第四节
隋唐政治制度

一 三省六部与使职差遣

唐朝中央政治体制的特点是：前期结构严谨、层次分明；后期新旧体制并存，机构重叠，职责混杂。

隋朝建立后，文帝总结魏晋南北朝以来的统治经验，将此前混乱的中央中枢政治体制加以整理，废除西魏北周的六官制，恢复在前代逐渐成形的三省制，设立了尚书、门下、内史三省。尚书省机构最大，下设吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部六曹，分管各种政务。这一体制后来被称为“三省六部制”。

唐初统治者致力于国家制度建设，在隋制基础上，经高祖、太宗努力，完善了三省六部制，为唐前期的持续发展繁荣提供了政治制度上的保证。

唐朝的三省是中书、门下、尚书，六部是尚书省下属的吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。六部之外，还有负责具体事务的九寺（太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府）、三监（国子、将作、少府），以及负责监察的御史台。

中书省的职责是出令，即秉承皇帝旨意起草诏敕；门下省的职责是“封驳”，即审核中书省所拟诏敕和尚书省奏上章疏，有不便施行者驳正封还；尚书省的职责是执行，即依靠六部（以及寺监）贯彻各种政令。这样，三省之间既分工明确，又互相制衡，避免了权力过度集中，减少了决策的失误。

唐朝施行多宰相制。唐初三省长官都是宰相，共同在“政事堂”开会商议军国大事。其后发生了相互关联的两种变化：一是皇帝为分相权，选拔中级官吏出任宰相，使用的头衔后来统一为“同中书门下平章事”。这一头衔本身没有品秩，任此职者必须另有职事官衔。这种方式被称为“差遣”。唐后期只有带“同中书门下平章事”衔者才是真宰相。第二个变化是仅执掌行政职能的尚书省地位下降，而与决策相关联的中书、门下省地位上升。唐玄宗时“政事堂”改名“中书门下”，下设吏、枢机、户、兵、刑礼五房。“中书门下”成为独立的宰相办事机构，逐渐向决策和行政中枢演变。

安史之乱前，除宰相的“差遣”外，还出现了其他具有“差遣”性质的官（名多为“知”某某事）和“使职”。使职如观风俗使、黜陟使、安抚使等，在唐初多属临时性质。从高宗到玄宗，随着社会军事经济状况的变化，这种由皇帝直接授权、处理事务可跨越尚书六部、本身又无品秩的使职逐渐成为固定职务。安史之乱后，为适应复杂多变的政治军事形势，应付庞大军费开支，使职形成了三大系统：以度支、户部、盐铁三使为中心的财政诸使；以节度使、观察使为中心的地方军政诸使；以枢密使为首的宦官领内诸司使。这些使职多达几十种，在相当程度上替代了六部和寺监的职能。

这样，唐后期中枢机构和行政事务两方面都出现了变革，在提升皇权和追求行政效率的过程中，“中书门下”与“使职差遣”的作用日益增大；原有机构与新设实际办事机构并行；“官”与“职”分离。这些变化直接影响了五代和北宋的政治制度。

唐朝地方行政建制也有变化，增设了“道”与“府”。

 

二 科举制的确立

科举制萌芽于南北朝时期。隋朝建立后，废除了与士族门阀制度相联系的九品中正制，选官不再讲求门第，主要以考试成绩为标准。炀帝时，除沿袭过去的秀才、明经科外，新设置了进士科，标志着科举制的确立。

唐朝科举制有制举和常科。制举为选拔特殊人才，由皇帝召试，科目繁多，不常设。常科有六：秀才、明经、进士、明法、明书、明算。其中秀才应举者少，明法、明书、明算招考的是法律、书法、算数等专门人才，在常科中都不重要，而明经、进士则是常科乃至科举制中最主要的科目。明经科每年取百人左右，要多于进士科所取的30人，但考试难度及社会地位均低于进士科，以致当时有“三十老明经，五十少进士”的说法。

参加考试的人有两种：出自各类学校的称“生徒”，学成直接参加尚书省礼部试；未入学的称“乡贡”，需先参加州县考试合格后，再参加尚书省礼部试。明经科考试主要是“帖经”，考的是背诵经典的能力，相对比较简单。进士科考试科目从唐初到玄宗不断变化，最后固定为三场：帖经、杂文（主要是诗赋）、对策。考试科目的变化与政治形势、文化风尚，以及统治者的好恶均有关系。

常科及第，只获得出身即入官资格，要想拿到官职，还必须参加吏部举办的“铨选”。铨选的标准有四：身（体貌）、言（言辞）、书（书法）、判（判语），其中的“判”是官员必备的处事能力。完整意义上的官员选举制度，包括获得入官资格的“举”和取得官职的“选”。明经出身，成为中下级官吏的较多；进士出身，则有更多的机会出任高级官吏。唐宪宗以后，进士出身的在宰相中已经占有绝对优势。到唐末，进士科出身者被称为“衣冠户”，享有免除徭役的特权，是宋代“官户”的前身。

隋唐科举制虽已确立，但仍不完善，具体表现为：第一，取人不多。在前期与门荫入仕、胥吏入仕诸途径并存，在仕途中尚不占主要地位。第二，仍有“荐举”残余。即考试录取时，除成绩外，应举者的声誉和各方面的推荐对主考官有很大影响，于是举子为得到名人推荐，到处请托关系，趋附奔竞。第三，及第后不能及时和保证得官。许多明经进士终身没有官职，造成入仕成本过高，浪费人才。尽管如此，科举制的确立还是起到了抑制门阀、选拔寒庶的作用，是唐朝兴盛的人事保证。它所具有的不问出身背景、公平竞争的特色也被后世继承和发展。此前，中国封建社会的选官制度经历了荐举制、察举制、九品中正制几个重要发展阶段，而科举制较为科学地总结了历代选官制度的经验教训，创设了一套更为完善的人才选拔机制，极大地扩展了统治阶级的社会基础，成为中国封建社会中后期普遍推行的选官制度，直至清代晚期，影响十分深远。

 

三 律令格式的完备

隋唐法制是中国古代法制建设的鼎盛时期，表现为建立了以律、令、格、式为主体的完备成文法体系。

隋朝初立，注意法制建设，很快制定了《开皇律》和《开皇令》。律令的篇章结构、五刑（笞、杖、流、徒、死）、十恶（不赦的十种严重犯罪）、八议（皇亲贵族等八种人犯罪时享有宽宥特权）等原则为唐代所继承，影响深远。

唐朝明确规定国家正式法律形式为律、令、格、式四种。唐高祖称帝就开始制定律令，后来陆续制定了格式并多次修订，著名的有武德律令、永徽律令格式、开元律令格式。“律”基本是刑法（也含有部分民事和诉讼程序的规定）。唐律12篇500条，篇名为：名例、卫禁、职制、户婚、厩库、擅兴、贼盗、斗讼、诈伪、杂律、捕亡、断狱。“令”是有关国家各项制度的规定，唐令大致为30篇1500余条，重要篇目有：官品令、职员令、祠令、户令、选举令、考课令、宫卫令、军防令、衣服令、仪制令、公式令、田令、赋役令、仓库令、厩牧令、关市令、捕亡令、医疾令、假宁令、狱官令、营缮令、丧葬令、杂令。“格”是将皇帝诏敕整理为具有永久法律效力的法规，可补充或修订律、令、式。“式”是政府机关的施政细则。格、式的篇目都以官司命名。唐高宗永徽四年（653）还颁布了对律进行解释的《律疏》，后被称为《唐律疏议》，与律条具有同等法律效力。《唐律疏议》是中国现存最早最完整的、含有立法解释的古代法典。

唐律的特点是简约划一、概念明确、刑罚平允；立法精神则依照礼制，维护等级制和家族制，地位越高，惩罚越轻。对官员及其亲属的优待包括请皇帝裁决（死罪场合）、直接减罪、以铜赎罪、以官品顶罪等。唐律将这种不平等特权公开清楚地写在法律上，体现的是一种“依法实行不平等”的等级特权原则。同时，唐律对官吏的监督和制裁也很严厉，要求官吏依法行使职权、谨慎守纪、恪尽职守、保证效率，违反者要处罚，若利用职权（特别是实际掌权者）犯罪则予以严惩。

虽然皇权高于一般法律，但有作为的皇帝也能大体做到守法，并要求官吏懂法、依法办事。唐太宗就说过，“法者非朕一人之法，乃天下之法”，皇亲国戚也不能“挠法”。武则天也曾下敕说，“律令格式，为政之本”，要求内外官吏退朝后要经常翻阅，并把本部门的“格令书于厅事之壁，俯仰观瞻，使免遗忘”。

各级官员按“令”、“式”施政，“律”保证令、式的执行，“格”适应社会变化对律、令、式进行补充和修订。律、令、格、式这种分工协作、相辅相成的统一法律体系，调整着各方面的社会关系，提高了国家机构的统治效能，为唐朝兴盛提供了法律上的保证。

唐玄宗以后，不再大规模修订律、令、格、式，而是采取颁行《格后敕》的简便立法形式，来应付日益复杂且多变的社会问题。《格后敕》与律、令、格、式并行，地位逐渐重要，最终发展为五代及北宋的《编敕》。

 

四 府兵制与募兵制

隋朝在军事制度上继续施行府兵制，但对北周府兵制进行了重要改革。开皇十年（590）规定原有独立军户的军人，同家属一起列入州县户籍，与民户同样分有土地。军人平时耕作，战时出征，免除赋役，出征自备资粮。这一改革因取消军户，使兵源扩大，财政负担减少，实现了兵农合一，寓兵于农。

唐朝初年仍然施行府兵制，并在贞观年间进行整顿，规定中央十二卫是管辖军府的最高军事机关，每卫各领40—60个军府。军府改称“折冲府”，由折冲都尉统领。府下以200人为团，50人为队，10人为火。府兵原则上从富户强丁中征发，21岁服役，60岁退役。服役期间免课役，但要自备衣装、武器、粮料。

府兵本质上属中央禁军。除战时出征外，平时轮流到京城和边防要地宿卫，而以到京城宿卫为主。到京城后，由十二卫将军分领；出征则由朝廷另外命将统率；战争结束后兵散于府，将归于朝，将帅无法拥兵自重。

唐代前期，有630余府，其中京城所在的关中有261府，20万兵力，约占全国军府的40%以上，形成“举关中之众以临四方”的布局，强干弱枝、居重驭轻，有利于对全国的控制。唐初府兵地位较高，富室子弟积极从军，唐太宗又注意府兵训练，使府兵具有较强战斗力。

唐高宗后期即武则天统治时期，府兵制开始崩坏。原因主要是土地兼并日益严重，普通农户受田不足或得而复失，自备资粮成为均田农民的沉重负担；加上府兵地位下降，富室大户逃避征发，或雇人代役，致使避役、逃役严重，军府人员不足，甚至“无兵可交”。与此同时，边疆形势也发生了变化：突厥再次兴起，契丹等不断南下，吐蕃开始与唐对峙。在这种形势下，只靠亦兵亦农、定期服役、临时征发出战的府兵已不能有效发挥作用，需要设置长期驻扎在边疆的军队。于是征发的府兵不得不向招募的职业兵转化。

唐玄宗开元十年（722）采纳张说建议，招募壮士13万人，充当中央宿卫军；次年又补选府兵、白丁12万人，统称“长从宿卫”[后称“（guō）骑”]。开元二十五年，从各种因公迁到边疆的人家及当地客户中招募丁壮为“长征健儿”（后又称“官健”），由国家供给衣粮，充实边疆各地军镇。天宝八载（749），命折冲府停行发兵文书，府兵制废止。募兵制使边防军强大起来，对维护边疆稳定起到一定作用，但也造成将帅握兵坐大的弊病。

安史之乱后，各地藩镇军队多由“官健”组成。这些官健以从军为职业，父子世代为兵，是藩镇割据依靠的主要力量。

中央军队由“长从宿卫”（骑）代替轮番宿卫京城的府兵；地方（边防）军队由“长征健儿”（官健）代替轮番镇防的府兵，意味着由招募制的职业兵取代了征兵制的义务兵。这是唐代军事制度，也是影响后代兵制的重要变革。