进一步深化商事制度改革应当突出八个“注重”
——商事制度改革调研报告
2014年以来，我国商事制度改革取得重大进展，放宽市场准入、强化事中事后监管、扶持创业创新发展等一系列改革措施，释放出巨大的政策效应，极大地激发了市场活力。但在改革推进过程中，也存在一些矛盾和问题，需要在今后的改革中妥善解决和完善。2015年9月初，我们赴江苏省和南京市、泰州市、镇江市等地，实地调研商事制度改革情况，听取相关意见和建议。现将有关情况报告如下。
江苏省是我国经济大省，也是最早探索商事制度改革的省份之一。该省在认真做好商事制度改革“规定动作”的基础上，积极推行更为便利的网上注册审批，提前试点“一照一码”、外资企业“单一窗口”和“一表制”登记，依托企业信用信息公示平台、证照联动监管平台及部门协作机制等创新监管方式，整合基层市场监管部门实行协同监管，改革成效显著，社会投资创业热情高涨。2015年1—6月份，全省新登记各类市场主体48.93万户，同比增长13.5%，注册资本（金）同比增长10.36%。其中新登记企业18.05万户，同比增长31%，月均新设立企业户数首次突破3万户。从调研情况看，社会各界和广大企业普遍认同商事制度改革对经济社会发展的积极促进作用，对改革成效感到满意，对发展前景充满信心。
商事制度改革牵涉面广、系统性强，许多改革措施在释放出巨大“红利”的同时，也还存在需要完善、细化、配套和落实的地方，地方同志对进一步深化改革的期盼很高。我们认为，下一步推进商事制度改革，应当强化改革措施的统筹协调，完备改革的法律法规基础，进一步加强对地方改革探索的指导，努力做到全国商事制度改革联动实施、系统推进，尽快形成比较完备的商事制度和配套的行政执法体系。我们建议，下一步改革应坚持问题导向，突出难点重点，做到八个“注重”。
一是推进改革要更加注重加强顶层设计。商事制度是市场经济的基本制度，必须全国统一，至少要基本统一。近两年的改革，打破了原有的模式，取得了积极进展。但我国商事制度改革的目标模式和路线安排是什么，市场监管规则和竞争政策框架是什么，评价改革成功与否的标准是什么，这些重大的核心问题迫切需要解决。相关部门以及各地开展了多种形式的探索和试点，取得了不少宝贵经验，但如果上述重大核心问题没有及时解决，过多的试点也可能造成各地区商事制度体系、监管体系、执法标准体系等出现重大差异，反而会影响执法效率和效果，影响市场经济健康有序发展。对此，地方同志迫切希望得到上级指导，企业也强烈要求解决各地区间，甚至省内、市内监管和执法体系、依据、标准不统一的问题。
我们建议，今后的商事制度改革要更加注重加强顶层设计，按照“十三五”市场监管现代化的要求，系统梳理当前面临的重点难点问题，规划未来商事制度改革的方向、重点、目标和措施，至少对改革中的重大、关键问题要提出原则性意见，加大对地方改革试点的指导，适当控制各地试点规模，做到部门协调、上下衔接、有序推进，降低地方各自探索、模式不一可能带来的高昂制度转换成本。
二是推进改革要更加注重理顺管理体制机制。按照改革要求，各地探索整合市场监管资源和执法力量，推行协同监管、综合执法，这对于解决部门职责交叉、多头执法、重复执法等问题，提高市场监管效能，发挥了积极作用。但由于缺乏整体设计，各地区各行其是，做法各异。江苏省基本上是省、市级工商、质监、食药监分设，但县、区一级合并为市场监管局；其他省市有的是工商与质监或者工商与食药监“二合一”，有的是“三合一”“四合一”甚至“六合一”。这种状况打破了行政执法体系的完整性，容易造成执法尺度、标准和市场规则不一致，很多地方执法标志、执法服装都难以统一，也加剧了地区间、部门间监管和执法合作难度。这种状况还打破了工商登记制度的统一性，例如，仅江苏省核发营业执照的机关，在县和区这一层次是市场监管局，在省和市这一层次则是工商局，社会和企业感到十分困惑，也容易出现混乱，其他地区的具体情况也是多种多样。此外，机构和管理体制不统一，还可能会出现执法主体资格、执法依据等方面的具体问题。
我们建议，应当按照简政放权、放管结合、优化服务的总体要求，研究提出科学的机构改革、职能调整指导性方案，国家部委层面要加强对综合执法的制度设计和配套衔接，加强对地方市场监管机构改革的指导，尽快建立纵向沟通顺畅、指导协调有效，横向标准统一、合作高效的市场监管和行政执法体制，以适应建立全国统一大市场的需要。
三是推进改革要更加注重提升基层基础能力。商事制度改革的一个重要目标是实现监管重心下移，强化一线监管执法。但在实际操作中，部门内部纵向放权多，行政部门向社会组织或者企业的横向分权少，特别是质监、食药监等部门将电梯、锅炉等特种设备和食品药品监管工作下放到基层市场监管所，超出基层单位承受能力，“小马拉大车”“放下去、接不住”“线多人少”等问题较为普遍。以镇江市宜城区市场监管分局为例，现有职工13人，要接受市工商、质监、食药监部门的指导，执行市工商、质监、食药监部门分别开展的专项检查，除日常的工商行政管理职能外，还负责本区300余台特种设备、1000多户餐饮食品商户的监管，任务十分繁重。另外。基层单位员工的知识结构和能力与监管任务要求不适应，效能不高，很多技术要求较高的监管流于形式。例如，由于缺乏电梯安全等专业监管人员，一般只能查台账，难以进行深入的技术性监管。
我们建议，监管职能下放要坚持“事随人走、权责一致、人岗相宜”的原则，监督管理、执法办案职能下放到基层，人员和装备也必须相应分配到基层，加强对基层的培训指导，帮助改善执法条件，提高监管效率。同时，要按照简政放权、转变职能的要求，在对行政权力事项进行全面评估的基础上，该精简的精简，该整合的整合，该交给企业和中介组织的就交给企业和中介组织，集中精力抓好关键领域、关键环节的监管执法，努力营造公平竞争的市场环境。
四是推进改革要更加注重严格市场监管执法。商事制度改革既有“放”的一面，也有“管”的一面。只有真正做到“放管结合”，商事制度改革才能取得成功。地方同志反映，前一阶段商事制度改革中，“宽进”的成效十分明显，“严管”则相对滞后。部分地方照后证前监管责任还未落实到位，联动监管机制尚未有效形成，对改革中出现的违规从事非法集资、使用虚假地址、利用网络售假等行为打击力度不够。例如，南京市28.2%的新设立企业无法通过注册地址取得联系，其中10%通过所有联系方式均联系不上，宿迁市出现在同一场所注册上千家投资公司，“宽进”后的市场风险初步显现。对于“严管”，我们在调研中感觉到，由于基层实行综合执法后监管任务加重，监管和执法力量不足、配置失衡，目前对市场垄断、不正当竞争、虚假宣传、强迫交易、商业贿赂等严重危害市场经济秩序的违法违规行为，查处力度有所下降，监管主动性有所削弱，其突出表现就是查办案件数量降幅较大。
我们建议，在国家部委层面尽快明确证照监管职责和联动监管机制，按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，严格落实先照后证改革后的部门监管责任，避免出现监管真空和“灰色地带”，确保在改革推进过程中，市场经济秩序不出现大的波动；在改革完成后，市场经济秩序明显优于改革前。
五是推进改革要更加注重强化信用约束机制。《企业信息公示暂行条例》规定，相关政府部门可以通过企业信用信息公示系统，也可以通过其他系统公示涉企许可、监管等信息，实现企业信用信息的互联共享。但在各地企业信用信息公示平台上，“相关部门信息交换”项基本仍是空白。现在要求扩大企业信用信息在政府管理活动中的应用，但除个别金融行业外，其他相关部门在政府采购、工程招投标、国有土地出让等工作中，还未将企业信用信息作为重要考量因素，未对违法失信企业实施限制或者禁入，企业“一处失信，处处受限”的联合约束机制不健全、作用不明显。另一方面，企业特别是量大面广的小微企业，对年报编制工作不重视，年报不及时、信息失真问题突出，大量企业因此被纳入经营异常名录。截至2015年7月15日，江苏省共有34.5万户企业被列入经营异常名录，其中99%以上是由于未按规定期限公示年报或者年报信息不准确。监管部门对经营异常企业缺乏必要的制约手段，如对这些企业实施怎样的约束和限制，各部门如何分配监管职责等，都没有明确规定，严重影响以信息公示为基础、信用监管为核心的新型监管制度有效发挥作用。
我们建议，由各级政府牵头，按照《企业信息公示暂行条例》规定，督促有关部门将履职过程中产生的企业行政许可准予、变更、延续信息和行政处罚信息及时公示，部门共享信息，强化企业信用信息公示功能。尽快出台具体规定，将企业信用信息纳入政府采购、工程招投标、国有土地出让等工作的审批程序，严格落实信用约束和惩戒机制。未按规定履行职责的，由监察机关、上级政府部门责令整改，依法给予处分直至追究法律责任。加大对违法失信企业的处罚力度，视情节给予罚款等行政处罚。
六是推进改革要更加注重完善市场退出机制。企业生生死死，是市场经济条件下的正常现象，也是市场竞争发挥作用的表现形式。商事制度改革，既要让企业生得顺畅，也要让企业死得便当。目前企业注册登记环节已实行并联审批、“三证合一”等，开办企业相对容易，但企业注销退出环节的便利化程度还远远不够，仍然需要到不同部门分别办理各种手续，费时费力，导致不少实际上已经停止经营的企业不办理注销手续。另外，商事制度改革前，工商部门可以对逾期未年检的企业吊销营业执照，江苏省每年约有10万家企业因此被吊销营业执照，强制退出。但改革后，工商部门只能根据《企业信息公示暂行条例》将其列入经营异常名录，不能吊销营业执照。据江苏省测算，如果这种状况不改变，5年后经营异常名录中的企业预计将达到存续企业总量的一半。这既浪费了大量宝贵的行政资源，又影响了一个地区乃至国家的经济信誉或市场信誉。
我们建议，在改革中要进一步畅通市场主体退出渠道。对未开业、无债权债务企业，未开业、不经营以及通过登记场所和信息无法取得联系的个体工商户，可以实行简易注销程序；对长期（如三年以上）列入经营异常名录和“黑名单”的企业，应当实施吊销营业执照的行政处罚。
七是推进改革要更加注重健全法律法规体系。地方同志反映，部分商事制度改革措施突破现有法律法规的规定，也有部分法律法规的规定已不再适应当前形势，配套的修法工作需要提速，以实现立法、修法与改革同步推进。例如，注册资本实缴改认缴后，现行《公司法》《公司登记管理条例》中有关“两虚一逃”行为查处规定不再适用；先照后证改革后，“谁许可、谁监管”的事中事后监管责任划分缺少法律依据；机构改革后，市场监管部门的执法主体资格，各部门原有执法程序、处罚规定需要调整，等等。此外，其他已出台的法规条例，也需要根据上述法律法规修订情况进行全面梳理，在实施过程中逐步完善。
我们建议，要坚持用法治思维、法治方式推进改革，抓紧清理与商事制度改革相关的法律法规，制定深化改革需要的新法律法规，修改与改革要求不适应的法规或条款，废止与改革精神相违背的内容，为改革顺利进行提供法律制度保障，确保改革沿着法治轨道有序推进。
八是推进改革要更加注重提升市场主体活力。商事制度改革的最终目的，是要最大限度优化营商环境、激发市场主体活力，使改革新红利转化为发展新动能，打造大众创业、万众创新的经济增长新引擎。当前，新设立企业数量保持较快增长，市场主体大量涌现，在推动经济发展、促进结构调整、扩大就业等方面的积极效应已经开始显现，但更关键的是要让这些新设立企业顺利度过初创的高风险期，更多地生存下来、更快地壮大起来，不断增强市场实力和竞争能力。
我们建议，进一步整合政府资源，形成对小微企业从出生到成长壮大全过程的扶持政策体系，全面增强企业持续发展能力。深入了解新设立企业在准入、经营、审批、税收、融资等方面的实际困难和问题，进一步精简工商登记后置许可项目，优化审批流程，减少审批环节，切实解决“办照容易办证难”问题，特别要注意防止一些名非审批实为审批的“备案”“盖章”等事项。探索小微企业名录作用，加大支持小微企业优惠政策的落实力度，特别是税收、贷款和融资担保等方面的扶持政策，进一步清理规范涉企收费，确保企业能够便利享受优惠政策。加强中小企业社会化服务体系建设，重点支持公共服务平台、社会中介服务组织、小企业创业基地，为中小企业提供找得到、用得起、可信赖、有保障的服务。