农民进城：政府能做什么
城镇化进程离不开政府的有力支持和推动。最近，华中师范大学中国农村研究院对30个省（自治区、直辖市）、267个村（社区）、8489个农户开展了“农民城镇化需求”问卷调查和深度访谈。调查从多方面揭示了农民在城镇化过程中遇到的困惑和问题，对政府如何引导和推进城镇化具有参考意义。
一、土地城镇化政府能做什么
（一）在征用程序上想办法。一是严格落实“先补偿后征地、先保障后征地”的程序，保障失地农民的合法权益。调查显示，高达76%的被征地农民在土地征用后才获得补偿或保障，表明农民利益诉求并未得到优先考虑。二是在补偿金额确定上，政府应与被征地农民民主协商，真正做到依法征地、民主征地、阳光征地。调查发现，土地补偿金额由上级政府直接规定的占59%，村干部和政府协商决定的占28%，村民（代表）大会讨论决定的仅占11%。三是严格规范征地实施程序，减少征地引发的纠纷。调查显示，36%的农民曾在征地过程中发生过纠纷，其中西部地区农民征地纠纷发生率最高，达48%。
（二）在补偿机制上做文章。一是提高土地补偿标准。当被问及“土地对您的最大作用是什么”时，76%的农民认为承包地是其生活保障，91%的农户认为宅基地是其居住保障。在611位被征地农民中，50%表示土地征用后最担心“土地收益受损”。二是采用分期支付土地补偿金方式，使农民分享土地增值收益。当被问及“最希望的补偿方式”时，42%的农民选择“分期支付，随地价上升幅度逐年提高补偿额”。三是构建“就业+住房+社保”补偿机制，结合土地使用权入股、留地安置等方式，有效实现土地的城镇化。调查显示，42%的农民愿意通过解决就业的方式放弃承包地经营权，57%的农民接受住房置换方式放弃宅基地。
（三）在土地监管上下功夫。一是加强被征土地用途的审查。调查显示，被征土地用于政府规划的占29%，用于公共设施的占24%，用于投资建厂的占22%。二是健全土地补偿监管体系。发动公众与传媒参与监督，认真受理举报。调查发现，土地征用纠纷发生的原因，补偿费少占46%，农民不愿意放弃土地占18%，补偿未兑现、补偿不公平、补偿被挪用分别占16%、12%、7%。三是拓宽农民利益表达渠道。发挥行政复议、行政诉讼的作用，引导农民采用法律手段解决土地征用纠纷。调查表明，11%的农民表示其土地征用纠纷不了了之，通过法院解决纠纷的仅占3%，凸显了扩宽农民利益表达渠道的重要性。
二、居住城镇化政府能做什么
（一）推广就地城镇化模式。一是继续推进社会主义新农村建设。调查表明，就理想定居地点而言，农村仍是农民的第一选择，36%的农民表示最想在农村定居。二是积极探索推进新型农村社区建设。以农村社区集中居住为特征的就地城镇化模式符合农民需求，25%的农民选择最想在农村成建制社区定居。三是大力推动小城镇城市化建设。选择经济社会条件较好的中心镇作为试点，参照中小规模城市标准进行建设，吸引农村富余劳动力。调查显示，就理想就业地点而言，32%的农民愿意在农村就业，占比最高；在农村成建制社区就业次之，占比为20%。
（二）加强城镇化住房保障。一是推动农房改造集聚工程，整合农房资源，改善农民生活居住环境。调查发现，当被问及“不愿定居城镇的原因”时，99%的农民表示城镇生活成本太高，经济压力大；62%的农民表示城镇房价高，买不起房。二是加强失地农民的住房建设和保障。通过保留农民土地权益、置换住房等方式，吸引农民自愿进入社区。调查中，66%的农民选择用房屋置换宅基地，其中35%希望用新型农村社区的安置房来置换，31%希望用城镇房屋置换。三是完善农民工住房保障。通过推进农民工公寓建设等，缓解农民工住房难问题。54%的受访农民工表示定居城镇的最大困难是“住房问题难解决”，占比显著高于其他选项。
（三）提升居住配套便捷度。一是加强农村社区基础设施建设。完善的基础设施、优美的生活环境让农民青睐农村社区。调查显示，农民愿意定居新型农村社区的原因，“基础设施齐全”占23%，“生活环境好”占16%，“住房条件好”占6%。二是加强农村社区文化建设。城镇居住对农民的吸引力主要体现在丰富的精神生活。调查发现，农民愿意定居城镇的原因，“城里有各种文体娱乐设施，精神生活丰富”占75%，比例最高。三是加强农民工居住地服务设施配套。在农民工集中居住地配备基本服务设施，满足其基本生活需求。调查中，将农民工居住便捷度按5分制评分，除购物便捷度为3.6分外，其他服务便捷度均低于3分。
三、服务城镇化政府能做什么
（一）提供劳动就业服务。一是增加就业机会。发展制造业等劳动密集型产业，吸纳当地农村劳动力。当被问及“您目前最需要的公共服务是什么”时，30%的农民选择劳动就业服务，占比高于其他公共服务。就业意愿上，36%的农民表示愿意在制造业工厂工作，占比最高。二是加强技能培训。通过丰富培训方式、增强培训效果等措施，提高农民实际技能，增强其就业竞争力。26%的农民最希望政府提供技能培训，占比仅次于提供就业岗位。此外，农民对政府技能培训服务的满意度仅为10%，不满意度高达50%。三是鼓励自主创业。向进城农民提供短期小额贷款免息等优惠政策，积极引导和支持农民创业。当被问及“村中无地可种，您的打算是什么”时，13%的农户选择创业，占比仅低于外出务工和本地企业打工。自主创业成为农民就业新趋势。
（二）健全社会保障服务。一是健全城镇社会保障制度，吸引农民进城变成市民。在1293位愿意变更户籍的农民中，32%表示希望享受城市社会保障待遇，占比最高。二是完善农村社会保障制度。重点从允许门诊报销和提高养老金标准两项工作着手，提升保障标准和水平。35%的农民认为新农合的最主要问题是“住院才报销，不实惠”；59%的农民认为新农保的最主要问题是“养老金太少”。三是逐步将农民工纳入城镇社会保障体系。根据农民工特点建立相应的社会保障制度，重点提高农民工工伤、医疗、失业保险覆盖率。在受访农民工中，除工伤保险参保率达19%外，其他四险参保率均不足一成；已参保的农民工对城镇医疗、养老、失业保险的满意度分别为30%、41%和23%。
（三）优化公共教育服务。一是推进农村公共教育服务整合优化，重点加强留守儿童教育服务。受各种条件制约，农民工子女多数在家上学。调查显示，农民工未让子女跟随自己在务工地上学的原因，“没时间照顾子女”占33%，“上学费用高”占28%。二是加快推进公共教育均等化。逐步放宽公共教育户籍限制，允许农民工子女平等享受城市公共教育。调查中，15%的农民表示城里学校不接受其子女入学。三是为农民工子女在务工地接受教育提供便利。从增加可选学校、降低择校费用、简化入学手续等方面优化完善。子女在务工地上学的最大困难，27%的农民工选择“可选学校少”，25%选择“入学手续复杂”，20%选择“限制条件多”，14%选择“择校费用高”。
2013年11月20日
（贺达水根据华中师范大学中国农村研究院相关材料摘编）