把“奶杯子”牢牢端在自己手里
——奶业发展问题调研之三
我国奶业作为拥有1400多万头存栏奶牛、3600多万吨牛奶年产量、200多万奶农的庞大产业，前向关联玉米、饲草等种植业和饲料加工业，后向关联乳品加工业和数亿消费者，地位举足轻重。特别是对部分特殊群体如婴幼儿、中老年人来说，乳制品在某种程度上是生活必需品。对于我们这样一个人口大国而言，有效利用国际乳制品市场和资源是必经之路，但决不能把“奶杯子”端在别人手上，何况世界上任何一个牛奶主产国都无法满足我国如此巨大的乳制品需求。在奶业市场已经高度开放的情况下，面对日益激烈的国际竞争和低价进口乳制品的冲击，必须抓紧练好内功，力争尽快完成奶业调整转型，提高在国际市场上的竞争力，牢牢把握奶业发展的主动权。为此，提出如下建议：
一、科学确定自给目标，大力实施“新鲜”战略
目前实施的奶业发展规划是在乳制品供应短缺时制定的，现在国内国际各方面条件都发生了很大的变化，有必要结合“十三五”规划编制，重新对我国奶业发展作出科学规划。最重要而且紧迫的是，要在统筹保障粮食安全与稳定乳制品供应、综合国内牛奶生产潜力与可能、兼顾乳制品生产加工流通各环节的基础上，研究确定我国乳制品不同品种的自给率目标和底线，以给各方面一个明确的预期。同时，要抓紧研究实施乳制品“新鲜”战略。目前我国常温奶约占市场份额的70%，但在这个领域，我国无论是成本还是价格都难以与发达国家竞争。借鉴台湾地区的经验，比较可行的是大力发展低温鲜奶，如此方能扬长避短。为此，要加快健全乳制品冷链体系，严格乳制品质量监管，并充分发挥行业协会等的作用，加强对消费者的宣传教育，逐步实现牛奶消费由以常温奶为主转向以低温奶为主，为我国奶业发展创造空间。
二、理顺玉米牛奶价格，发展优质饲草种植
饲料成本一般占到牧场成本的70%—80%。我国奶牛养殖成本居高不下，与玉米、饲草等价格高企密切相关。作为上下游产品，玉米和牛奶价格本应是联动的，但由于国家对玉米实行临时收储政策、对牛奶却完全由市场决定价格，结果人为割裂了玉米和牛奶价格之间的关联。今后，应把农牧业作为一个整体，统筹设计支持政策。从当前来看：一方面，要抓紧研究实行玉米目标价格制度，放开玉米市场价格，或者将牛奶目标价格保险纳入政策性农业保险范围，为奶牛养殖者购买饲料粮提供定向补贴，以理顺牛奶与玉米价格关系。另一方面，应进一步加强政策引导，着力支持扩大粮改饲规模和范围，加快发展苜蓿等优质饲草生产。这样不仅有利于提高奶牛单产、降低养殖成本，也能够提高原料奶的质量，还有利于改善农业生态环境、促进农业可持续发展，不能简单地与粮食安全对立起来。
三、推进奶牛规模养殖，密切利益联结机制
奶业发展要摆脱困境，关键在于加快转型升级步伐，切实改变规模小、成本高、链条松散等状况。一方面，要大力推进奶牛养殖规模经营。尽管我国存栏100头以上的奶牛规模养殖比重目前达到45%，但与主产国差距仍然较大，规模不经济问题突出，如澳大利亚单个牧场平均规模是我国的30倍。应进一步支持发展奶牛标准化规模养殖场，加大良种繁育、全混合日粮、疫病防治等关键技术推广力度。另一方面，要密切乳企与奶农利益联结机制。奶业在农业各产业中是最适合一体化全产业链经营的，但我国奶牛养殖和乳制品加工严重脱节，乳制品企业只管加工、掌控生鲜乳收购权和定价权，奶农只管养牛、在产业链中处于弱势地位。建议将部分对乳制品企业的财政支持资金，折股量化给奶农，强化养殖和加工环节的资本纽带关系，加快奶业纵向一体化建设，促使乳制品企业与奶农结成紧密的利益共同体。
四、构建产业预警机制，加强调控政策储备
与国际上其他奶业大国相比，我国乳制品进口关税只有10%—20%，而世界乳制品平均关税为100%，一些奶业生产大国最高关税超过200%，我国乳制品进口基本没有“防火墙”。借鉴生猪市场调控经验，有必要建立包括乳制品价格、生产、加工、消费等主要指标在内的综合预警体系，并设定不同触发条件下的调控预案。综合国际经验和我国实际，可采取的市场调控政策选项包括：实行奶粉临时收储、扩大学生饮用奶规模、对乳制品加工企业减免税收、增加奶牛养殖财政补贴，以及严格边境管理和检验检疫，等等。当过度进口对国内奶业形成严重损害时，还可研究对进口奶粉限制用途、明确不能用于还原奶生产。建议对此尽快开展研究，做好“工具箱”的政策储备。
五、支持乳企走出国门，鼓励内外一体布局
中新、中澳等自贸协定签订并实施，给乳制品企业走出去创造了难得的机遇。在鼓励乳制品企业切实加强国内奶源基地建设的同时，应积极支持其充分利用国际市场和资源，完善全球产业链布局，实现进口来源的多元化，提高在国际市场上的话语权，并引进国外的优良品种、先进技术和管理经验，推动国内奶业转型升级。建议出台相关政策，帮助乳制品企业解决“走出去”过程中在金融、税收、人员出入境等方面面临的实际困难。