断健全和完善也具有重要的推动作用，概括起来，主要体现在以下几个方面：

1．完善农村民主管理制度中的民主选举法律保障和规制机制，有利于确保农村依法治理机制的有序化与规范化。我国农村基层民主选举是“以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”，党对民主选举的基本要求是“民主”和“有序”。但是在实践中，在基层民主选举过程中出现违反法律及侵权的现象时有发生，这主要表现在两个方面：一是由于滥用外力，如地方政府不当干预，政府直接指定人员组成的村民委员会，或者以“停职”或变相使用管理权限对村委会成员进行更换；二是内部冲突中村民自治权利行使存在的问题，如比较常见的有“两委”矛盾，家庭、宗族势力干预造成一定的农村事务受到影响，村民选举时使用威胁、贿赂等手段破坏和干扰民主选举。因为这方面因素的存在，尽管村民自治制度经过近30年的运行，在某些地区民主选举仍然步履蹒跚，一个重要原因是与支持民主选举等相配套的监管保障机制尚未建立，导致村民表决权很难实现。因此，建立和完善法律和监管保障机制不仅是完善民主选举制度的前提，更是落实党对农村民主选举“民主”与“有序”要求的关键，而且也是确保农村依法治理机制有序与规范的基础。

完善农村民主管理制度中的民主选举法律保障和规制机制重点要围绕以下方面的问题进行：

第一，如何统一选民资格标准？选民资格认定的核心在于如何认定“村民”，一种意见认为应当以户籍为准，另一种意见认为居民经常居住地是判断村民身份的标准，因而造成了各地区立法存在冲突或缺位的情况。应以法律的形式明确选民资格标准，消除区域性立法存在的冲突，要求在设计相关制度时一定要注意村民居住地选举权与村民户籍所在地选举权之间的配置，既要防止村民享有双份选举权，更要杜绝村民无法行使选举权。第二，如何明确候选人资格？部分学者认为，村委会候选人作为“预期”的村务领导者和管理者，自然应当具备比选民更高的素质。据此认为应当对选民和候选人资格做分别规定。这种认识并不符合村民自治、自我管理原则的要求，对候选人资格的认定不应以特定的标准一概而论，而应当尊重村民手中的选票，让选举权与知情权、参与权、监督权等权利来决定适当的村务领导者，制度设计者更应专注于如何保障、维护和真正实现村民的知情权、参与权和监督权。第三，如何完善村民选举权的救济？对此，我们可以从如下方面采取措施予以完善：首先可以考虑以立法、司法解释的形式扩大民事诉讼中选举资格诉讼的适用范围；其次可以考虑以行政法规制行政权，干预村民民主选举，将这一类案件纳入行政诉讼受案范围，并明确规定行政权非法干预选举权的后果与责任；最后，对于那些严重干扰村民民主选举并造成严重后果的危害行为，还可以考虑扩大刑法规定中破坏选举罪的适用范围，以刑罚威慑贿选、胁迫等在实践中出现的违背村民自治意愿的行为。

2．提高民主管理、民主监督及民主决策中的监管和约束决策机制，有利于保证乡村治理的民主在法律层面的程序和实践做法的和谐统一。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，完善在农村地区的民主管理制度，我们必须坚持“扩大有序参与，推进信息公开，提高协商的程序，加强对权力监督”为出发点，以促进基层政府职能转变，扩大村民自治，保障决策、管理和民主监督的范围。

为此，首先要加快推动基层政府职能转变，根据法律规定提供公共服务的意识与能力，坚持政务公开，信息透明，加强对农村居民参与权、监督权、知情权的法律保护，增强其救济权利的能力，加强乡镇政府管理的法治化。其次，健全村民自治制度，完善党组织领导，积极推进村民会议、村民代表会议的民主决策实践，自我教育、自我管理、自我服务的民主管理实践。同时，要确保农村依法治理机制实现程序与实践的和谐统一，关键是要实现政府职能转变及村民自治制度的程序化和规范化。其难点在于还需要处理好如下问题：一是要有效地防止在民主决策过程中存在的以间接民主代替直接民主的现象发生。二是要重视通过有效的制度设计预防村民自治演变为村干部自治的现象产生，高度关注在农村依法治理过程中出现的非民主现象，诸如村民会议召开难的问题、一事一议难的问题、村民会议决定难、做出决定难以执行等问题。三是重视以制度规范民主管理建设，解决农村依法治理中突出的问题，诸如村“两委”之间的矛盾、村书记与主任“一肩挑”、村“两委”成员交叉任职等，并努力将这些问题的解决方式通过农村依法治理机制的程序上升到法律制度的层面予以规范。四是通过强化民主监督，进一步提高村务管理的民主程度，在更大程度上满足农民的政治参与需求，使农民的利益诉求通过农村依法治理机制能够有效表达并得以实现。

3．乡镇政府依法行政能力的提升和相关法律规制机制的完善，有利于在农村依法治理中实现“限权与服务”的农村民主管理和谐外部体制格局。20世纪80年代，以在农村地区撤掉人民公社建置乡及推行村民自治为象征，逐步形成了“乡政村治”的新治理结构。改变了传统乡镇与村落之间的关系，也使得农村地区先前沿袭的“任务—动员—命令”的行政逻辑面临多重困境。“动员令的任务”行政逻辑面临多重障碍。以村民自治为主要内容的农村民主管理制度逐步地缓解了这些问题，这主要表现在以下方面：第一，村民自治改变了村级自治组织与国家政权组织之间的关系；第二，村民自治极大地限制了乡镇行政权力对村里的事务在深度和广度方面的干预，第三，村民自治改变了主要公权力权威和村干部及其所依托的村组织的行动逻辑，对村组织与村干部支配和控制力下降也显著削弱了农村基层政权的权力来源；第四，作为村民自治主要内容和行动逻辑起点的村民民主选举逐步增强与唤醒了农民的民主权利意识和法律意识，这从根本上弱化了传统的行政模式运行的政治和文化基础；第五，农业税的废除逐步解体了传统的资源汲取型体制，在农村依法治理机制的逐步完善中对乡镇政权实现有效的“限权”，进一步突出乡镇政权的“服务”功能，为农村民主管理制度逐步创造了和谐的外部体制环境。

在农村依法治理机制中要实现农村民主管理制度的和谐外部体制格局的一个核心问题是通过“法律规制行政”的途径提升乡镇政府的依法行政能力，以改变乡镇政府通过“政治支配行政”路径的传统行政机制面临的困境，从本质上讲，“政治统治行政”是人的管理法则，而“法律规制行政”体现了现代法治精神。随着民主和法律的精神对基层乡镇政府民主权威的重塑，通过行政权力与国家法律在更全面基础上、结合与发展，从而修改或重建农村行政机制的原则、规则，在两者更严格整合的基础上来提升和保护国家权威与能力在农村地区实施的意愿，已成为时代和国家民主制度发展的现实要求。在这个过程中，一个重要的关键环节，即如何在国家行政运行机制上实现由“政治规制行政”到“法律支配行政”的转变，理应成为乡镇政府依法行政能力提升的核心所在。对此，需要解决好以下的关键问题：第一，要将行政权力严格控制在法律限度内，促使依法行政逐步成为主要的行政法理念和行政主体的自觉行动；第二，逐步用非强制性的行政指导管理代替强制性的行政控制管理，并逐步以此成为乡镇政府管理的主要形式；第三，要让实现正当性法律程序的观念和原则在乡村行政过程中得到贯彻和体现；第四，建设乡镇行政法制监督制度，以确保并促进根据法律逐渐加强农村民主管理。

4．健全完善农村民主管理制度运行中的执法监督和司法保护机制有利于农村依法治理机制对村民合法权益的全面介入与保护。以村民自治制度为主要内容的农村民主管理制度在我国经历了长期的实践，由于受到经济和社会发展因素的制约，并没有完全达到预期的效果，主要的原因之一是没有建立支持村民自治的执法监督和司法救济系统，造成农村村民无法开展民主管理及进行有效监督，即便其自治权受到侵害也很难得到合理和有效的补救。

农村民主依法治理的实践已经表明，相关配套制度系统的缺乏是国家基层民主制度运行中存在的薄弱环节，主要表现为：监督机构不明确，监督方式的不合理，监控程序的不完善，不充分的监督救济权等。同时，缺乏司法保护机制，主要有以下方面的表现：行政权力侵犯村民民主管理自主权时，村民不能对其提起行政诉讼，村民自治体内部有关村民自治方面的纠纷很难进入民事诉讼并且适用其有关违法和合同契约方面的条款，予以裁决，本身制度不合法的村民自治章程和村规民约等制度条款在村民自治中“合法”地侵害村民自治权利的现象也时常发生。当然，造成这种情况的原因是多元的，既有来自政治体制改革方面的，也有来自社会传统以及历史和文化等方面的，但制度系统整体设计的欠缺无疑是执法监督和司法保护机制缺位的首要因素。为此要实现农村依法治理机制对村民合法权益的全面介入和保护，实现其与农村民主管理制度的良性互动，就需要从法治国家建设和乡村基层民主建设需求的角度出发，对现行执法监督和司法保护机制重点从以下三个方面系统地予以研究完善：首先，在《村民委员会组织法》关于划分政府权力与村民权利边界的基础上，进一步明确行政权不得干涉村民自治体内部的合法事项，并明确规定对干预行为的规制和责任追究。其次，应进一步扩大行政诉讼受案范围，建立村民自治权行政诉讼救济制度，当行政权侵犯村民自治权时，应当允许村民或村民委员会提起行政诉讼。最后，条件成熟时可以扩大《民事诉讼法》“选举诉讼”的范围，将村民自治中选民资格纠纷纳入民事诉讼中选举诉讼的范畴，以保障村民自治主体所享有的选举权与被选举权，最终以程序化的司法救济保障村委会选举的合法秩序。

5．建立健全乡村社会民主与法制的生成机制，有助于农村民主管理制度在送法下乡与法律服务的农村依法治理路径中逐步地趋于完善。依法治国，建设社会主义法治国家，已经成为中国政治发展的基本战略，成为日益深化的执政治国的基本方略。法治的精髓在于通过对政府的权力进行限制与规范，确保其在法律轨道中运行，同时还体现在各层面的社会主体必须以法律作为其基本的信仰与理念，这对于中国特色社会主义法治国家的建设至关重要。在我国农村基层地区，实施民主管理中体现现代法治的精义，还显得比较困难，这不仅在于历史上封建专制文化中人治理念对农村地区的深刻影响，使得广大农民群众法律意识普遍淡薄，还在于许多乡土习俗与乡规民约在许多场合取代了法律，导致完善农村依法治理机制困难重重。因此，在农村民主管理制度健全的基础上，建立农村社会民主与法治的生成机制，要求在送法下乡与法律服务的农村依法治理路径中予以实现。具体而言，在这样的路径中重点应从三个方面对乡村社会民主与法制的生成机制进行建设：一是加强对“送法下乡”工作的重视。其目的是继续加强农村干部和群众的法治意识和现代法律观念，从而提高他们的法律信仰。法治是一项伟大的事业。任何一项伟大的事业后面必须有一种无形的精神力量。支持法治这个伟大事业的重要精神力量主要是全体社会成员的法律意识和法律信仰。这也是整个国家、民族、社会法律制度得以产生、实施、完善及高效运转的必要精神条件与精神动力。因此，在推进法治国家建设的进程中，国民法律意识的增强不但是乡土社会民主与法治的生成机制的文化基础，而且也是农村民主管理制度建设和完善及以依法治理机制为中心的农村法治建设的重要路径。二是加强农村依法治理机制中“良法规则”的建设。所谓良法规则，根据亚里士多德的理解，就是指一个很好的法律如果已经设立，每个人都应该服从和遵守这个法律。良法的最高价值就是公平正义。那么对于农民而言，如何在农村民主管理活动中通过对现有涉农法律法规的完善，使其能够充分反映农民的正当要求，有效地维护“良法”所赋予农民的合法权益，便是农村依法治理机制建设中的一项亟待开展和完善的工作。三是加强对“法律服务”研究。现代法律在新中国成立后的大量下乡，使其成为主导、规制乡村社会与国家之间相互关系的主要规范，但乡土文化往往改造现代法律使其以能被当地人所接纳的形式来运作，从而出现乡土社会内生惯例习俗、同化法律的情形得以产生。如何增强农民法律运用的能力，提升其法律体验，法律服务是有效手段之一。而通过何种形式来提升农民运用法律的能力，通过何种方式来增强农民的法律体验，现有的农村法律服务体系并没有有效地加以解决，这也需要完善法律服务，实现农村依法治理机制和农村民主管理制度的发展和完善。

（七）农村民主管理制度与农村社会组织机制

农村社会组织的成熟，能帮助分散的农户和大市场建立一个连接机制，与其他利益相关者开展对话。随着农村税费改革和农村综合改革的推进，农村基层治理结构将进一步变化。从社会实践的角度来看，农村社会组织的缺乏造成农民组织能力低下，对村里的公共建设的社会动员能力也贫乏甚至没有。农村社会缺乏有效的利益组织整合和表达机制，很难使农民理性地表达其利益需求；国家对农业发展的强农及惠农政策缺乏与农村社会组织的正确对接，很难在农民家庭中得以实施，农民面临较大的市场风险，需要建立相应的合作机制，以共同应对，但缺乏合作机制和管理经验，往往难以成功；分散的个体农民往往缺乏公共精神与合作的习惯，在按照一定的规则召开的会议上，农民面对公众不善于公开演讲和辩论，农村基层民主管理制度缺乏社会民主基础。因此，如何提高村民自治组织和各类农民组织的对接，建立政府与农民之间及正式组织与非正式组织之间的有效联系，成为新时代农村基层民主管理制度建设需要解决的一个重大挑战。农村民主管理制度与农村社会组织机制的建立和完善，是密切联系的。农村社会组织机制的构建是农村民主管理制度的重要内容范畴，重点是要从社会自治功能构建出发，以新农村建设的需要为其发端，针对农村社会组织发展中存在的问题，围绕农村社会组织机制的建立健全，重点研究具有服务性、公益性和互助性等特征的社会组织机制建构的基本方法、功能、作用与保障机制，进而也以此促进农村民主管理制度的健全和完善。

1．加强农村服务性、公益性和互助性社会组织的发育机制建设。开展对具有这样特点的社会组织的生长、发育和维护机制的研究要重点围绕社会自治能力提高而展开。从内部管理机制和外部引导扶持机制两个角度予以展开，在明确界定农村社会组织的性质和范围的基础上，分别探讨服务性社会组织、公益性社会组织和互助性社会组织三种组织发育的不同机制。要重点围绕影响组织发育主要问题、不同类型组织发育的动力因素、不同类型组织动员村民参与机制、不同类型组织成熟的内部管理经验和外部运作规范以及政府和社会如何引导扶持社会组织成长等问题加强上述三类社会组织的发育机制建设，同时在上述机制建设中通过相应法律规范的建设，在系统研究和具体实验的路径中，不断地总结出发展农村社会组织的成功经验模式，并作为依据服务于政府相关部门的决策。

2．加强农村服务性、公益性和互助性社会组织在村庄社会资本和公共产品供给效率提高方面的机制建设。重点围绕农村社会组织如何在自身的运作和活动中，根据组织成员需要和村庄建设的状况，提高村民自我管理和自我服务的能力，提高村庄社会的社会资本，加强村民之间的信任和合作，进而协助政府和村庄公共权力组织更为有效和公平地提供公共产品。为此需要重点加强以下方面的内容建设：农村社会组织的运作提高村庄的社会资本的方式、农村社会组织参与村庄公共产品供给的方式、乡镇政府原来承担的一些公益事业建设和社会管理功能在乡镇改革之后向社会组织转移的路径、政府的行政管理机制与社会的自我管理机制的有效衔接和良性互动机制。同时在实证调研和实验研究的成果基础上，分类型研究不同的社会组织如何能够在满足成员利益的基础上，发展成为乡村社会公共产品的有效提供者和协助提供者，开发出社会组织承担一些公益性服务和公益事业建设的政策框架，从而确保社会组织的发展与农村经济社会发展相互促进。把重点放在农村社会组织如何提高自身的业务和活动水平上，根据成员需要和村庄建设的情况，提高村民自我管理、自我服务的能力，以改善乡村社区的社会资本，增强村民之间的信任和合作，协助政府和村级公共权力组织更有效、更公平地提供公共产品。这需要重点加强以下领域的建设：社会组织对农村社会资本经营改善的能力；社会组织参与农村的公共产品供给的能力；与乡镇社会管理职能建立有效的衔接和互动机制的改革路径。

3．加强农村服务性、公益性和互助性社会组织参与农村基层民主管理的机制建设。随着农村的经济社会发展，当前农村社会出现了许多诸如蔬菜协会、养鸡协会、老年协会、禁赌协会等新的社会组织。这些组织对于农村的民主管理将会产生重要作用。为此应从以下方面重点加强这种机制建设：一是规范农村社会组织内部的结构，在自主、平等和民主的原则基础上形成组织成员之间民主的公民文化；二是大力协调农村社会组织与“两委”及村民代表会议等之间的相互关系，以充分发挥其在重大村庄事务决策中的积极功能；三是将党的领导、民主和法治相结合，形成农村社会组织良好发展与良性运作的制度框架，有效阻止农村社会组织异化现象的发生；四是对参与农村基层民主管理的各种社会组织进行吸收，特别是要引导农村宗族组织发展转变为农村公益性组织、扩大社会组织在农村活动空间的服务性与互助性。同时，我们要将核心关注点放在农村社会组织社会自治能力提高方面，从乡村社会的底层对社会组织施以整合，在农村社会组织有序参与乡土社会的民主管理过程中构造民主制度在农村运行的结构基础，从而推动农村基层政治参与范围的进一步扩展以及社会组织在民主管理中议事协商水平的提高，保障农村社会组织与农村基层民主管理制度的相互促进，使其自治与发展能力继续深化和完善。

4．加强农村服务性、公益性和互助性社会组织发展的物质保障机制建设。发展农村社会组织需要积极完善物质保障机制，为社会组织在农村地区围绕服务性、公益性及互助性方面发展运作提供便利条件。这需要重点从以下方面开展建设：一是在充分借鉴国（境）内外经验的基础上，积极建立社会组织项目建设与基层政府经费支持的有效衔接机制，避免社会组织的行政化发展趋向，建立支持社会组织运作的新型制度，构建基层政府积极引导与社会组织自我管理之间的良性互动。二是加强社会组织自身在农村服务性和公益性中运转中的资源积累，确保其持续运行资源保障机制的建立。这就要求农村社会组织实现对其内生发展资源的扬弃，真正使其发展成为农村社会所需要的机制载体。三是积极构建农村社会组织与基层政府之间协同的运转模式。着力探索农村基层政府在职能转变过程中费随事转、权随责走的新型事业发展运行机制，切实加强农村社会亟须的公益事业与公共服务事业的建设。四是进一步完善农村社会组织政策协调机制，使其活动场地、业务培训及人力资源建设得到有效保障。