第二章 计划经济条件下的就业与保障：1949—1978
一 就业保障的源起(1949—1957)
（一）保护劳动者的执政初衷和最初的制度实验
1949年10月1日，中华人民共和国正式宣告成立，在前仆后继、浴血奋战了28年后，中国共产党终于开始通过已经获得的政权，兑现为工农和劳动者谋福利的政治承诺。但这一兑现几经波折。
解放初期，刚刚摆脱了长期战乱的中国经济不仅十分落后，而且物资严重匮乏，煤炭、粮食、棉花等生活必需品奇缺。国民党政府滥发货币，造成通货恶性膨胀，不良商人趁机囤积居奇，物价肆意飞涨，而且交通运输几乎损毁殆尽。1949年城市失业人数达到400万，农村灾民4000万。中国共产党面临的最急切的任务是恢复生产、稳定物价、保障供给、改善人民生活。
在百废待兴而经济基础薄弱的条件下，特别是在不良商人哄抬物价的情况下，中央政府首先着手整顿劳动制度，废除了厂矿、建筑、搬运等行业的“把头制”，取消了个别工头过高和不合理的工薪、福利待遇，同时采取了以实物为基础的工资计算方法，先后以粮食和其他生活物资为计算标准，根据物价浮动的情况，随行就市地确定劳动者的工资浮动比例，以确保普通职工的基本生活不受物价波动的影响。例如在北京职工工资的计发是将解放前的工资折合成一定数量的小米，而在天津职工工资的计发则是折合成玉米面，按发放工资日的小米或玉米面的国营商业牌价计发货币。后来又增加了其他生活必需品及实物，如小麦、食用油、食盐、土布、煤、米等，作为计发工资的计算单位。这样就保证了职工在物价急剧波动时有一定的生活必需品供应，同时也逐步稳定了市场物价。很显然，在这种实物配给的分配方式下，还难以实行以缴纳税费的方式实现风险共担的社会保险模式。当然，实物配给方式终归是权宜之计，中国共产党总要以某种更加固定的形式兑现其基本纲领中对劳动者的承诺。
体现这一承诺的第一份文件就是中国人民政治协商会议在1949年9月29日第一届全体会议上通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。《共同纲领》在当时的作用相当于临时宪法，它宣告了人民民主共和国的建立，规定了新中国的国体和政体，最重要的是确认了工农联盟是新政权的基础，工人阶级新政权的领导，工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子共同形成人民民主统一战线。
保护劳动者权益是新政权的执政基础。《共同纲领》明确规定了要保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益，要保护妇女的平等权利，此外还十分具体地规定了劳动者“八小时至十小时的工作制”“最低工资”“实行工矿检查制度”等。《共同纲领》的第三十二条提出了“逐步实行劳动保险制度”，这是中国共产党建党以来一直坚持的对劳动者的承诺。为了贯彻执行《共同纲领》，政务院委托相关劳动部门，根据中国共产党在解放区和根据地执政的实践经验，并参照外国经验，于1950年拟定了《中国人民共和国劳动保险条例(草案)》向全社会公布，广泛征求各方意见。《劳动保险条例(草案)》在全国各大报纸公布的当天，报纸就销售一空，出现了洛阳纸贵的现象。各个阶层的民众都积极参与草案的讨论。修改后的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《劳动保险条例》) 于1951年2月23日由政务院第73次政务会议通过。
《劳动保险条例》规定了劳动者及其供养的直系亲属在生育、退休、疾病、伤残、丧葬等方面的待遇。
在保护劳动者方面，《劳动保险条例》显示出与旧政权的本质区别，巩固了新政权执政的合法性基础。“社会主义好，生老病死有劳保”成为时兴的口号。时任劳动部部长的李立三在《人民日报》上撰文写道：
各地工人群众更是非常热烈欢迎，觉得当国家财政经济状况刚刚开始好转，抗美援朝的斗争正在开展，各种困难尚未完全克服的时候，就举办劳动保险，使工人生活中最感痛苦而无法解决的生、老、病、死、伤、残等问题都获得了一定的补助、抚恤和救济，可见人民政府是如何关心工人的疾苦和困难。有些工人在讨论会议上发言说：“从来工厂都是养少不养老，年轻力壮，要你干活，老了干不动了就叫你滚蛋，哪里有过老了每年发给养老金的事。”有的工人根据自己的经验说：“我的父亲在铁路上当小工，被火车轧死了，买不起棺材，母亲带着我到局里叩头求告，才求得几块木板做棺材，半个钱的抚恤也没有。”有一个女工说：“我做了五年工，四次出厂进厂，生了孩子滚蛋，孩子死了再来。现在生了孩子有八星期假期，照发工资，还有生育补助费，真是做梦也没有梦到的事。”真的，工人们把他们过去的生活，与现在的劳动保险条例对照起来的时候，就喊着人民政府万岁，毛主席真是我们的救星的口号，完全是很自然的。这也就说明这个条例的颁布有如何巨大的政治意义。
《劳动保险条例》公布后受益工人致信《人民日报》表达喜悦心情
编辑同志：
我们是北京人民印刷厂的老工人。我们是在中央人民政府政务院公布了劳动保险条例以后退休的。在国家经济情况刚基本好转、国防建设还需要大力加强的今天，政府就这样照顾咱工人，我们非常感激。但想起解放前被折磨屈死的老伙友们，心里就翻腾起来。就拿日本统治时代的情形来说吧：那时候我们干半个月活的工钱，只凑合够买一包纸烟。那一个不是靠下了班拉洋车摆小摊来维持这一口气？老工人吕祥因为饿得过度，拉洋车时到半路躺下死掉了。制锌版的曹锡恩，因为口粮不足心绪烦乱，干活时中指被截掉一大块。他三番五次地打报告，哀求科长在厂长面前给讲讲好话，给补助点医药费，结果厂长才给他五十块钱伪钞，够买几个烧饼？那时候谁得了病谁就等死，那里谈得上“劳保条例”和“工人福利”？往后国民党来了，情形就更糟，当厂长的出入是汽车，他们自己整天吃、喝、跳舞，却不管工人肚子装的尽是豆渣和麸子皮。那时物价一天要翻几个筋斗，工人今天该发的工资，他故意拖延到明天，早上该发的，偏偏拖到晚上，让大伙拿了那样多的钱，买不到那样多的米。工人提了意见，他就随便给安上个罪名，说不定哪天晚上就把你抓走。眼下咱有困难可以找工会解决，那时候虽然也有工会，可是和现在的工会根本是两回事。最近被政府押起来的反革命分子孟学增，就是那时咱厂的狗腿工会的头子。这样的人少欺压咱就算日头从西边出，谁还敢盼他给工人办事？
共产党进城领导咱们才不过二年的光景，工人的生活就变了样。可是咱心里的疙瘩还是有呀。眼看手脚一天比一天笨，干活不如小子们了，心里老寻思：“说不定哪一天不能工作了，生活怎么办？”现在政府公布了劳动保险条例，咱们心里的那块石头就落了地。政府对血一把汗一把干活的工人，就这样照顾到底。我们用啥话才能表达心眼里感谢共产党和毛主席的情意呢？我们都是劳动惯了的，眼下虽然粗活不能做，但回家后一定好好地宣传抗美援朝工作，不让美帝国主义再把咱拉到过去那叫人一想起来就发抖的年代里。
人民印刷厂退休工人 赵多思、刘鹤清、张清滢等三十六人
在中国共产党的早期文件中，劳动保险和社会保险经常混用。新中国成立后，在《共同纲领》里明确了“劳动保险制度”的定义，这是一种与当时工业发达国家通用的“社会保险制度”并不相同的定义。《劳动保险条例》中规范的“劳动保险”的受益者是特定的劳动者群体，主要是重点产业的产业工人，而并非包括农民和其他手工业及商业从业者在内的全体劳动者。《劳动保险条例》的受益者在中国庞大的劳动人口中只是一小部分。1951年《劳动保险条例》第二条规定：
适用范围，目前暂定为下列各企业：
甲、雇佣工人与职员人数在一百人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关。
乙、铁路、航运、邮电的各企业单位及附属单位。
以当时最大的工业城市上海为例，100人以上的企业占到上海企业的14%。因此，当时的《劳动保险条例》不只没有覆盖广大的农村人口，就连众多的城市人口也不在《劳动保险条例》的保护范围之内。
在《劳动保险条例(草案)》中，银行曾被纳入试行《劳动保险条例》的行业，但是在《劳动保险条例》最终成形时，银行、政府行政机关、教育机关的公教人员、贸易、税务等行业中的工人职员，都被排除在试行范围之外。《劳动保险条例(草案)》公布后，1950年12月10日，当时的中华全国总工会副主席朱学范在天津全总干部学校劳动保险干部训练班上讲话指出：
这个劳动保险条例草案的基本精神，是以全体雇佣劳动者为范围，要照顾到全国的雇佣劳动人民的。在这个条例草案第一条的规定中，已规定得很清楚了，劳动保险草案第一章第一条明白规定劳动保险条例的制定，是为了保护雇佣劳动者的健康，并减轻其生活中的特殊困难与顾虑。
根据新政府当时的测算，全国工人有1500万人到2000万人。统计数据还显示，1952年全国城镇人口占总人口的比例只有12.46%, 其中雇佣劳动者的比例更低。因此，当时即使是把全体产业工人都纳入劳动保险体系，《劳动保险条例》的覆盖范围相对于中国的人口总数来说也是很小的。
全国解放以后，经过了三年的经济恢复期，到1952年年底，中国的工农业总产值比1949年增长77.5%，其中工业总产值增长145%，农业总产值增长48.5%，人民生活初步得到改善，全国职工的工资水平平均提高70%左右。但是经济底子仍然很薄，个体经济(主要是小农经济)仍然占国民收入的71.8%，而国营经济则占了不到20%。因此，劳动保险还不能全面铺开。
随着经济的逐步恢复，劳动保险的覆盖面逐步扩大。1953年，政务院修正了《中华人民共和国劳动保险条例》，对保险实施范围作了适当扩大，除了100人以上的工矿企业以外，还覆盖到其他一些工矿、交通企业的基本建设单位和国营建筑公司，在待遇标准上也有所提高。此后，《劳动保险条例》的覆盖面进一步扩大。1956年前后，国家对个体手工业和私营工商业的社会主义改造基本完成后，在包括工商业在内的全部国营企业中实行了《劳动保险条例》。一些规模较大、经济条件较好的集体所有制企业也实行或参照实行了《劳动保险条例》，退休待遇标准也相应提高。这些劳动保险的受益群体基本上是居住在城市的非农业人口。根据1957年的统计数字，当年城镇人口占全国总人口的比重只有15.39%, 其中还有很多人不享受劳动保险待遇。可见，扩大后的受益人群在规模庞大的中国总人口中仍占极少的比例。
《当代中国的职工工资福利和社会保险》一书就新中国成立初期的社会保障的制度选择做出了三点重要解释：一是国家成立之初财力有限，无法在所有的企业普遍地实行社会保险，只能有选择地让一部分职工先享受到保险待遇，待国家财力增长以后再逐步扩大覆盖面；二是新中国成立伊始，政府缺乏理政经验，需要通过选点试验的方式积累经验，以待日后逐步推广成功经验；三是100人以上的企业，就业情况比较稳定，生产经营比较正常，具有定期支付保险费的能力，而对于零散的就业方式来说，按照固定的时间缴纳固定数额的保险金是十分困难的，不宜推广制度性的保险方式。可以说，现实的财力、国家发展的实际需要以及与就业形式相匹配的劳动组织决定了最初劳动保险极其有限的覆盖范围。
李立三谈《劳动保险条例》的使用范围
草案第一条规定劳动保险的对象，是包括所有雇佣劳动者。但依目前经济条件，及对这种重大复杂工作缺乏经验的情况，目前只能采取重点试行办法，先从工人职员人数在百人以上的工厂矿场及有全国统一的行政管理机构与比较健全的产业工会组织的几个产业部门着手试办。因为百人以上工厂，无论行政与工会组织都比较健全，比较容易举办，容易管理。工厂的数目，虽比百人以下的少，但包括的人数却多了几倍。以上海为例，在全市十六个行业中，共有工厂五三一五家，共计四一五五九六人，其中百人以上的工厂只占百分之十四，而职工人数却占总数百分之八十以上(三三三、四〇〇人)。同时条例草案上规定了不属于第二条范围的企业，如果行政方面或资方与工会组织双方协商，同意实行劳动保险，仍然可以按照草案的原则，在集体合同内规定之。我们深深知道小工厂商店的工人生活更苦，更需要保障，但因为过于分散、零乱，实在无法迅速有效地组织起来，实施劳动保险。过了一定时期，各大工厂企业举办有了成绩，取得了经验，工会组织又已健全起来，那时即可逐渐推广到这些小工厂企业中去。至于政府行政机关、教育机关的公教人员以及未包括在第二条范围内的其他机关人员对于劳动保险也是迫切需要的，但根据目前国家财政状况，及需要集中财力进行国防建设的紧迫任务，只好暂不实行，俟将来国家财政经济状况继续好转以后，当可逐渐实行。这也是与共同纲领第三十二条规定逐步实行劳动保险制度的精神，完全符合的。此外，在原来草案第二条乙款关于适用范围中，包括有银行在内，经过仔细研究后，觉得在目前试行时期，应暂以工矿交通企业为限，因工矿交通企业中的职工比之银行的职工，工作重些，工资低些，需要劳动保险，也就更迫切些，所以将乙款中的银行二字勾去了。请求银行中的工人职员，再等待一些时候，俟将来逐渐推广时，当然可与贸易、税务及其他机关工作人员同样享受。
另有一种意见，主张仿照东北办法，先从国营企业试办，然后推广到私营企业。但由于关内情况与东北不同，在许多地区，私营企业的比重都大过公营企业，而且其中有不少雇佣工人很多的大企业，如果单在公营企业中实行，显然是不公平的。
上述这些解释清楚地说明了新政府在规划新中国的社会保障体系时所考虑的主要问题，限制劳动保险实施范围的是现实条件，而不是政府的政治意愿。在《当代中国的职工工资福利和社会保险》一书给出的三条解释中，前两条是从国家的角度出发，说明了新建立的社会主义国家要以人民福祉为主要施政目标，但同时又需要审慎地选择合适的方式和时机，去实现国家保护人民、服务人民的既定目标，务实的执政理念和方法是一种无奈的选择。第三条解释提出，社会保障制度的建立要遵循发展的规律，即从就业方式与保障方式的相关性出发，从权利与责任的相符性出发。虽然当时的文件和解释都没有具体地说明就业和劳动保险如何体现相关性，但是从操作层面来看，在国家财政仍然处于困难的条件下，如果无法保证定期定额缴费，要想用社会保险的方式大面积地覆盖中国的国民或劳动者，是难以做到的。李立三部长的谈话进一步说明了兑现对劳动者保护的承诺和国家紧迫的国防任务及局促的财政状况之间的两难关系。
此外，早期《劳动保险条例》规定的劳动保险内容和实施方式也与西方发达国家通用的社会保险制度或社会保障制度不同。以劳动保险缴费为例，中国的《劳动保险条例》规定，个人不负责缴纳劳保费用，所有的缴费都由实行劳动保险的企业或资方单方面负担。
1951年的《劳动保险条例》中关于劳动保险金征集与使用的有关规定
第七条 本条例所规定之劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资方负担，其中一部分由各企业行政方面或资方直接支付，另一部分由各企业行政方面或资方缴纳劳动保险金，交工会组织办理。
第八条 凡根据本条例实行劳动保险的各企业行政方面或资方，须按月缴纳相当于各该企业全部工人与职员工资总额的百分之三，作为劳动保险金。此项劳动保险金，不得在工人与职员工资内扣除，并不得向工人与职员另行征收。
李立三认为，选择单方面承担责任的劳动保险制度，主要源于中国当时领导人对社会主义性质的理解：
草案规定劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担，工人职员不缴纳任何费用，这与资本主义国家的办法是完全不同的。在资本主义国家中的劳动保险根据所谓“分担危险”的资本主义原则，全部或大部费用均由工人职员自己负担，实际成为加重剥削工人阶级的手段。例如美国从一九三九年至一九四六年从工人身上抽取了四十三万万美元的保险金，而支付给工人的只有八万万多美元，余下几十万万美元都成了银行周转谋利的资金，便是最好的证明。
草案规定的劳动保险费用，划分为两部分，一部分由企业行政方面或资方直接支付，一部分由行政方面或资方按全部工资总额百分之三拨交经费给工会组织办理。这样规定的主要理由，是为了促使企业行政方面或资方重视劳动保护工作。因为医药费和病伤假期工资等费用支出数额的多寡，是由企业对于安全卫生工作办理的好坏来决定的，把这些费用规定由企业直接开支，企业为了减少这笔支出，就必须关心工人的健康，积极加强安全卫生设备。从而使工会在为减少工人与职员的伤病率的斗争上，也得到了有力的帮助。
在百分之三的劳动保险金中，除划出百分之七十作为支付职工个人享受劳动保险待遇之用外，百分之三十作为总基金，由中华全国总工会统筹举办集体劳动保险事业。根据东北的经验，集体劳动保险事业在预防职工的疾病死亡上，在鼓舞职工的生产热情上，都起了重大的作用。但每个集体劳动保险事业，都需要花费很大的资金，不是每一个企业所能单独举办的，所以必须由全国总工会集中力量来统筹举办。
除了减轻劳动者个人的负担，体现劳动者当家做主的地位以外，主要还是考虑到中国社会发展阶段的特殊性，当时的就业很分散，国家财政十分有限，工会组织不够有力，而且社会也缺乏有关平衡权责的认识，这些都是早期制度采取单方面责任模式的原因。但是，新中国早期的、小规模的劳动保险制度并不是中国共产党的执政目标，而是一种制度实验，从李立三的相关解释来看，《劳动保险条例》的制定只是中国迈向社会主义社会保险的第一步。基于上述原因，1951年公布的《劳动保险条例》显然是临时性的，对此，朱学范解释说：“因为目前我们只是开始实行劳动保险，加以目前我们的解放战争尚未完全结束，就不可能一开始都实行劳动保险。但我们的劳动保险是在不断发展和扩大着的。即以今天的劳动保险条例来说，已经是比较东北战时暂行劳动保险条例提高了一步，已从公营企业的劳动保险扩大到私营企业的劳动保险。”
（二）将实现工业化和现代化作为国家使命
对于新中国早期的领导者来说，保护劳动者与恢复并发展经济、实现国家的工业化和现代化一直是密不可分的。《共同纲领》的制定给中国亿万民众勾画了一个未来社会发展的美好蓝图，但是这个蓝图的实现却需要切实可行的路径和合理的过渡。从1949年10月中华人民共和国成立到1952年年底的三年期间，是中国恢复国民经济的时期，也被称为进行社会主义经济建设的准备阶段，这一阶段的各项政策均与这一时期的总目标相匹配。
从1949年年末到1950年年初，新政府连续平抑了四次大规模的涨价风潮，在此基础上逐步统一了财政权力。1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，将国家收入中的主要部分集中到中央，不仅保障了国家的主要开支，同时平衡了财政收支，回笼了货币，平抑了物价，实行了统一的现金管理，还统一了全国的物资调度，调节了各地供求。
在国家统一财政和经济政策的指引下，生产得到了迅速恢复。首先是恢复了交通运输。在1949年内就修复了8300多公里铁路和2715座桥梁，到1950年，原有的铁路基本畅通，公路、水运和航空也得到了恢复。在农村主要是实行土地改革，发展农业生产互助合作。1950年6月，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，从贷款、价格、投资等方面帮助农民恢复生产，鼓励兴修水利。在工业领域主要是在工矿企业中进行民主改革，废除把头制度，创新并推广生产技术和工作方法的革新，提高工业产值。在恢复生产的目标指引下，国营工业的产值平均每年增长57%，在工业产值中的比重从1949年的26.3%上升到1952年的41.5%。
劳动力的保护是恢复经济的关键。中国1949年解放后，新政府的劳动部门即着手解决旧中国遗留下来的失业问题，分别采取了促进就业和救济失业的措施。劳动部在1950年5月发布了《失业技术员工登记介绍办法》，成立了劳动介绍所，7月又发布了《救济失业工人的暂行办法》。各地人民政府开始在城市里对失业人口进行登记，并采用了一系列安置措施，包括介绍工作、救济特困人员等，使得城市失业人口逐年下降。对于解放前在官僚资本主义企业里工作的人员和国民党政府留守的旧军政人员，采取了“包下来”的政策。根据国民党政权原首都南京地方志的统计，对这部分人员进行了整编后，精简了约1/5人员，留用了约4/5专业人员，并对这些人员进行了妥善的安置。对传统的劳动组织，也进行了改造，让工人当家做主的理念体现在生产过程中。“经验是干部跟班生产，工人参加企业管理，改革管理制度。他们的权力下放到各小组，把工会小组和行政小组合成一块……使小组事事有人管，密切了干事与工人的关系，因此工人叫干事不是科长等，而是师傅，这种制度和职工代表大会制度相结合就更加丰富了内容。”
到了1952年，政务院根据各地的实践经验，正式发布了《关于劳动就业的决定》和《关于处理失业工人办法》。同时，由于新中国培养出来的大中专学生和技工学校的学生面临毕业就业，国家根据当时经济建设对人才的需要，开始实行“统一分配”的就业政策。
生产和就业虽然得到了恢复，但当时的中国还是一个十分落后的农业国，工业水平远远落后于发达国家，甚至也落后于许多发展中国家。不仅如此，外侮威胁未灭，美国支持国民党蒋介石政权盘踞台湾岛，并在国际上组织了对中国的经济封锁和禁运，还扩大了侵略朝鲜的战争，国际安全形势十分严峻。
在国际安全形势剑拔弩张、经济和工业依然落后的条件下，中国的战略选择和制度选择是优先发展工业尤其是重工业。中国共产党保护劳动者权益的承诺也将围绕优先发展工业的战略展开。
20世纪50年代初，不仅中国共产党的决策者们，而且中国的社会精英们已经形成了共识。他们认为，中国近现代以来国土沦丧、生灵涂炭的基本原因是工业发展滞后。中国虽然历史悠久、文明昌盛，但是却因为没有赶上工业化和现代化的世界大潮而落后于时代，“落后就要挨打”是中国近现代史用血书写的教训。关于中国工业落后状况，毛泽东主席一番痛彻心脾的话语最具有代表性，他说：“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶壶茶碗，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造。”因此，新中国成立以后，最急切的任务就是发展工业、富国强兵、抵御外侮，就如《共同纲领》在总纲中所宣示的，要“发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国”。在这种情况下，中国共产党的方针路线，包括第一个五年计划的政策重点就都放在了优先发展工业，特别是重工业上。所以，在赢得了民族独立的战争之后，中国共产党就将战略重心定位为尽快实现国家的工业现代化。在中国共产党的重要文献中，工业现代化被一再强调。在1954年中华人民共和国的第一部宪法中，工业现代化甚至被提到了“总任务”的高度。宪法的序言指出：
从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期，国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。
《第一个五年计划》(简称“一五计划”,“一五”指1953—1957年)也提出，该计划是以实现社会主义工业化为中心，基本任务就是：
集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础；相应地发展交通运输、轻工业、农业和商业；相应地培养建设人才。
“一五计划”还规定，工业总产值每年的平均增长速度要达到14.7%，农业总产值每年的平均增长速度要达到4.3%，基本建设投资总额要达到427.4亿元，钢产量要达到412万吨，粮食产量要达到1.9亿吨等指标。
“一五计划”反映了执政党和民众尽早把中国建设成为社会主义工业化国家的强烈愿望。但是要在工业基础薄弱，且积贫积弱、百废待兴的条件下快速实现“一五计划”的目标，必然要合理有效地调配资源，要集中国家的人力、财力和物力，才可能有所成就。这一决断也体现在1954年宪法中。1954年宪法提出，要“保证优先发展国营经济”，因为国营经济是国民经济中的领导力量和实现社会主义改造的物质基础。在“一五计划”中明确了优先发展国营经济的基本方法就是以苏联援建中国的156个大型项目为中心，以694个大中型项目为重点，以发展重工业为主，建立中国社会主义工业化的初步基础。
“一五计划”的制订考虑到了中国具体的国情和国力，也考虑到了在发展生产的基础上改善人民生活的发展优先顺序。在具体的策略上主要强调综合平衡，兼顾重点与一般的关系，一方面推动工业化进程快速发展；另一方面采取灵活多样的政策，适应多种经济成分的存在和发展。为了在薄弱的国力基础上推动重工业发展，实行了对粮、棉、油等物资的统购统销，在劳动报酬方面也实行了一段时间的供给制度。这些政策的提出，既有20世纪50年代初国际环境压力的影响，也有苏联社会主义实践的榜样，加上快速实现工业化的愿望，所有这些都使得中国早期政策的天平向优先发展重工业的方向倾斜。
在政策的强力推动和资源的有效调配下，一批重工业企业在很短的时间内就建成投产了。1953年，鞍山钢铁公司大型轧钢厂等三大工程完工。1956年，中国的重工业战线出现了几个第一：长春第一汽车制造厂生产出第一辆汽车，中国试制成功第一架喷气式飞机，沈阳第一机床厂投产……苏联帮助中国建设的156个建设项目，到1957年年底，有135个已施工建设，有68个已全部建成或部分建成投入生产。中国过去没有的一些工业，包括飞机、汽车、发电设备、重型机器、新式机床、精密仪表、电解铝、无缝钢管、合金钢、塑料、无线电等，从无到有地建设起来，从而改变了工业体系残缺不全的状况，增加了基础工业实力。继1956年提前完成了“一五计划”以后，1957年钢产量达到535万吨，比1952年增长296%，为新中国成立前最高年产量的5.8倍。原煤产量达到1.3亿吨，比1952年增长96%，为新中国成立前最高年产量的2.1倍。发电量达到193.4亿度，比1952年增长166%，为新中国成立前最高年发电量的3.2倍。粮食1.95亿吨，重工业产值平均每年增长25.4%，轻工业增长12.9%，农业增长4.5%，工业总产值的比重由1949年的30%上升到1957年的56.7%，重工业生产在工业总产值中的比重由1952年的35.5%提高到45%，经济结构发生了很大变化，为中国工业化奠定了初步基础。到1957年年底，各项经济建设指标大都超额完成，全国铁路通车里程达到29862公里，比1952年增加22%。宝成铁路、鹰厦铁路先后建成，川藏、青藏、新藏公路相继通车。
工业的快速发展带动了工业部门就业，特别是1958年提出了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线以后，全国各地大办钢铁、大办工业，生产规模快速加大，基础设施项目相应增多，提供了大量的工业就业机会，不仅完全消灭了失业，而且各类学校的毕业生通过“统包统配”进入了工厂矿山，并从农村新招收了一些劳动力，这些还不能满足工矿企业对新增劳动力的需求，解放妇女劳动力，号召妇女走出厨房参加社会就业，也成为社会潮流。