第二节 研究的进度与实践中的问题

农村社区服务是近年来比较热门的话题，相关研究主要集中在农村社区服务定义和分类、农村社区服务投入主体及供给方式、农村社区服务筹资方式与保障方式、农村公共服务体制的历史变迁及其内涵与标准等方面。

一 农村社区服务定义和分类的研究

在国外研究中，人们通常把服务作为物品（Goods）来看待，并将物品分为公共物品、私人物品和有益物品三类。萨缪尔森是最早研究公共物品的经济学家。在1954年出版的《公共支出的纯理论》（The Pure Theory of Public Expenditure）一书中，对公共物品（Public Goods）定义为“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对于该物品消费的减少”。与之对应的是私人物品（Private Goods）, “是指如果一种物品能够加以分割因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果”（Samuelson, 1954）。由此揭示出公共物品的两大特性：一是非竞争性（non-rivalness），二是非排他性（non-excludability）。

此后，马斯格雷夫（Musgrave）提出了第三类物品的概念，即“有益物品”（Merit Goods），是指“一种极其重要的物品，当权威机构对该物品在市场机制下的消费水平不满意时，他甚至可以在违背消费者个人意愿的情况下对该物品的消费进行干预”（Musgrave, 1959）。这是一个伦理和主观价值判断层面上的概念，目的在于说明政府有必要对个人消费行为进行干预。

正是“第三类物品”这一概念的提出，引起了人们理解上的分歧。美国学者奥斯特罗姆夫妇（V. Ostrom &E. Ostrom）以及布朗德尔（R. Blundell）等人分别从不同角度，对介于公共物品和私人物品之间的物品进行了划分，提出了准公共物品的概念。

在此基础上，日本经济学家植草益对准公共产品又细分为两类：第Ⅰ类准公共物品是指具有消费的非竞争性但不具有受益上的非排他性，第Ⅱ类准公共物品是指具有受益的非排他性但不具有消费上的非排他性。具体来说，第Ⅰ类准公共物品由于具有排他性，有可能成为市场性物品，如医疗、保险、教育等。第Ⅱ类准公共物品由于不具有排他性，因而价格形成困难，适宜采取免费供给，如垃圾处理、孤儿院和养老院等社会福利服务（植草益，1990）。

国内研究人员也对公共物品的种类进行了描述。有人将公共物品概括为有形公共物品与无形公共物品（尚长风，2004）。也有人认为，公共物品是指社会正常存在与发展所必需的，而个人无力独自提供，必须由社会最具权威和影响力的公共机构（如国家或政府）负责组织提供的具有社会性的物品或服务（朱明熙，2005）。徐小青、林万龙（2008）从政府层级的角度对农村社区公共物品进行了研究。按照受益原则，受益范围遍及全国的公共服务，由中央政府提供；受益范围主要是地方的公共服务，则由相应层次的地方政府提供；具有外溢性的地方性公共服务则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同分担，比如基础教育、交通、大型水利设施等。有学者把农村社区公共服务分为三类：可持续发展类公共服务，如江河治理、农田与生态保护、计划生育、基础教育、社会保障等；农村经济发展类公共服务，如乡村道路与水利建设、农机推广、病虫害防治、农村治安等；农村社会基础设施类公共服务，如水、电、通信、卫生防疫、文化娱乐设施等（雷晓康，2003）。有学者把公共服务分为：主权服务，如国家管理、司法、警察、国防、国家财政等；社会和文化服务，如教育、卫生、社会保障、社会救济和文化活动等；经济服务，如供电、供气、铁路运输、邮政和电信等（王小林，2008）。

近年来，随着国家对民生问题重视程度的加强，向国民提供均等化的基本公共服务日益成为人们的共识。不过，迄今为止，对于哪些是基本公共服务以及如何提供公共服务等问题，人们并没有形成一致的看法。有学者根据公共服务的属性以及政府责任等因素，将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类。前者是政府必须承担并满足居民需求的公共服务，主要包括义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、基础设施、公共文化、公共安全、环境保护等，而后者可通过政府以外的社会组织或市场来提供（项继权，2008）。有的参照国际经验及现阶段我国具体国情，将基本公共服务界定为公共卫生、基本医疗、义务教育、社会救济、就业服务以及养老保障（丁元竹，2007）。

上述国内外学者从不同视角对农村社区服务的定义及分类提出了不同观点，说明当下对农村社区服务进行研究是十分必要的。一是由于这是一种理论性与基础性的问题，二是由于既有的研究主要集中在农村社区公共服务方面上，缺少农村社区自服务与市场服务的研究，显得不全面、不系统。

二 农村社区服务投入主体及供给方式的研究

农村社区服务投入主体存在着一元主体与多元主体之争。在一元投入主体论者看来，当政府不能供给服务之时，社会是服务供给的主要承担者。梁漱溟明确提出农村社区服务投入应由社会经办的主张。他认为，医治中国农村积贫积弱的处方是“政教合一”、“建教合作”的教育。其中，农村工业化与农民合作是有效途径。虽然政府推行农民合作，但投入起来耗费过大，收效甚微。“其由政府推行者之耗费大，效率小，不亲切，不实在。”如果政府办不好，就交由社会去办，因为社会投入“无形中就将农民都变成经济的战士，而提纲挈领便于指挥”。与之相反，当社会无法有效供给服务之时，国家应该是必要的供给主体。费孝通就持有这种观点。在他看来，在一个没有政府投入、缺乏信贷组织的农村社会里，农民的生产与生活只能依靠农民自己。为了扩大再生产，或是为了渡过生活的难关，农民在求助无门的情况下，不惜背负巨额债务而借高利贷筹资，从而扩大了高利贷的生存空间。为促进农业发展、改善农民生活状况，就应该借助于政府的力量，改进已有的民间金融组织，成立农村信贷合作社，以改善农村投入状况。“农村的合作信贷系统实际上不是农民自己的组织，而是农民用低利率从国家银行借钱的一种手段”, “如果政府能利用现有的……互助会等系统来资助人民，效果可能要好一些”。“如果能利用传统的渠道，再用政府的力量将其改进，似乎成功的机会会大一些。”

相比之下，多元投入主体论者认为，农村社区服务的供给主体应该是多元的，国家（政府）、社区居民、市场（私人、组织或协会）、非营利组织或非政府组织等都是社区服务供给的参与者。国外研究表明，公共服务生产与公共服务提供，二者是有区别的。国家（政府）是公共服务的提供者，但是，可以不是公共服务的生产者。对于那些属于政府“天职”的公共服务，政府主要是一个安排者，决定什么应该通过集体去做、为谁而做、做到什么程度或者水平、怎样付费等问题。至于服务的生产，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式，由私营部门或社会机构来完成（Savas, 2000）。正是基于这种理念，政府主导下的多元化投入主体与供给方式才被越来越多的学者所接受。因此，公退民进、民办公助、公办民助等方法，动员和吸纳社会资源参与到农村社区服务供给中来，有助于缓解农村社区服务的匮乏（黄志冲，2000）。丁元林总结了我国农村社区服务的投资分布，认为我国农业投入主体主要有国家财政、国家计委、地方财政、银行贷款、农民投资5个源头，其中属于国家投资范围的有江河治理、农田水利建设和垦荒围堤等，国家通过有偿扶持、银行贷款扶持，来引导农民投入农业生产。从投向上说，国家的资金用于跨地区的国土整治、治理生态环境、调整产业结构、提高科技水平方面；而集约经营和资金回收快的项目，则主要依靠农民自筹和银行贷款。从资金的流向上说，主要有粮食外延扩大再生产投资，提高集约经营能力、建立稳产高产农田的投资，速生丰产林投资，水体保持投资等。

在供给主体多元化研究基础之上，农村社区服务供给方式引起了人们的关注。当前，学者研究的视角投在农村社区服务均等化的供给方式之上。实现城乡基本公共服务的均等化，必须对传统农村公共服务供给方式进行根本性改造，实现组织重塑和机制再造。例如，有学者从理念、功能、政策、财政、绩效评估五个层面，对基本公共服务均等化导向的政府行为变革进行了具体设想和论证（张立荣、冷向明，2007）。有学者对国家在农村公共产品供给中的角色与地位进行了考察，认为要合理划分中央政府、地方政府、社区组织和村民的功能边界，明确农村公共物品的供给主体，特别是强调国家在提供公共物品中的作用（程又中、陈伟东，2006）。过去，我国广大农村的基本公共服务主要由各地的乡镇事业单位承来承担，20世纪80年代以来，随着农村改革及市场化的发展，这种体制日益难以满足现实的要求。有学者就通过对湖北乡镇事业单位改革的深入调查和分析，探讨我国乡镇事业单位改革的内在逻辑及发展方向，认为必须根据农民群众的公共需求及农村市场经济和社会发展的需要，对传统的农村乡镇事业单位体制进行根本性改造，构建适应市场经济发展，以农民需求为导向，政府主导、多元供给的新型农村公共服务体系（项继权、罗峰、许远旺，2006）。此外，也有学者对农村公共服务的机制建设问题进行了探讨。有的对基本公共服务均等化的财政投入机制进行了分析（项继权、袁方成，2008；王敬尧、宋哲，2008）；还有的对建构农民需求导向的公共服务决策机制进行了探讨（刘义强，2006）；等等。

三 农村社区服务筹资方式研究

筹资问题是农村社区服务的核心问题。许多研究者较多地关注制度内筹资与制度外筹资方式。由于乡镇是农村公共服务的主要承担者，因此县乡财政对农村社区服务的筹资有很大影响。国务院发展研究中心课题组（2002）的研究表明，20世纪90年代分税制之后，县乡财政出现危机，限制了基本公共服务的供给能力。因此，制度外筹资在农村社区服务供给中发挥了必要的补充作用（樊纲，1995；林万龙，2000），但是，这种筹资方式不规范，不利于农村社区服务长足发展，同时，制度外筹资逐渐演变为一个加重农民负担的诱因（黄佩华，2002）。

在分析农村社区服务制度外筹资方式存在的问题时，姚轶蓉（2005）指出，在目前官员考核存在的压力型体制下，农村社区公共服务的提供出现了严重的政绩化倾向，出于政绩考核的需要，一些工期短、见效快的政绩工程、形象工程式的公共服务被大量提供。在这种提供模式和官员考核的双重影响下，我国农村社区公共服务供给出现了严重的问题，陈强、黄微（2005）指出，这些问题表现为供给总量不足、结构不合理，而且偏离了农户的真实需求，造成了严重的供需失衡，相应地加大了筹资的难度。

于是，如何改革农村社区服务筹资方式就倍受人们的关注。王铁（2008）提出了发行新农村建设特别国债、彩票与设立新农村建设基金的方式，为农村社区服务筹集资金。他借鉴国外有关经验，认为发行国债可以募集大量资金，用于专项建设。发行国债不仅可以改变财政支农比例偏低的结构性问题，还可以解决银行融资困难、信用社支农力不从心、缺乏直接融资渠道等难题。同时，发售彩票不仅是一种效益极佳的筹资方式，还是一种安全便捷的补充投资、门槛较低的群众投资与回报丰厚的拉动投资，具有广阔的融资空间。因此，需要设立五种类型的新农村建设基金：一是粮食安全基金，主销区据此可以为粮食生产出钱买单；二是农地征用调节基金，这可以成为失地农民的保护伞；三是农村信贷调节基金，从而遏制农村失血过重的影响；四是农民工社保基金，主要体现了社会公平正义；五是农村社区互助合作基金，成为农民脱贫致富的小银行。除此之外，他还提出了课征新农村建设特种税、建立土地银行以及创办新农村建设特区等筹资的思路，从而解决新农村建设与农村社区服务筹资的困惑和难题。

王曙光（2009）从民生视角分析了农村金融改革，认为获得信贷和金融服务是农民应该享有的基本权利。农村金融改革本质上是重新尊重和赋予农民信贷权，使他们平等享受金融服务。在改革农村信用社方面，应遵循八个原则：一是增加农村金融供给原则，二是农村信用社改革模式的地区多元化原则，三是维护县域农信社独立性原则，四是股份制社区银行目标原则，五是行业管理与经营管理分离原则，六是产权结构多元化原则，七是促进市场竞争原则，八是内部治理的有效性原则。通过这八个方面的改革，形成联社体制、内部治理与多元产权结构的模式，农村信用社成为农村社区服务有效的资金供给者。

四 农村社区公共服务供给制度研究

汪希成（2009）对中外学者关于农村社区公共服务制度的研究进行了梳理，使人们对人民公社时期和家庭承包责任制时期的农村社区公共服务供给状况有了全面了解。关于人民公社时期农村社区公共服务供给制度的研究，张军、何寒熙（1996）对此进行了历史考察，认为该时期农村公共服务的供给依靠劳动力资源弥补资本不足，在政府动员的情况下，组织大批劳动力投入到灌溉、江河治理、农田水利设施等劳动密集型项目的建设上。人民公社制度为劳动力代替资本创造了条件，但是，这种强制性的公共服务供给制度缺乏激励动力。1978年农村改革解决了激励问题，农民生产积极性得到极大提高。不过，农作制度的变迁却对农村社区公共服务的供给造成了负面影响：一方面是农业收入不断提升，另一方面是政府对农业的总投资持续下降，相应地，农村公共服务的投资不断削减。在此时期，本该由中央承担的事权，却转向地方政府承担。由此，直接造成农业经济比较利益的丧失和农村财政力量大为减弱的严重后果。相比之下，此时的私人投资并没有弥补政府投资的减少（Lardy, 1986; Waston, 1987, 1989），而是投在了建房、耐用消费品和非农劳动之上，大量的公共事业却缺乏私人投资（基姆·安德森，1992）。与人民公社时期相比，家庭联产承包责任制时期政府动员的劳动密集型项目的建设力度大不如前，农户要求得到的补偿有所提高，用在公共事业投入上的劳动力成本逐渐增加，从而减少了公共服务的供给能力。

关于家庭联产承包责任制时期的农村社区公共服务供给状况的研究，大家一致的看法是，家庭联产承包责任制的实施是引发农村社区公共服务供给制度变迁的原因，导致了以制度外供给为主的机制的形成（叶兴庆，1997；谷洪波，2004）。在林万龙（2002）看来，家庭联产承包责任制代替人民公社制，是宪法层面的制度变迁，由此所引发的农村社区公共服务供给制度的改变，是供给主导变迁与需求诱致变迁共同作用的结果。这种制度外供给方式存在多重缺陷，不利于农村社区公共服务供给制度的发展。熊巍（2002）认为，这种缺陷主要表现在政府缺位与市场失灵、财权与事权不对称、“软”公共服务供给不足等方面。马晓河（2005）也分析了制度缺陷的种种表现：一是政府重城市轻农村，规避对农村社区提供公共服务的责任；农民缺乏供给能力，第三方缺乏参与机会。二是自上而下的公共服务供给决策机制导致供给结构失衡，公共资源浪费，机构改革落后于实际生活需求的发展。三是监管不力，存在监管不足或监管过度的现象。

如何改革和创新农村社区公共服务供给体制，学者们提出了许多建设性意见。刘鸿渊、谷洪波（2004）提出了建立中央、省、地方与农民四位一体的农村社区公共服务供给制度，其中，以中央和省两级公共财政为主，地方财政适当配套的方式，着重围绕农业经济发展、农民生活改善两方面提供公共服务。还有学者提出要从公共服务决策上创新，建立自下而上的需求表达机制，完善公共服务供给机制（陈小梅，2005）。大量的研究表明，在政府补贴下可以实现私人公司提供农村公共服务，而且在非洲、拉丁美洲等一些发展中国家，这种做法已经得到证实（Wellenius，2004），因此，中国实行农村社区公共服务的多元化供给是完全可能的（Buchanan, 1968; Ostrom, 1990; E. C．萨瓦斯，中译本，2002；世界银行，1994）。当前，农村社区公共服务多元化供给引起了研究者的广泛关注（张军，2004；王金霞、黄季焜等，2000；徐小青，2002；张立承，2005）。

综上所述，关于农村社区服务方面的研究，尽管越来越引起人们的关注，但是，各方面的研究状况，总起来说，有如下几个具体的表现：

一是理论分析层面上的研究多，以实证分析和实地调研为基础，开展农村社区服务的研究，目前尚显薄弱。

二是从共时性维度从事农村社区服务的研究多，以历时性为维度考察农村社区服务变迁过程的研究少。

三是在农村社区服务研究内容上，关于公共服务的研究多，相比之下，包括农村社区自服务与市场服务在内的整个农村社区服务为对象的研究少。

四是狭义的农村社区服务，即侧重于农村社区社会生活服务的研究多，而广义的农村社区服务，即包括提供经济发展服务的研究少，缺少农村社区服务的全貌研究。

本书的立意在于，以实地调研为依据，立足于相关学术研究成果，全面考察新中国成立以来农村社区服务体制的变迁过程，对该体制的供给状况（历史的、现在的）、影响因素、相关结果等方面加以全面系统的实证性探讨和总结，由此揭示它所产生的社会后果，以及实现社会融合的可行途径、方式方法。