关于我国参与G20治理的几点建议
二十国集团（G20）迄今已举行了8次领导人峰会，我国通过这一全球治理平台，有效维护了自身利益，提升了国际地位。但在把握核心利益、参与国际规则制定、议题设置和国际协调等方面，我们尚显能力不足，在G20成员国内也缺少同盟，对全球治理的贡献有待增强。近期，我们就中国参与G20治理问题进行了专题研究，现报告如下，供参考。
一、G20的作用及未来发展方向
G20顺应了全球化深入发展的大趋势，反映了在世界政治经济格局“南升北降”深入调整的背景下，主要经济体凭借自身实力和战略需要形成的全球经济治理新均衡。从作用看，G20站在全球经济治理的制高点和最前沿，是世界经济发展的领路人。这一点在国际金融危机期间得到充分体现，也获得了广泛认可。但与以往发展中国家被动接受国际规则不同的是，G20提供了一个发达国家和发展中国家平等协商、求同存异的协调机制，使发展中国家有机会参与全球经济治理和国际规则制定，与发达国家“同台共舞”。
从利益关系看，G20成员之间依靠经贸、投资、文化等纽带联系在一起，差异性大，对我国有较大影响。一是G20成员处在不同的语言文化圈，政治经济关系受其影响。如既存在英语、拉丁语等印欧语系，也存在阿拉伯语和汉语语系；既有基督教国家，也有儒释道和伊斯兰国家。相同或相近的语言文化圈，交易成本更低，有利于开展政治和经济合作。以儒释道为基础的亚洲核心文化圈是我潜在资源，如果我国在国际政治和文化战略上更加开放和进取，拉丁语系国家、斯拉夫语系国家和阿拉伯国家等都可能在特定的国际利益博弈中与我国成为伙伴。二是地缘政治、合作机制和资源禀赋等决定了G20成员之间经贸关系的亲疏。我国在G20中最大的优势是与很多成员保持着大规模贸易联系，这是我国享有较突出地位的主要经济基础。更深入地看，发达国家之间、发达国家同发展中国家之间的贸易互补性较高，发展中国家间互补性较低。我国与发展中国家和发达国家的贸易互补性都比较强，但与发达国家互补性更强，建立自贸区获益可能更大。三是我国与G20其他成员金融和投资联系的密切程度较低。金融开放程度较低导致我国对外证券投资较少，在国际投资头寸方面，我国显著低于美、日、英、德、法等发达国家。
总的看，我国与其他国家的贸易联系比较紧密，但金融和投资联系不足。美欧日等发达国家则表现得非常全面均衡，在贸易、金融和直接投资方面与其他国家几乎都有非常密切的联系。
到目前为止，G20只是一个大国共治的雏形，离真正成熟的全球治理模式还有相当距离。G20能否巩固其全球经济治理领路人的地位，取决于它是否能处理好以下问题：一是组成和代表性问题。G20的成员资格获取、合法性、代表性等问题有可能成为未来发展的“软肋”。二是决策机制问题。G20峰会筹备没有长远规划导致在某些重大议题上缺乏连续性和一致性。三是决议落实与效力问题。G20成果文件对各成员不具法律约束力。四是主导权之争。既存在于发达国家与发展中国家之间，也分别存在于发达国家和发展中国家集团内部。五是同其他国际机构的关系。联合国、IMF、WTO等国际机构的大多数中小成员未参与G20讨论和决策。由于各国经济周期和复苏步伐不一致导致整体利益可能让位于个别国家利益，在债务危机、贸易等问题上的分歧和矛盾扩大，如何寻求共同利益、实现共赢是当前G20能否走下去的关键。而未来G20能否真正成为全球经济治理的主导机制，主要取决于国际政治经济格局是否向发达国家与新兴大国力量对比更加均衡的方向持续调整、G20能否从短期危机应对向全球经济长期治理成功转型，以及中美两大国关系能否得到妥善处理等因素。
二、我国参与G20的收获和存在的不足
在历次G20峰会上，我国积极参与全球治理改革，赢得国际社会广泛赞誉。一是多次向国际货币基金组织增资，以实际行动推动世界经济复苏和国际金融稳定。二是积极推动世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构的治理改革，使发展中国家的代表性和发言权大幅提高，我国是其中最大的受益者之一。三是通过宣布给予最不发达国家绝大多数出口产品零关税待遇，提高了我国的国际威望。四是我国提出的国际货币体系改革倡议与改进金融宏观审慎管理方法等建议得到了广泛响应与支持，是我国引导国际议题讨论的成功实践。
随着我国经济地位的提高，西方大国对我防范心理也在抬头。在参与G20过程中，我国也存在一些需要关注的问题：
（一）定位和把握我国核心利益不易准确。我国当前身份具有特殊性，既有类似发达国家的规模特征和较大影响力，又有发展中国家的种种特点和局限。我国与发达国家和发展中国家既存在共同利益，也存在利益冲突。现阶段我国与发展中国家的共同利益相对多一些，但与发达国家的共同利益有可能逐渐扩大。
（二）缺乏国际规则制定经验。一方面，我在贸易、投资等硬实力和文化等软实力上的优势和潜力没有充分发挥，在思想理论建设、金融监管与金融稳定乃至更加广泛的国际规则制定方面对G20的贡献不够。另一方面，与西方发达国家相比，我国既存在文化、理念以及体制上的差异甚至冲突，也存在人才不足、培养机制不健全等问题。
（三）议题设置和应对能力不足。虽然我国也提出过一些有影响力的议题，但整体而言基本处于议题接受者的角色，不擅于将自身利益诉求转变为G20多数成员的共同诉求。
（四）国内G20协调和评估机制还不完善。国内已初步建立G20协调机制，但外交协调人渠道与财金渠道协调沟通不及时，有关部委和智库也未能全面深入参与议题的讨论和研究，事前对利益目标合理性的评估不够深入，事后对得失客观评估和经验教训的总结还不充分。同时，我国缺乏利益同盟，G20成员国中仅有加拿大与我国签订过双边投资协定，没有一个成员同我签署双边自贸区协议，双边经贸关系缺乏制度保证，发出共同声音的基础较弱。
无论是从政治、经济还是从文化影响力的角度来说，我国在G20中的地位与西方发达国家集团相比仍然较弱。这里面既有历史因素，也在一定程度上与我们参与全球经济治理的经验和能力不足有关。建议加大在这方面的投入，以更加积极的姿态维护和发展G20机制。加快角色转换，采取更有力的措施，争取从规则接受者变成规则制定者，从被动参与者变成主动塑造者，不断增强维护自身利益的软实力。
三、关于议题设置和应对策略
G20议题的设置需遵循四条基本原则：议题要与多数经济体利益相关，契合时代发展大背景需要，议题的可持续性及重要性易于界定和议题效果可评估并具有较大影响力。因此，建议我国在议题设置和应对方面考虑以下策略：
（一）主动研究并提出对我有利的议题。在讨论世界经济重大、紧迫、趋势性问题时，主动推出对我有利的议题。一是基础设施投资。适当时候可在G20峰会宣布未来5～10年我们将实施大规模对外基础设施投资计划。二是多边发展机构增资。我可要求G20评估全球发展需求以及多边发展机构的资金充足性，论证多边发展机构增资必要性，探讨增资方案，确定多边发展机构新增贷款能力的重点领域和区域投向。三是主权债务可持续性。要求G20关注主要储备货币发行国财政和债务可持续性问题，推动其履行财政、债务信息和数据披露义务。四是维护全球贸易体系的权威性和有效性，推进共赢、可持续的新全球化。可提出由WTO牵头，针对各种自贸协定对全球贸易体系和WTO框架的影响以及贸易保护主义进行综合评估。通过早期收获和渐进方式，推动WTO多哈回合谈判和多边贸易体制改革。五是促进资本在全球范围内合理流动和有效配置，同时加强风险防范，包括加强全球流动性管理和强化资本账户开放中的审慎管理。同时，可主张在G20框架下寻求更加统一、平衡、一致、有效的国际投资促进与保护制度，促进和保护投资双向流动。六是能源、粮食与大宗商品。可在G20中继续提出和完善全球能源治理的倡议，推进全球能源合作机制建设。主张改进现有粮食储备机制，构建跨境农产品生产合作社，努力解决农产品生产供应问题。可要求G20责成世界粮农组织牵头构建全球余粮储备信息分享机制。七是进一步推进国际货币体系改革。目前人民币距离“可自由使用”已不太遥远，2015年的SDR审查是人民币进入SDR的一次良好机会，可运用G20平台加以推动。
（二）积极参与对我有益的议题。对于金融监管体系规则制定等议题，我们暂时缺乏全面主动推动的能力。但此类议题在推动建立识别宏观审慎风险的监管体系，加强对系统重要性金融机构、工具及市场的监管，提高银行体系资本充足率，建立全球会计标准以及加强对信用评级机构的监管等方面，与我国长期利益吻合或密切相关。我国金融部门的改革开放与发展需要与国际接轨，应大量地学习和吸收国际经验与规则，积极参与该类议题的讨论，准确表达自身诉求和需要，避免形成对我不利的规则，培养人才，提升我国的话语权和影响力。
（三）妥善应对我处于弱势的议题。由于我国所处发展阶段和体制机制等原因，美欧等提出的国企竞争中立原则和气候变化融资等议题短期内会给我较大压力，要学会合理应对，化挑战为机遇。
四、客观认识我在G20中的定位，积极有所作为
一是维护和发展G20框架。我国融入全球化的时间还不长，在G20中首先是进一步融入、学习和借鉴，不应把目标设定为主导其发展，而是要以建设性姿态参与各项议题的讨论，让世界了解中国和平、合作发展的诚意，在参与过程中提升自己，并以自己的发展实践丰富国际规则。二是细分对手方，在不同层面形成最广泛的利益共同体。要善于发现和挖掘不同成员国家在特定议题上与我存在的相同或相似利益，在维护G20框架的统一和完整的基础上，灵活选择“抱团”以表达共同的利益诉求。三是充分发挥我国作为最大发展中国家的优势，努力成为新兴市场国家同美欧发达国家沟通的桥梁。在某些议题上可与G20之外的广大发展中国家进行机制化沟通，必要时担任代言人角色。
五、树立由内而外、内外兼修的理念
一是立意高远，见贤思齐。客观认识我们与发达国家的差距，明确成为发达国家并自立于先进民族之林的目标。一方面要合理判断、辨别和划分利益边界，在具体问题上以专业精神为本国提出合理要价。另一方面应在明确改革方向的基础上，对外争取一个最好的发展环境。二是提高我国内部治理的质量。我们在国际上遇到的困难与国内存在的问题往往是有关联的。国内无论在观念上还是在体制上如果存在缺陷，迟早会在国际上体现为我们的弱点和软肋。要提高我国内部治理质量，特别要进一步推动改革开放。三是树立理性与务实的观念。我国所处的发展阶段决定了我们在很多国际标准的讨论中有时会显得被动和不适应。但要看到，发达国家提出的很多倡议未必能在所有国家适用。因此，我国在参与G20事务时要抱着一种开放和实事求是的态度，对国际议题的讨论应以一切先进的理念和做法为师，同时要大力宣扬我国丰富的发展经验，让国际社会增进对我们的了解和认识，增强国际规则的科学性和普适性。
六、妥善处理好几组关系
一是内与外的关系。将参与G20宏观经济政策协调同落实“十二五”规划有机结合，为中国经济发展营造良好的外部环境。二是得与失的关系。核心利益要守住，重大利益要维护，一般利益有取有予，关键是最终实现得大于失。三是义与利的关系。要更加积极主动地打发展牌、打团结牌，突出与新兴市场国家的共同利益，善于同其他成员国特别是西方大国搞利益置换。四是近与远的关系。从战略上思考如何将我们的国内发展需要与对外工作需要融合到G20进程中，明确我参与G20的短、中、长期目标，分步骤、分阶段抓好落实。五是攻与守的关系。在维护G20的地位与作用、维护世界经济复苏势头等方面继续着力推动。针对一些当前处于弱势、将来未必弱势的问题，继续积极呼吁改革，表明利益关切，争取发言权和决策权。六是双边与多边的关系。绝对不能让双边关系绑架多边关系，要树立我国在国际多边事务中“可信赖的合作伙伴”形象。
七、拓展更多超越G20的利益共同体
一是在资金、人员、议题倡议等方面加大对已加入国际组织的参与力度，提升我国的影响力。二是积极争取加入经合组织OECD，助推我国经济转型升级，并将中美欧日（G4）央行行长与财政部长会议机制化。扩大我国与发达国家的共同利益，提升参与制定国际经济规则的话语权。三是做实金砖国家机制，近期可积极倡议并推动“金砖国家贸易和投资便利化协议”谈判，加快建设金砖国家开发银行和金砖国家储备库。四是大力拓展与西方集团内外各种平衡力量的关系。加强以东亚文化为共同背景的中日印韩关系，破解西方大国在亚洲分而治之战略；发展中国—阿拉伯、中国—拉丁语国家的政治对话与经济金融合作；巩固中—非政治经济合作；关注最不发达国家的利益。
八、完善国内决策和组织支持体系
一是增强国内对G20以共识为基础的决策机制的了解。制定合适的峰会目标，并做好在某些议题上妥协的思想准备，或者考虑承受孤立的代价。珍惜并用好外交资源，不为非核心利益过度使用外交资源。二是完善G20协调和评估机制。加强各部门间的协调，从全局上把握立场，制定整体战略。将相关部委纳入参与会前决策和会后落实工作。建立G20评估机制，在峰会前充分评估我方目标，避免部门利益干扰，会后收集各方信息并评估峰会得失和总结经验。三是建立系统的智库后援机制。相关部门要加强对G20的研究，一线业务司局特别要加强与智库等研究机构的沟通，充分发挥智库的建言献策功能。四是建立必要的人财物保障机制，做好经济金融外交高层次人才乃至高级领导的培养和使用。增加有关职能部门的人员编制，建议国家财政每年将G20和相关国际组织机制化活动的经费单列，保证活动的有效开展。
2013年9月25日
（国际司冯晓岚根据中国人民银行金融研究所金中夏提供材料整理）