第一章 中国农民工的基本状况分析

一 农民工的历史发展及其特征

历史是远去的现实，现实是历史的自然伸展。只有了解农民工的发展历史，才有可能更好理解当下农民工政治参与的现实状况。

（一）中国历史上的农民工流动

农民工这种劳动力流动不是中国的特有的现象，它是近代传统农业社会向现代工业社会转变过程中必然的伴生现象。农民工的产生要具备两个基础条件：一个是农村剩余劳动力的产生，农民走出土地，特别是失地农民，他们追求美好的发展前途，向城市集聚，从“面朝黄土背朝天”生产方式中溢出，形成一定农业人口流动的推力。另一个则是随着近代工业生产的发展，产生对流动人口的大量用工需求，形成农业人口流动的拉力。只有具备了这两个条件，农民工的出现就会成为可能。1840年之后，在鸦片战争的硝烟中，以洋务运动为主导近代工业产生，乡村社会土地兼并加剧和天灾人祸频发，农民工应运而生。“在以洋务运动为代表的晚清工业化初期，梁启超主办的《时务报》上就有记载：‘中国工人伙多，有用之不竭之势，……上海如此，他处尤为便宜，盖该口工价已较内地丰厚，致远方男女来谋食者日繁有徒，虽离家不计也。’估计，20年代末30年代初，离乡进城的农民至少有1500万人。马克思所说的产业后备军已经初具规模了”。

新中国成立初期（1949—1955年）是农民工流动相对宽松自由的时期。在这一阶段我国处于工业化的起步阶段，各项建设百废待兴，经济建设和城市发展速度较快，从农村吸纳劳动力的需求较强。这一时期实施的是人口登记制度，对农村人口在城乡和不同地域之间的自由迁移流动没有实施政策限制。“给农民‘松绑’，让农民自由选择，农民就会利用获得的自由之手，编织起自己的生活梦想。历史和现实似乎都提供了证明：‘只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹’。”从1949年到1955年制定的一些法律法规，都明确地主张保护全体公民的迁徙和居住自由的权利。从而形成新中国成立后第一次大规模的由农村向城市的人口流动高潮。从1952年到1957年全民所有制工业部门职工从510万人增加到2316万人。这些人中从农村招工过来的居多。从农村转移到城镇，原来的农村劳动力立即市民化，转变为城市居民。农村劳动力自由转化为城市市民的权利在这一时期有了充分体现。

1956—1983年是农民工流动的停滞时期。1956年，我国社会主义改造基本完成，随后确立起以权力高度集中为特征的计划经济体制。政府采取行政性调节的手段来对劳动力资源进行配置，城市企业单位从农村招收职工受到严格限制。1958年，我国颁布实施《中华人民共和国户口登记条例》，一套以户籍管理制度为核心的食品供给制度、住房制度、教育制度、就业制度等城乡分隔的制度体系逐步确立。为城乡间的人口流动设置森严的政策屏障。我国人口流动的渠道基本上处于封锁的状态。农村的剩余劳动力完全积聚禁锢在土地上。这种状况在改革开放初期并没有多少实质上的政策改变。国家连续出台多个旨在促进城镇人口就业的文件，对农村流动人口依然实行行政性的严格控制。出台了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》、《关于严格控制农民工进城务工和农业人口转为非农业人口的通知》、《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》等一系列政策文件。这一时期，农村人口除了升学、参军能够实现人口流动外，别无其他途径可以选择。

20世纪80年代初期至90年代初期是农民工流动以本地乡镇企业为主的阶段。从1984年开始，我国对农村劳动力流动的限制开始放松，这一年以国务院颁布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》为标志，为农村劳动力向城市流动开启了封闭多年的闸门，城市非农产业开始大规模注入农村劳动力。“家庭承包责任制的推行，犹如打开了被扎紧几十年的麻袋的口子，并将一只只麻袋推倒在地，从而使‘马铃薯’得以滚出麻袋，散满大地。接触到土壤、呼吸到空气、沐浴到阳光雨露的马铃薯自然而然地焕发出勃勃生机。这就是去集体化后中国农民分化流动的最初图景。”据相关部门统计，从1984年开始的5年间，累计有5566万农民被转移出去，转移农村劳动力速度以平均每年23.11%的比例增长。这一阶段是农民工的劳务输出和城乡流动进入了一个快速增长的时期。

1989—1991年是农民工流动政策调整和控制时期。这一阶段，局部调整了之前实行的农民工流动政策。1989年，国务院办公厅颁布《关于严格控制民工外出的紧急通知》，要求各地政府采取措施对当地农民工盲目、无序外出的现象进行严格控制。1990年，国务院又颁布《关于做好劳动就业工作的通知》，要求地方政府引导农村富余劳动力“离土不离乡”，在当地解决其就业问题，防止人口盲目进城工作。1991年，民政部又颁布《关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知》，要求地方政府采取各种手段防止灾民外流和劝阻劝返外流，对长期盲流实现坚决收容遣送政策。这一阶段农民工流动的空间缩小，数量增长速度放缓，主要以本地乡镇企业就业为主。这一时期，累计共有296万名农村劳动力在这一阶段被转移出去，年平均增长速度是1.1%，农村劳动力以平均每年99万人的数量增加。

1992—2000年是农民工有序流动的规范时期。自1992年以来，国家对农民工的管理政策逐渐由控制向鼓励、引导倾斜，农民工从农村向城市转移逐渐在国家的宏观调控下有序流动。1994年，劳动部颁布《关于农民工跨省流动就业的暂行规定》，开始实施以就业证和就业卡管理制度。1997年，国务院颁布《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，允许符合条件的（如已经在小城镇就业、居住的）农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。

随后，国务院于2000年颁布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。这项政策中对于农民工社会政策作了初步调整。明确规定在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民工，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策。这为农民工有序向市民化转变，提供有效的政策依据，也为城乡居民公共服务均等化奠定了基础。20世纪90年代初期到90年代中期我国农民工数量年均增长约15%左右。

从2000年开始农民工流动进入快速增长时期。现今农民工分布在各行各业，包括建筑业、加工制造业、家政服务业、采掘业及环卫、餐饮业等，甚至占据了一些行业从业人口的半壁江山，名副其实地成为推动我国经济社会发展的重要力量。随后，国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》（2006年）出台。在这份文件中明确提出“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军”。把农民工看作产业工人的重要组成部分。并为解决农民工城市就业遇到的各种问题和农民工权益保护提供政策支持，其人数增长速度迅猛。“2006年，农村外出从业农民工达13181万人，如果再考虑在本地从事非农产业的大约9665万农村劳动力，则全国农民工数量达到22846万人，已超过农村劳动力从业人员总量的40%。”而2011年根据国家统计局的推算数据，全国农民工总量则达到了25278万人。

（二）转型期中国农民工的总体特征及发展趋势

进入21世纪后，我国农民工总量在持续稳定增长，农民工流动半径日益扩大，流动形式日趋多样化和复杂化，现阶段农民工呈现出一些新的特征。

1．农民工总量持续增长，地区差异较大

据国家统计局的抽样调查结果显示，“2011年全国农民工总量达到25278万人，比上年增加1055万人，增长4.4%”。表明现阶段我国农民工处于持续稳定增长的时期，能为国家非农领域的各项建设发展提供稳定的人力资源。但其中也隐含了人口老龄化发展的风险。尽管每年都有新的年轻劳动力补充农民工的外出大军当中，但由2008年到2011年的三年中农民工平均年龄由34岁上升到36岁，也说明农民工的“无限供给”状况在改变。另外，从输出地来看，农民工的输出在东部、中部、西部所占的比例分别为42.7%、31.4%和25.9%，受经济发展水平影响。从输入地来说，中西部地区农民工的吸纳能力呈现出显著增强的态势，在中西部地区务工的农民工数量增长速度要快于东部地区，在长三角和珠三角地区工作的农民工所占比例有所下降。此外，跨省外出的农民工数量也在逐渐减少，以跨省外出为主的农民工流动格局已发生改变。

2．农民工以初中文化程度居多，有一技之长者较少

在调查对象中，农民工的受教育程度逐年提高，所占比例最高的是初中文化水平，其中新生代农民工表现尤为突出。“文盲占1.5%，小学文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中专及以上文化程度占9.8%。外出农民工和年轻农民工中初中及以上文化程度分别占88.4%和93.8%。外出农民工的受教育水平明显高于本地农民工，青年农民工的受教育水平最高，也是最具潜力的农民工群体”。在外出农民工中，接受各种形式的技能技术培训的人所占比例不高，接受过非农职业技能培训农民工的仅仅占26.2%，大多数农民工只能从事脏、危、苦、累的单纯体力劳动。“另据对东部沿海发达地区的调查，接受过职业培训、有一技之长的农民工供给严重不足。从2002年开始，劳动力市场出现了熟练技术工人全面供不应求的现象。”事实上，有许多农民工在所从业的工种上并非一窍不通，而是通过多年的实践锻炼已掌握一定的技术，只是缺少系统的专业培训和认证环节。

3．农民工从业领域仍然以制造业、建筑业和服务业为主，工作稳定性有所提升，但劳动强度依然较大

在农民工从业行业分布上，大多是劳动强度大、危险程度高、劳动报酬低的相关行业，排在前三位的分别为制造业、建筑业和服务业，所占比重分别为36.0%、17.7%和12.2%，紧随其后分别是批发零售业（10.1%）、交通运输仓储和邮政业（6.6%）和住宿餐饮业（5.3%）。从最近三年调查数据比较来看，在从业行业上变化比较明显的是建筑业。农民工从事建筑业的比例呈逐年递增的趋势，从2008年的13.8%上升为2011年的17.7%。同时，从事制造业工作的农民工所占比例则处于缓慢的下降势头，从2008年的37.2%下降为2011年的36.0%。在就业的农民工中，从事现岗位工作的平均时间为2.7年，并且表明随着农民工年龄增长，其所从事工作的稳定性同时也在提高。“2011年农民工平均每个月工作25.4天，每天工作8.8小时。每周工作超过5天的占83.5%，每天工作超过8小时的占42.4%,32.2%的农民工每天工作10小时以上，与上年相比，尽管外出农民工劳动时间偏长的情况略有改善，但是每周工作时间超过劳动法规定的44小时的农民工仍高达84.5%。”

4．农民工劳动收入增长速度较快，被欠薪状况有所改观

实现经济收入的增长是农民工外出的主要目标。2011年外出农民工每个月平均收入2049元，比2010年增加了359元，增长21.2%。我国东部地区与中、西部地区农民工收入差距也在逐年缩小。在东部地区、中部地区和西部地区务工的农民工月均收入分别为2053元、2006元和1990元，比2010年分别增长21.0%、22.9%和21.1%。另外，所在城市的经济发展水平和级别不同，收入也有所不同。按所在城市的级别从高到低，其务工收入也呈由高到低的排列态势。在直辖市、省会城市、地级市、县级市和建制镇务工的农民工月均收入分别为2302元、2041元、2011元、1982元和1961元。外出受雇农民工，被雇主或单位拖欠工资的占0.8%，比上年下降了0.6个百分点。同时，受社会普遍关注的农民工工资被拖欠的状况也所改观。从近三年调查数据看，“被雇主或单位拖欠工资的农民工比例逐年下降，2008—2011年分别为4.1%、1.8%、1.4%和0.8%，解决和遏制农民工工资拖欠的一系列政策措施，取得明显成效”。在制造业和建筑业中，拖欠农民工劳动报酬现象依然存在，且居各行业之首。其中，建筑业中农民工被拖欠工资最严重，占1.9%。

5．农民工权益保障水平有所提高，但劳动合同签订率依然较低

随着政府对农民工社会保障权益保护力度的加大及农民工劳动收入增长速度较快，被欠薪状况有所改观。近年来随着农民工自身法律意识加强，农民工权益保障水平有所提高。2011年，“雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，除工伤保险比上年略减外，养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别比上年提高4.4、2.4、3.1和2.7个百分点。”值得欣慰的，农民工与雇主或单位签订劳动合同情况的总量有所上升，2011年劳动合同签订率为43.8%，比上年提高1.8个百分点。但是，有些管理比较混乱的行业，农民工没有签订劳动合同的比例仍居高不下。其中，建筑业最为严重。没有签订劳动合同的比例的行业分别为建筑业（占73.6%）、制造业（占49.6%）、服务业（占61.4%）、住宿餐饮业（占64.6%）和批发零售业（占60.9%）。

劳动力转移是世界各国在经济发展时期都会经历的现象，并不是中国特有的，只是由于我国独特而典型的城乡分割制度和相关政策才会形成浩浩荡荡的农民工大潮的涌现。可以说，农民工是我国城乡二元分割制度与工业化、城市化和现代化相互激荡产生的特殊群体，要么城乡二元分割的制度发生彻底改变，实现城乡职业身份和户籍身份完全平等；要么等到我国城市化进程的终结，农村人口不复存在，农民工转化为城市人口，现在意义上的农民工群体才会完全消失。从目前户籍制度改革和城市化进程的演进速度来讲，作为一个改革进程中的过渡性群体，农民工还会长期存在。从近几年国家统计局提供的数据来看，虽然农民工的总量依然每年有所增长，但增长速度已经放缓。未来几年，随着农村人口老龄化的加剧及农村居民收入水平的提升，农民工增长的趋势将会有所回落，该群体代表的廉价劳动力“无限供给”的空间将会越来越小。