乳制品进口增加是不是自贸协定“惹的祸”?
——奶业发展问题调研之一
加入世界贸易组织以来，我国奶业和国际市场的关联度日益提高，最直接的表现就是乳制品进口快速增加。2000—2008年，乳制品进口量从21.9万吨增至39.3万吨，年均增长7.6%；而2008—2014年，进口量更是从39.3万吨增至193.4万吨，年均增长30.4%。2014年，我国进口乳制品折合生鲜乳约1200万吨，相当于我国牛奶产量的1/3，占国际贸易量的1/5。由于2008年中国—新西兰自由贸易协定正式实施，在时点上正好与乳制品进口开始“爆发式”增长相吻合，加上新西兰世界第一乳制品生产大国的地位和这些年我国乳制品进口增量主要来自新西兰的现实，有人提出，自贸协定是造成乳制品大量进口的“罪魁祸首”，近期刚刚签署的中国—澳大利亚自贸协定将使国内奶业“雪上加霜”。
综合各方面的意见，我们认为，自贸协定固然会对乳制品进口产生一定的促进作用，但“降税效应”在制度设计上是渐进可控的。在中新、中澳自贸协定谈判中，我国已经对乳制品给予了充分关切，尽可能给国内奶业发展争取时间、留足空间，并最终确定了两项特别安排。一是延长降税期限。如中新自贸协定对20种乳制品分别设置了5年、10年、12年三档过渡期，其中9种关税“五年降到零”、7种“十年降到零”、4种“十二年降到零”。与此类似，中澳自贸协定涉及21种乳制品，其中3种关税“五年降到零”、13种“十年降到零”、5种“十二年降到零”。二是特殊保障机制。为防止进口过快增长对国内产业形成冲击，中新、中澳自贸协定均对奶粉设定了特殊保障机制。在15年特殊保障期内，一旦对华出口量达到年度触发水平，即恢复到10%的WTO最惠国关税。以中澳自贸协定为例，规定第1年的触发水平为17500吨，第15年的触发水平为34649吨，年均增长约5%，而且奶粉特殊保障期结束后，若双方审议确定进口对中国相关产业造成“严重损害”，则还可继续延长。
中新自贸协定实施以来的实践表明，“延长降税期限”和“特殊保障机制”对减少“降税效应”是有效的。一方面，目前进口量最大的奶粉，其过渡期为最长的12年，按初始关税税率10%计算，平均每年降税不到1个百分点，折合到零售价两三百元一罐的奶粉，每年关税成本减少仅一两块钱。另一方面，进口奶粉特保机制的触发时间越来越提前。如2015年新西兰进口奶粉申报数量仅用5天就超过当年13.4万吨的特保机制触发标准，这意味着享受自贸区优惠关税的进口奶粉占进口总量的比例越来越低，绝大多数奶粉进口属于执行最惠国关税的正常贸易。因此，将乳制品进口增加完全归咎于自贸协定的观点是不全面的。
从目前的情况分析，预计中澳自贸协定对乳制品贸易的影响在总体上是有限的。主要是考虑到，除自贸协定设置的缓冲机制外，还有以下几个方面原因：第一，我国从澳大利亚进口乳制品基数较小。澳大利亚是我国第四大乳制品进口来源国，2014年自澳进口量约8万吨，仅占我国进口总量的4%，与新西兰79%的份额相比差距很大。即便短期内自澳进口有所增长，也不会改变乳制品进口总体格局。第二，澳大利亚牛奶增产潜力相对有限。2014年澳大利亚奶牛存栏169万头、牛奶产量约924万吨、40%用于出口，比新西兰450万头奶牛、2100万吨牛奶、95%用于出口的规模要小得多。且澳大利亚70%国土属于干旱半干旱地带，受资源禀赋和环保限制，很难大规模扩大牧场面积、增加牛奶产能。第三，澳大利亚乳制品出口基本“以守为主”。目前，乳制品国际市场竞争激烈，澳大利亚出口仅占全球贸易量的7%，低于新西兰的37%、欧盟的31%、美国的11%。据了解，澳产业界的关切是在与新西兰、欧盟、美国等主要出口国的竞争中守住既有市场份额，并不寻求短期迅速提升对我国乳制品出口。
但与此同时，对中澳自贸协定实施后我国乳制品贸易结构可能出现的新变化，要予以高度重视，不可掉以轻心。澳大利亚奶牛养殖成本只有我国的1/2，比较优势十分明显，从澳适度扩大乳制品进口不可避免。但与进口总量增加相比，更值得关注的是贸易结构的变化。与新西兰主要向我国出口奶粉相比，澳大利亚由于向我国出口液态奶运输距离相对较短，在保质期上具有一定优势，近年来增长很快。2014年，澳大利亚出口我国液态奶已达4.25万吨，同比增长95.8%，约占我国液态奶进口总量的13%。今后，很有可能形成澳大利亚液态奶和新西兰奶粉对我国奶业“前后夹击”的局面，需密切跟踪、加强研判、及早应对。