稳中求进 真抓实干再创我国发展新佳绩
——2017年《政府工作报告》解读（代序）
刚刚闭幕的十二届全国人大五次会议，审议通过了李克强总理作的《政府工作报告》（以下简称《报告》）。《报告》深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新发展理念，系统总结了过去一年政府工作，深入阐述了2017年推动经济社会发展的重大思路，全面部署了重点工作任务。《报告》充分体现了党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央经济工作会议精神，充分体现了以习近平总书记为核心的党中央的重大决策部署，主线鲜明、重点突出、内涵深刻、实事求是。《报告》坚持问题导向，深入分析了国内外形势，充分回应了人民群众的普遍关切，政策措施具有很强的现实针对性和可操作性，是做好2017年政府工作的纲领性文件。这里，浅谈一些个人的学习体会。
挑战罕见，成绩非凡
2016年，我国发展面临国内外多重矛盾叠加、风险隐患交汇的严峻挑战。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全国各族人民迎难而上，砥砺前行，圆满完成了全年经济社会发展主要目标任务，实现了“十三五”良好开局，并为2017年发展奠定了坚实基础。中国这份靓丽的成绩单，给人民群众带来了福祉，给艰难复苏的世界经济注入了新的动力，也有力回应了中国经济“悲观论”、唱响了中国经济光明论，受到了国内外的广泛赞誉。
过去一年的成绩可圈可点。这既体现在经济社会发展取得的表象的、有形的、标志性的重大成就，更体现在内在的、无形的、发展动力和体制机制方面的深刻变化，这是更为重要、更为长久、对我国未来发展更具决定性意义的。对2016年我国发展成就，《报告》作出了简明扼要的回顾和总结。概括起来，主要体现在以下几个方面。
一是经济运行保持在合理区间。国内生产总值达到74.4万亿元，增长6.7%。这一增长速度虽比上年有所回落，但稳定性增强，前三个季度增长速度均为6.7%，第四季度增长6.8%，是近年来首次走出一条略微上扬的“微笑曲线”，而且经济增量比上年多1600多亿元，比前几年两位数增长时还要高。这一增长速度是在质量和效益提高基础上实现的，工业企业利润由上年下降2.3%转为增长8.5%，单位国内生产总值能耗比上年下降5.0%。这一增长速度为世界平均增速的2倍多，在世界主要经济体中名列前茅，我国对世界经济增长的贡献率达到33.2%。同时，物价保持基本稳定。2016年居民消费价格上涨2.0%，涨幅比上年提高0.6个百分点。国际上公认物价2%左右的涨幅是最为理想的，既对经济增长有正向作用，也不使居民负担过重。工业生产者出厂价格结束了连续54个月同比下降的局面，出现了由降转升，这对经济增长、企业效益、财政收入具有积极作用。
二是经济结构加快调整优化。2016年我国发展不仅有量的扩张，更有质的变化。全年社会消费品零售总额达到33.2万亿元，最终消费对经济增长的贡献率为64.6%，连续3年成为拉动经济增长的主导力量。服务业增加值在多年提高的基础上继续保持上升势头，同比增长7.8%，占国内生产总值比重达51.6%。工业结构加快转型，战略性新兴产业和高技术制造业增加值分别比上年增长10.5%和10.8%，增速比规模以上工业快4.5和4.8个百分点；运动型多用途乘用车（SUV）产量增长51.8%，新能源汽车增长40.0%，工业机器人增长30.4%，集成电路增长21.2%，智能电视增长11.1%，智能手机增长9.9%。同时，农业稳中调优，粮食再获丰收。库存较多的玉米种植面积3676万公顷、减少136万公顷，产量减少2.3%，优质、绿色农产品产量增加。
三是发展新动能不断增强。新动能是我国经济发展的希望所在，这既来自于新兴产业的加快成长和新兴市场主体的大量涌现，也来自于传统产业改造升级。随着改革创新深入推进和互联网与各行业加速融合，新产业、新业态、新模式蓬勃兴起，机器人、虚拟现实、移动支付等产业出现爆发式增长，一些传统行业焕发了新的生机。2016年网上零售额同比增长26.2%，比社会消费品零售额增长快15.8个百分点；快递业务量突破300亿件。大众创业、万众创新广泛开展，全年各类市场主体平均每天新增4.5万户，其中新登记企业平均每天1.5万户、比上年多增3000多户，企业活跃度保持70%左右。发展动能呈现增量扩大、存量激活、质量提升的态势，为稳增长、保就业、促转型提供了有力支撑。
四是人民生活继续改善。发展的目的是为了保障和改善民生。有就业，家庭就有收入，发展就有后劲，社会就能稳定。2016年我国就业形势比较严峻，大学毕业生765万人、创历史新高，中等职业学校毕业生500万人，还有去产能带来的大量分流人员需要安置。面对较大的经济下行压力，就业不降反增。全年城镇新增就业1314万人，超过年初1000万人的预期目标，连续4年保持在1300万人以上。年末城镇登记失业率4.02%，为多年来最低。一个13亿多人口的发展中大国，就业比较充分，是最为重要的，也是非常不容易的。2016年全国居民人均可支配收入23821元，比上年名义增长8.4%，扣除价格因素实际增长6.3%，快于人均GDP增速。其中，城乡居民人均收入倍差2.72，比上年缩小0.01。贫困地区农村居民人均可支配收入比上年实际增长8.4%，增速比全国农村居民收入快2.2个百分点。农村贫困人口减少1240万，易地扶贫搬迁人口超过240万。棚户区住房改造600多万套，农村危房改造380多万户，有三四千万居民喜迁新居。旅游是居民生活改善、对未来充满信心的标志性指标。2016年国内游客44亿人次，比上年增长11.2%；国内居民出境1.35亿人次，增长5.7%。一到节假日，不仅中国的旅游景区人满为患，而且国外的旅游景点到处都是中国人的身影。中国的老百姓历来讲究量入为出，如果不是收入较快增长、对未来预期较好，是不会有心情去旅游的。
过去的一年，是历经艰辛的不寻常一年。一方面，外部环境非常严峻。2016年全球经济仍处于国际金融危机后的深度调整期，世界经济和贸易增速为7年来最低，大宗商品价格低位震荡，英国脱欧公投、美元加息游移不定等引发国际金融市场波动起伏。这些给我国进出口贸易和汇市、股市稳定等带来很大负面影响。另一方面，国内结构性问题突出，部分行业产能过剩严重，一些企业生产经营困难较多，地区经济走势分化，财政收支矛盾较大，经济金融风险隐患显现。同时，改革进入攻坚期和深水区，利益关系错综复杂，影响社会稳定因素增多。在国际因素和国内因素相互影响、结构性因素与周期性因素相互叠加的情况下，我国经济下行压力加大。尤其是2016年头几个月，部分主要经济指标出现下降，特别是占投资大头的民间投资一度出现负增长。在这种情况下，不少方面对我国经济能否稳住担忧较多。一些国际机构连续调低对我国经济增长的预期，有的甚至认为会出现“硬着陆”。经过各方面艰苦努力，我们上半年稳住了经济，下半年经济运行出现更多积极变化。“道有夷险，履之者知”，一路走来，前进路上遍布荆棘、充满坎坷，确实很不容易。
《报告》从八个方面，总结了2016年政府的主要工作。
一是继续创新和加强宏观调控。面对复杂局面和多难抉择，我们统筹处理总量与结构、当前与长远、国内与国外的关系，没有搞“大水漫灌”式的强刺激，而是更加注重依靠改革创新来稳增长、调结构、防风险，在区间调控的基础上，加强定向调控、相机调控，有针对性地出招发力。积极的财政政策力度加大，赤字率提高到3%，增加的财政赤字主要用于减税降费。全面推开营改增试点，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，新增试点行业全部实现总体税负只减不增的预期目标。这项改革，不仅是近年来力度最大的减税措施，全年降低企业税负5700亿元，而且规范了税制，避免了重复征税，营造了公平竞争的市场环境，促进了现代服务业发展，推动企业增加设备购置和技术创新投入，可谓一举多得。在全面推开营改增的同时，同步出台调整中央和地方增值税收入划分过渡方案，总的原则是保持现有财力格局不变，不让地方吃亏。扩大地方政府存量债务置换规模，降低利息负担约4000亿元。稳健的货币政策灵活适度，广义货币M2增长11.3%，低于13%左右的预期目标，综合运用多种货币政策工具，既保持流动性合理充裕，加强对实体经济特别是小微企业、“三农”等的支持，又防止货币供应过于宽松而产生加杠杆效应和放大资产泡沫。2016年底，银行业金融机构涉农贷款（不含票据融资）同比增长7.1%，用于小微企业的贷款（包括小微型企业贷款、个体工商户贷款和小微企业主贷款）同比增长13.8%。针对民间投资一度出现大幅下滑的情况，及时制定促进民间投资26条政策，进一步放宽民间投资市场准入，民间投资持续下滑态势得到遏制，并逐步回升。2016年汇率市场波动较大，我们完善人民币汇率形成机制，保持了在合理均衡水平的基本稳定。坚持因地制宜、因城施策，分类调控房地产市场，遏制了部分热点城市房价过快上涨的势头。同时，加强金融风险防控，有力维护了国家经济金融安全。
二是着力抓好“三去一降一补”。制定并实施去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板工作方案和配套政策措施，建立工作推进机制，取得了初步成效。在去产能方面，以煤炭、钢铁行业为重点，坚持运用市场化法治化手段，淘汰落后产能、化解过剩产能，超额完成了年度目标任务。中央财政分两年安排1000亿元奖补资金，主要用于支持地方进行分流人员安置，2016年安置了72万多人。在去库存方面，通过释放农民工市民化住房需求、棚改货币化安置等措施，促进了房地产库存连续下降。据调查，2016年农民工和农民买房占比50%-70%；棚改货币化安置比例达到48.5%，比上年提高18.6个百分点。在去杠杆方面，推动企业兼并重组，发展直接融资，实施市场化法治化债转股，年末规模以上工业企业资产负债率为55.8%，比上年末下降0.4个百分点。在降成本方面，出台减税降费等措施，全年规模以上工业企业每百元主营业务收入成本为85.52元，比上年下降0.1元。在补短板方面，支持扶贫移民搬迁、棚户区改造、基础设施建设等重点领域和薄弱环节，有力促进了民生改善，增强了发展支撑能力。
三是大力深化改革开放。破解发展难题、增强发展动力，根本上要靠改革开放。我们全面深化改革，推出一批标志性、支柱性改革举措。处理好政府和市场关系，是经济体制改革的核心问题，关键是转变政府职能，推进简政放权、放管结合、优化服务改革。本届政府成立之初，国务院部门各类审批达1700多项，投资创业和群众办事门槛众多，审批过程手续繁、收费高、周期长、效率低，不仅严重抑制市场活力、制约经济社会发展，还容易导致权力寻租、滋生腐败。4年来，我们持续推进“放管服”改革，共取消和下放国务院部门行政审批事项618项，提前完成本届政府减少三分之一行政审批事项的目标，清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项，取消职业资格许可和认定事项434项、削减70%以上。非行政许可审批彻底终结。三次修订政府核准的投资项目目录，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。深化商事制度改革，实施“五证合一、一照一码”，开展“证照分离”改革试点。全面推行“双随机、一公开”监管，增强事中事后监管的有效性。简化优化公共服务流程，大力推行网上办事。通过“放管服”改革，我国营商环境明显改善，市场准入和运行的制度成本大幅降低，极大激发了市场活力和社会创造力。世界银行发布报告，近两年中国内地的营商便利度在全球的排名每年提升6个位次。同时，深化国企调整重组和混合所有制改革。建立公平竞争审查制度。完善农村土地“三权分置”办法。有序推进财税、投融资、科技、医疗以及生态文明等领域改革。
积极扩大对外开放。“一带一路”建设进展快速，一批重大工程和国际产能合作项目落地。2016年我国对“一带一路”沿线国家进出口62517亿元，对外承包工程业务完成营业额近一半来自这些国家。沿线国家对我国直接投资新设立企业2905家，增长34.1%。针对外部需求不足、我国进出口增速持续下降的严峻挑战，我们进一步完善促进外贸发展措施，大力促进加工贸易，加快推进跨境电子商务、市场采购贸易、外贸综合服务企业等外贸新业态发展，千方百计提高贸易便利化水平，取消或降低一批收费项目，2016年货物进出口总额达到24.3万亿元，降幅比上年收窄6.1个百分点，扭转了上年大幅下降的局面。其中贸易结构优化，服务贸易保持较快增长，服务进出口总额同比增长14.2%，占对外贸易的比重攀升至18%。推广上海等自贸试验区改革创新成果，新设7个自贸试验区。深化外资管理体制改革，除少数实行准入特别管理措施领域外，外资企业设立及变更一律由审批改为备案管理。实际使用外资1300多亿美元，继续位居发展中国家首位，居全球第三位。对外直接投资额（不含银行、证券、保险）1701亿美元，比2015年增长44.1%。
四是强化创新引领。我们发布《国家创新驱动发展战略纲要》，在推进“互联网+”行动和国家大数据战略、实施《中国制造2025》、促进“双创”等方面，采取一系列重大举措，有力促进了一二三产业创新发展、融合发展。充分发挥科技创新的核心作用，出台“十三五”国家科技创新规划，部署启动面向2030年的科技创新重大项目，支持北京、上海建设具有全球影响力的科创中心，新设6个国家自主创新示范区。推进科技管理体制改革，扩大高校和科研院所自主权，出台以增加知识价值为导向的分配政策，调动了科技人员积极性。全年研究与试验发展（R&D）经费支出1.55万亿元，比上年增长9.4%，与国内生产总值之比为2.08%。国内有效发明专利拥有量突破100万件，是继美国、日本之后第三个超过百万件的国家。全国技术合同交易额达到1.14万亿元，增长16%。科技进步贡献率上升到56.2%，创新对发展的支撑作用明显增强。
五是促进区域城乡协调发展。继续深入实施区域发展总体战略。出台《推进“一带一路”建设重点项目三年（2016-2018）滚动计划》，推动交通、能源、通信等领域重大标志性工程取得早期收获。推进京津冀协同发展，有序疏解北京非首都功能。推动长江经济带发展，加快绿色生态廊道和综合立体交通走廊建设。编制西部大开发“十三五”规划，实施新一轮东北振兴战略，推动中部地区崛起，支持东部地区率先发展，支持老少边穷地区加快发展。加快推进新型城镇化，深化户籍制度改革，出台人钱挂钩、人地挂钩等相关政策，全面推行居住证制度，又有1600万人进城落户。2016年末，常住人口城镇化率达到57.35%，比上年末提高1.25个百分点；户籍人口城镇化率41.2%，比上年末提高1.3个百分点。区域、城乡协调发展叠加效应不断显现，新的增长极增长带加快形成。
六是加强生态文明建设。制定出台了实施生态文明建设目标评价考核办法等一系列政策措施，加大大气、水、土壤等污染治理。以控制燃煤排放和机动车排放为重点，强化大气污染治理。推动煤炭清洁高效利用，煤炭消费比重下降2.2个百分点，清洁能源消费比重提高1.7个百分点。淘汰黄标车和老旧车404万辆。2016年二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降5.6%和4%，在监测的338个城市中，细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市年平均浓度52微克/立方米，比上年下降8.8%。74个重点城市细颗粒物（PM2.5）年均浓度下降9.1%。推进水污染防治，完成11省（市）126个地级以上城市全部319个集中式饮用水水源保护区划定。出台土壤污染防治行动计划，启动6个土壤污染综合防治先行区建设，以及第二批土壤污染治理与修复试点项目。开展中央环境保护督察，严肃查处一批环境违法案件。生态环境有所好转。
七是注重保障和改善民生。为政之道，民生为本。在财政收入增长减缓、收支矛盾加大情况下，我们想方设法保障民生投入，民生“红包”没有缩水，该办能办的实事一件也没少。落实积极的就业政策，鼓励以创业带动就业，加强对灵活就业、新就业形态的支持，做好重点人群、重点地区就业工作。加大对脱贫攻坚支持力度，全国财政专项扶贫资金投入首次超过1000亿元。城乡低保人均补助标准分别提高5%和8%。机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准提高6.5%。为1700多万困难和重度残疾人发放生活或护理补贴。财政性教育经费支出占国内生产总值比例继续超过4%。免除农村贫困家庭学生普通高中学杂费。全年资助各类学校家庭困难学生8400多万人次。整合城乡居民基本医保制度，财政补助由每人每年380元提高到420元。大病保险实现全覆盖，全年共赔付1000万人次，有效减轻了大病患者负担。中央财政安排城乡医疗救助补助资金160亿元，增长9.6%。符合规定的省内异地就医住院费用实现直接结算，群众省内看病报销不用来回奔波了。基本公共卫生服务经费财政补助从人均40元提高到45元。加强基层公共文化服务。实施全民健身计划，体育健儿在里约奥运会、残奥会上再创佳绩。及时有力开展抢险救灾，紧急转移安置900多万人次，最大限度降低了灾害损失，恢复重建有序进行。
八是推进政府建设和治理创新。加快建设法治政府。国务院提请全国人大常委会审议法律议案13件，制定修订行政法规8件。推行政府法律顾问、公职律师制度。完善公共决策吸纳民意机制，认真办理人大代表建议和政协委员提案，推动了一批群众关注问题的解决。推进政务公开，省级政府部门权力和责任清单全面公布，市县两级权责清单编制工作基本完成。加大督查问责力度，组织开展第三次国务院大督查，实现地方和部门全覆盖。对促进民间投资政策落实情况进行专项督查，开展第三方评估。实施淘汰落后、违法违规建设项目清理、联合执法三个专项行动和专项督查。严肃查处一些地区违规新建钢铁项目、生产销售“地条钢”等行为。对重大政策落实“查哨查铺”，让制度和监管“长牙齿”，极大地推进了政府各项工作。同时，加强安全生产工作，强化社会治安综合治理，依法打击违法犯罪，有力维护了国家安全和公共安全。
《报告》简要回顾了廉政建设、外交成就，总结了庆祝中国共产党成立95周年、纪念工农红军长征胜利80周年工作。
《报告》还客观地指出了经济社会发展中存在的矛盾和问题以及政府工作的不足。《报告》强调，我们一定要直面挑战，敢于担当，全力以赴做好政府工作，不辱历史使命，不负人民重托。