第8章 关于对农村“村村通”公路建设的几点思考

内容摘要：党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对于深入贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、加快推进社会主义新农村建设作出了新的部署。《决定》对发展农村交通运输提出了明确的目标、任务和要求。在金融海啸肆虐的今天，国务院常务会议部署了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，农村公路建设作为十项措施之一，将对我国有效应对世界经济和金融危机所带来的严峻形势，调整财政政策和货币政策，扩大内需、促进增长起到深远影响。笔者近年来通过对农村“村村通”公路建设进行的调研，总结农村公路建设的成功经验，找出存在的若干问题，提出几点思考，与大家共同商榷。

关键词：农村 村村通

一、五年来农村“村村通”公路建设取得的可喜成就

从2003年开始，交通部调整投资结构，加大对农村公路建设的投入，用于农村公路建设的车购税投资比例由2002年的20%提高到2007年的44.1%。2003年至2007年的5年间，中央共投入农村公路建设车购税资金1022.4亿元、国债资金303亿元，带动地方完成农村公路建设投资6486亿元。通过努力，农村公路建设取得了历史性突破。到2007年年底，全国农村公路总里程达到313万公里，其中县乡公路151万公里、村道162万公里。2003年至2007年，全国新改建农村公路130万公里，其中沥青（水泥）路88.7万公里，解决了2512个乡镇和8.6万个建制村通公路问题，新增5801个乡镇和16.5万个建制村通沥青（水泥）路。农村公路技术等级逐年提高，目前乡（镇）、建制村通公路比率分别达到98.96%和88.24%，乡（镇）、建制村通沥青（水泥）路比率分别达到81.99%和63.87%。

二、农村“村村通”公路建设发挥的重要作用

农村交通条件的改善，让亿万农民群众亲身感受到了党和政府的亲切关怀和改革开放带来的实在成果，为农村经济发展和社会进步创造了基础条件，更为加快社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会发挥了重要作用。主要体现在“五改变五促进”上。

（一）农村公路改变了交通落后面貌，促进了农民增收

“要想富，先修路”，农村公路通了，农村经济的发展就有了出路，发展的潜力就被激活了。交通便利了，改变了生产条件，外出务工人员的后顾之忧得到了解决。“公路通了，城乡近了；脑筋活了，门路广了；收入多了，面貌变了。”这是广大农民的切身感受。没有农村交通条件的改善，“山里山外两重天”的局面就无法彻底改变，农产品运输难、出售难、货损多、成本高、价格低的问题也就没有办法从根本上得到有效的解决。“村村通”工程，不仅告别了“进不去、出不来”，“晴天一身土、雨天一身泥”的历史，也成了乡村经济发展的“加速器”和“孵化器”。浙江省金华市婺城区在农村交通条件改善后，大力培育花卉苗木、有机稻米、畜禽养殖、奶牛乳品、果品蔬菜、茶叶、笋竹两用林和水产养殖八大农业特色优势产业，先后建成了“中国茶花之乡”、“中国桂花之乡”、“中国南方奶牛与乳制品之乡”，农业产值增加了，农民收入提高了，农村面貌也发生了质的改变。这种现象在中国的广袤乡村，已是不争的事实。

（二）农村公路改变了消费结构，促进了国内经济增长

扩大内需是我国经济发展的长期战略方针，也是保持经济平稳较快增长的持久动力。农村交通条件的显著改善，既解决了农村“买难”、“卖难”的问题，又交流了信息，为我国9亿多农民这个最具消费潜力的群体扩大消费提供了必要条件和平台。近几年，道路的畅通，促进了电视、通信业的快速发展，各类家用电器越来越多地进入了农家，摩托车和农用车的销售也呈明显上升趋势。正像浙江一位农民说的，“现在城里有的咱农村有，城里没有的咱农村也有。”同时，农村公路建设还直接促进了水泥、钢材、沥青、砂石等建材业的发展。据测算，每年全国农村公路建设约需水泥4500万吨，约占全国当年水泥产量的11%，为扩大内需，拉动经济增长作出了积极贡献。

（三）农村公路改变了村容村貌，促进了乡风文明

整洁通畅的农村公路拉近了城乡之间的时空距离，城乡交流日益频繁，城市文明向乡村延伸，农民群众接受现代文明，树立文明科学的生活方式。不少地方在农村公路修通后，相继组织开展了改水、改电、改房、改厕、垃圾污水处理等工程，生活习惯和乡村习俗也在潜移默化中变化。可以说，农村公路不仅是农村经济发展的重要前提条件，也是社会主义新农村“村容整洁”和“乡风文明”建设的重要切入点，也为新农村建设提供了良好的交通环境。就河南这个全国人口第一大省和农业大省而言，农村人口7000多万，2007年底，全省农村公路总里程达21.4万公里，全省48081个行政村全部通水泥（油）路，全省1907个乡镇都建有客运站，乡镇通班车率达到100%，行政村通车率达95%以上。所有这些极大地改变了农村的自然面貌。

（四）农村公路改变了干群关系，促进了基层民主

农村公路建设过程中，推行了民主管理，密切了党群干群关系，促进了农村的平安、稳定与和谐。通过调研，基层普遍反映，如今“干部威信高了，工作劲头足了；农民说话分量重了，怨言少了。”四川省仪陇县结合农村基层民主政治建设，创造了通村公路建设“四权”运行模式，即村党支部行使领导权、村民会议行使决策权、村委会行使执行权、村民代表行使监督权，形成了领导、决策、实施、监督互动互补的保障机制，把实施农村公路建设的过程，作为促进基层党组织建设的过程，探索出一条提升农村基层组织的效能、建立民主决策机制的新路子。

（五）农村公路提高了农民生活质量，促进了社会稳定

农村交通条件好了，优秀的大学生愿意到农村去了，教学质量提高了，儿童辍学率低了，到城市医院就医近了。农村地区教育水平和医疗保障水平的提高，为统筹城乡协调发展，改变城乡二元结构，缩小地区差距，维护社会稳定奠定了基础。农村公路建设的发展，给农村和农民们带来了翻天覆地的变化，“村村通”已成为一个镌刻在广大人民心中的感谢党和政府的永恒丰碑。“铺下的是路，竖起的是碑，连接的是心，通达的是富。”已成为广大农村广为流传的新民谚。

三、农村“村村通”公路建设中存在的若干问题

笔者调研发现，在农村“村村通”公路建设中还存在着一些问题，主要归纳如下：

（一）规划不到位

一是规划随意。不少村干部和群众反映，修路时哪里好修修哪里，哪里投资少修哪里，不管是否需要，只要能赶工期、降低成本，咋样都行。辛辛苦苦修的一些路，并没有给农民出行提供方便。二是因人修路。个别村把路修到村两委干部、本村在外工作的干部、“村霸”、“恶人”家门口，引起百姓的反感，群众对此“村村通”产生抵触情绪。三是以牺牲生态环境为代价，大肆砍伐道路经过地上的树木，有的甚至是数十年上百年的大树，路建成了，树木没了，造成水土流失和名木古树消失。

（二）资金难保障

一是上级拨付款项不及时、全面到位，施工方资金匮乏，不能够垫付工程所需的水泥、钢材及农民工工资等各项费用款项，造成工程进度缓慢。二是市、县、乡、村配套不到位。在广大农村每修一公里水泥路，平均需花费16万元左右，而国家补助仅6万～10万元，中央、省资金到账了，但地方（市、县、乡、村）配套资金不到位，只好量钱修路，修多少是多少，半截子公路现象存在。三是修路款项被挪用或截留，本该拨付修路的专项资金到账后时常被地方层层截留挪用，个别地方用到修路上的款项还不到全部款项的一半，公路的质量可想而知，因而产生了“豆腐渣”工程这一工程怪胎。四是百姓义务出工可行性不大。有的地方缺乏资金，不得不动员农村各家各户出义务工。本来村里大多青壮劳力都外出务工，余下的老弱病残无法出满勤、干满点、出好工、干好活，工程进度和质量不能够有效保证。五是村里无收入，拿不出资金。修路的村子大多处于老少边穷地域，村里无收入来源，只好使用各种手段哄骗百姓筹集资金，损害党群、干群关系。六是赔款不到位。公路所经路段占地、附着物赔付要么赔付款低，要么干脆不赔付，阻滞工程正常进展。七是工程进度慢，资金无法及时、全面到位，造成修路工期一拖再拖，百姓、施工方、政府、民工叫苦不迭。同时，修路资金拨付环节容易发生腐败行为。工程建设资金主管部门、业主在工程款给付时，故意拖延，能付不付，应付少付等，迫使施工单位通过行贿、回扣等手段才能取得正常的工程款。2006年以来，河南省查结工程建设领域涉案的72个县处级以上国家工作人员中，在工程款拨付环节出现问题的29人，占40%，仅次于招标环节。

（三）质量上存在“豆腐渣”现象

一是资金问题，钱不够，施工方不得不购买质量低劣的建筑材料，工程质量难保障。二是带病招投标，明知招标时乙方出的价修不成路，但为了完成任务，出政绩，缺钱也得修，无钱也得修。三是施工方无利润，偷工减料，以次充好，质量不高。四是无质检或质检部门不尽责：甲方为省钱，不要质检人员或质检人员明知钱不够，睁一只眼闭一只眼，不能恪守质检职责。五是缺少程序，修路往往只管路面，路基不用压路机压实，路沟、路槽不设计、不留置，雨水季节，大水漫流，路基受损。另外，为了省力、省钱，急弯、陡坡增多，存在交通隐患，由于建设规模大，设计单位设计力量有限，不少路段是建设单位的技术人员自行设计，还有些地方边设计，边施工，边修改，甚至不设计，信马由缰。有的地方只修不管，产生一系列问题。六是施工管理跟不上。由于建设规模很大，而技术人员紧缺，往往一个技术人员要管理、监管很多个项目，监管跟不上，也是出现质量问题的一个重要原因。

（四）衍生系列社会问题

一是上访问题。施工队上访，他们不能及时得到所欠的工程款；农民工上访，施工方欠工钱不能及时支付；农民上访，公路所经土地、附着物、房屋赔付、拆迁标准低或不到位。据有关数据统计，每年因修路工程款不能支付而引起信访量约占总信访量13%左右。二是社会信任危机。村委会欠施工单位，施工单位欠民工，政府欠农民，三重甚至多重交叉关系引发社会信任危机，致使农民不信村委会，民工不信老板，老板不信政府主管部门等等。三是环境生态遭到破坏。为了修路的“大事”，只砍障碍树不植路边树，大量树木被砍伐，草皮被铲除，耕地被毁损，有的村子无钱配套资金，不得不将林地、坡地、荒沟、荒滩抵押或低价卖给施工方，低价出让资源，施工方不管不顾，大肆掠夺资源，砍伐树木等。四是引发新一轮贫困。集体经济垮台，数年甚至数十年村里积累的财富为了修路一夜之间化为乌有。施工方无钱支付民工工资四处躲债，不敢回家，农民工生活困难。为修路一些农民土地受损或被占，生存困难，重新返贫，小康难以实现。五是滋生新的腐败。由于工程款少或者不能及时拨付到位，有时修路甚至不招投标，或者内定关系户，或者招投标徒走形式，各级部门又紧盯工程款这块“肥肉”，处处吃喝卡要，收取回扣和好处费，贪污、挪用严重。乡村干部趁机为公事办私事，吃喝送礼，拉关系。施工方为要工程款花钱送礼。“羊毛出在羊身上”，结果造成工程质量“驴粪蛋外面光”，道路生命周期大大缩短。据统计，从1997年至今，全国已有新疆、贵州、四川等10多个省（市、自治区）的15位交通厅（局）长因腐败问题而沦为阶下囚。2006年以来，河南省查结工程建设领域涉案的72个县处级以上国家工作人员中，在招标环节出现问题的41人，占57%，位居发案环节首位。

（五）安保问题

一是安保意识差。农村公路是地方政府和交通部门共同出资建设的，为了节省投资，减少地方配套资金，随意变更设计，该截弯取直增大弯道半径的都省了，该延长里程降低坡度的也省了，造成道路坡度和弯度超标，增加安全隐患。二是设计不完善，由于农村公路建设规模大，设计任务重，致使设计不完善，其中安保工程设置不全或不当，更有甚者是设计中没有考虑安保工程。三是安保工程质量不高，由于一些施工单位为节省投资、增加利润而偷工减料，加之安保工程不直接影响车辆行驶，施工中只注重主体工程，而安保工程质量往往被忽视，从而导致安保工程不能达到设计的安全保障效果。四是农村公路安保工程投资少，国家和省每年都拿出大量资金用于高速、国道省道的安保工程建设，而农村公路几乎没有，致使安保工程得不到完善，不能有效地消除安全隐患。

四、加快、加强农村“村村通”公路建设意义重大

（一）发展农村“村村通”公路建设是建设新农村的战略任务

农村“村村通”公路建设在新农村建设中具有重要的地位和作用。农村公路是农村最重要的基础设施之一，与农民群众的生产生活密不可分。长期以来，在广大农村地区尤其是少数民族地区、革命老区、边疆地区和贫困地区，落后的交通基础设施成为制约当地经济社会发展的“瓶颈”。特别是在抗击自然灾害的过程中，我们更加深切地感受到，公路是实实在在的生命线和生存线，作用十分突出和重要。

（二）发展农村“村村通”公路建设是完善我国路网功能的重要环节

高速公路、国省干线公路和农村公路，共同构成了我国公路运输的完整网络。农村公路遍及广大农村，是公路运输系统的毛细血管，是完整的公路运输网络体系中的重要组成部分。

（三）发展农村“村村通”公路建设是促进农村建设、农业发展和农民增收的重要保障

加快农村“村村通”公路建设发展，有利于改善农民的生产、生活和生存条件，刺激农村消费增长；有利于开发利用农村资源，提高农业综合生产能力，促进农村经济发展和农民增收；有利于推进农村经济文化交流和文明进步。

（四）发展农村“村村通”公路建设是应对金融危机的有效手段之一

据研究，公路建设可直接带动建材产业、建筑机械、燃油及人工的使用，实现在经济链上的扩展。高速公路每亿元投入，可创造直接就业岗位1800个、间接就业岗位2100个。高速公路每公里建设需钢材500吨至1500吨、平均1000吨，水泥4000吨至1.2万吨、平均9000吨，沥青平均1900吨。公路建设的投资，将会对近段时间以来因为金融危机而带来的经济下行产生一种拉动作用。

（五）发展农村公路建设，是建设节约型社会的重要举措

农村公路是国、省干线公路的延伸，货物的集散要借农村公路来实现门对门的运输服务。四通八达的农村公路网，减少了车辆的运输绕行，实现了运距最短化，节约能源消耗，节省运输时间，降低了运输成本，提高了效益。

五、发展农村“村村通”公路建设的几点思考

（一）规划科学，谋划长远

农村公路的建设规划应该紧紧地围绕新农村建设的中心任务和总体要求，使其成为社会主义新农村建设总体规划的有机组成部分，应该根据当地经济社会发展需要和农村工作的实际，从农村迫切需要而且有条件做好的方面入手，综合考虑山水林田综合治理、小城镇建设、扶贫开发等因素，科学制定本地区农村公路建设的规划。从实际需求出发，根据因地制宜、实事求是的原则，合理确定农村公路建设标准，把握住修实用之路、修安全之路、修资源节约之路，以人为本，安全第一，落实最严格的土地保护政策，把保护耕地、节约土地、加强环保放在重要的位置，注重环境保护和资源的有效利用，尽量利用旧路，做到最小限度地占用耕地，最大限度地节约土地，实现农村公路建设与自然环境相协调，促进农村公路的可持续发展。“村村通”建设一方面要量财而修路，不留或尽可能少留后遗症，减少负面作用，一方面不能急于求成。在实施规划的过程中，对于综合效益不高、修建价值不大的“村村通”公路建设不妨与当地政府加强协商，将其村落从交通不便、资源匮乏、信息闭塞的大山中搬迁出来，既节省了费用，又保护了环境，从而提高道路建设的综合效益。

（二）加大投入，公益修路

农村“村村通”公路建设应坚持以政府投入为主，加大投资力度。农村公路具有很强的公益性，必须以政府投入为主，取消县、乡、村的配套资金。当前，我国中西部大部分地区农村已实现“村村通”，尚未通路的农村大多属于老少边穷地区，农民群众温饱有余，小康不足，生活还不宽裕，亟待尽快通路从而实现早日致富。在农村公路建设方面，要按照中央“十一五”计划的目标为主攻方向，到“十一五”期末基本实现全国所有乡镇通沥青（水泥）路，加大投资力度，东、中部地区所有具备条件的建制村通沥青（水泥）路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。

（三）公开招投标，严格执法，严保质量

一是交通主管部门要遵纪守法，加强廉政建设。对执法队伍和执法人员要严格管理。二是要不断提高执法人员的业务素质和执法水平，努力做到严格执法、公正执法、文明执法。三是要加强工程监管。进一步明确建设单位、施工单位和监理单位对工程监管的责任，建立有效的监督机制。四是完善行业工作和管理制度，逐步建立健全房屋拆迁规范化操作的细化标准，加快建筑市场诚信体系建设，推进监理制度改革，完善监理责任追究制度。五是保证质量，把好事办好，不能把惠民工程、民心工程办成“凉心”工程。

（四）项目立项，专家评审

由主管部门成立专家委员会，通过建立专家库的方式，组织专家为审批权限内的项目进行评审和提供咨询服务。同时，建立公示制度，将基建程序、项目审批、工程进度款拨付、年度养护计划、大中修项目、水毁灾害治理项目、临时调整计划等情况在决策前和决策后一律进行公示，切实增加透明度，真正杜绝暗箱操作，强化决策者自律意识，方便基层及社会群众进行监督。

（五）严格监管，客观公正

一是通过定期审计、专项执法检查等办法，督促建设单位建立完善内部资金管理制度，落实基本建设财务会计制度。规范资金的内部控制程序、方法和措施。二是对重点工程实行“双系统”控制办法，加大与银行的合作力度，对建设（业主）单位、合作银行和用款人三方的权、责等进行约束，对资金的“收、付、转”三个环节进行重点控制。三是在资金拨付程序上，严格实行项目单位申报—监理审签—工程部审核—分管领导审签—班子集体会审—财务审付的“六审”程序，规范资金的拨付行为。四是竣工验收实行社会中介机构审计制，确保财务评价客观公正。

（六）深化改革，“有路必养”

随着农村公路里程的迅速增长，养护管理的任务越来越重，责任越来越大。各级公路管理部门在修路的同时，一要加快公路部门事业单位改革，大力培育公路养护市场。加快交通部门所属事业单位改革步伐，特别是让各类养护施工企业与管理部门彻底脱钩，组建产权清晰、权责明确的法人公司，自由、公平地参与建设市场竞争，建立养护施工有形建设市场。二要加强农村公路路政管理，维护路产路权。加大对农村公路上超限超载车辆的治理力度，在加强执法监管的同时，通过设置限高、限宽等设施，防止超重车辆行驶农村公路，保护好农村公路建设成果，提高农村公路服务水平。三是要调动起人民群众修路、护路、爱路、养路的热情，让人民群众积极参与整个环节，形成既修路又爱路，既护路又养路的良好习惯。农村公路尤其是“村村通”的养护工作，永远离不开人民群众的参与，各级公路部门一定要充分发挥人民群众养路护路的作用。

2008年10月

（本文与刘田忠合作）

参考文献：

[1]彭燕.交通运输部迅速落实中央部署，加大投资加快建设拉动内需.中国交通报：2008-11-12.

[2]李盛霖.为新农村建设提供交通运输保障.

[3]冯正霖.稳步推进农村公路建设大力发展农村公路交通更好地服务于社会主义新农村建设.

[4]“农村公路与新农村建设高层论坛”主旨演讲，2007-7-28.

[5]张伟.交通厅（局）长的腐败陷阱——公路建设腐败问题调查（上）.新华社.

[6]楚天风纪.浅谈如何加强对公路交通领域的监督.

[7]吴江市工程建设领域经济犯罪成因、特点及对策剖析.

[8]工程建设领域廉政报告：诊察腐败“病症”.

[9]河南省交通厅公路管理局.河南省农村公路建设管理与实践.北京：人民交通出版社，2008.